加強縣級人大建設(shè)的調(diào)查與思考

劉永學++戴志華

“郡縣治，天下安。”縣級政權(quán)是我國國家治理體系中重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，縣級人大作為基層國家權(quán)力機關(guān)，在保證人民當家作主、推進依法治國中有著獨特的地位與作用。為了全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，努力推進地方人大工作與時俱進，自2013年5月至今，湖南省人大常委會先后開展了三次專題調(diào)研，組織調(diào)研組到36個縣市區(qū)走訪調(diào)查，并向全省122個縣級人大常委會發(fā)放收回600多份調(diào)查表格，對當前縣級人大工作和人大建設(shè)的總體情況、存在的問題與困難進行了深入研究。

一、當前縣級人大工作的基本估價

長期以來，湖南省縣級人大及其常委會在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，認真履行憲法和法律賦予的各項職權(quán)，為加強基層民主法治建設(shè)、貫徹依法治國基本方略、推進人民代表大會制度與時俱進積累了寶貴經(jīng)驗。

一是自覺堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保人大工作正確的政治方向

全省縣級人大及其常委會堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大依法履職的全過程和人大工作的各個方面，堅持重大事項向黨委請示報告制度。一些地方以黨委名義轉(zhuǎn)發(fā)人大常委會年度工作要點，一些縣級人大常委會還提請黨委每屆召開一次人大工作會議，并下發(fā)加強和改進人大工作的專門文件。

二是圍繞黨和國家重大決策部署開展工作，保障和促進地方經(jīng)濟社會全面發(fā)展

全省縣級人大及其常委會認真貫徹落實黨和國家各項重大決策部署，圍繞本地改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾關(guān)心的熱點難點問題，通過綜合運用各種法定監(jiān)督手段，適時決定重大事項，組織代表活動，督辦議案建議等方式，努力推進經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)。如冷水江市采取代表大會聽取環(huán)保工作報告，排污大戶向大會報告治污情況和年度減排目標做法，促進了環(huán)保工作的開展。漢壽縣人大常委會督促政府出臺財政標準預(yù)算周期監(jiān)督管理暫行辦法，加強對預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的全過程監(jiān)督。一些縣市區(qū)還開展了“司法公正行”活動，加強對司法活動和執(zhí)法工作的監(jiān)督。

三是積極創(chuàng)新工作方式方法，進一步激發(fā)基層人大工作活力

全省縣級人大常委會在推進工作創(chuàng)新、增強工作實效上進行了有益探索。各地出臺決定或辦法，細化重大事項決定權(quán)行使。如花垣縣人大規(guī)定，對應(yīng)當報告而未報告的重大事項，由人大常委會發(fā)出通知書，“一府兩院”必須及時報人大審議。監(jiān)督工作方面，專題詢問、工作評議、審議意見辦理情況表決等監(jiān)督方式得到廣泛運用，一些地方還探索運用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，人大監(jiān)督的綜合效應(yīng)進一步增強。據(jù)統(tǒng)計，2008～2012年，全省縣級人大常委會組織專題詢問、質(zhì)詢100次，特定問題調(diào)查16次，審議決定撤職案56個。代表工作方面，全省縣級人大常委會深入開展“雙聯(lián)”工作，進一步加強常委會與代表、代表與選民的經(jīng)常性聯(lián)系，醴陵市、永興縣在各選區(qū)設(shè)立代表公示牌，公開人大代表的聯(lián)系方式；資興市在各社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立代表聯(lián)系處，當面聽取群眾意見。一些地方不斷改進代表與選民的聯(lián)系，取得了很好的效果。如漣源市組織代表候選人與選民見面，擴大選民對組織推薦人選的了解；婁星區(qū)開展代表向選民述職活動，敘浦縣人大代表向選區(qū)公開議案建議，接受選民監(jiān)督。

四是不斷加強自身建設(shè)，切實增強依法履職能力

全省縣級人大高度重視自身建設(shè)，堅持開展人大代表、常委會組成人員和人大機關(guān)干部履職培訓，著力加強制度建設(shè)，常委會整體履職水平有了新的提高。大多數(shù)縣級人大常委會建立了組成人員履職臺賬，一些地方還實行組成人員向代表報告年度履職情況，大部分縣市區(qū)堅持主任會議成員聯(lián)系片區(qū)制度，增進了常委會組成人員與基層群眾的廣泛聯(lián)系。一些縣級人大常委會還添置電子表決系統(tǒng)，提高了會議審議表決質(zhì)量。

二、縣級人大工作和人大建設(shè)存在的突出困難與問題

調(diào)研中，基層同志普遍反映，當前縣級人大工作受體制機制和履職條件制約，存在諸多困難。

（一）各方面對人大制度和人大工作認識不到位，人大履職行權(quán)面臨許多有形無形的障礙

部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對人大制度認識不高，有的把人大工作等同于部門工作，有的認為基層人大工作可有可無，對人大履職行權(quán)支持不夠，對人大工作面臨的困難關(guān)心不夠、解決不夠。一些人大干部、人大代表對人大制度和人大工作的自信不夠，工作積極性不強，履職熱情不高。一些“公知”和小報小刊忽視我國基本國情，熱衷于宣揚西方的憲政民主、三權(quán)分立，模糊了人民群眾對人大制度的認識和了解。

（二）法律保障和制度建設(shè)滯后，各項職權(quán)行使不夠規(guī)范

一是重大事項決定權(quán)的行使范圍、程序、效力等規(guī)定不具體、操作性不強。經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大事項往往是黨委決定、政府執(zhí)行，或黨政聯(lián)合行文，人大重大事項決定權(quán)形同虛設(shè)，而一些需要擔責的事，如借貸、拆遷等則提請人大審議決定，把人大當“擋箭牌”。二是選舉任免程序不規(guī)范，任前了解不夠，任后監(jiān)督缺失。一些地方規(guī)定，人大委室負責人不參加組織部門考察推薦干部；一些地方黨委及組織部門任免干部前不征求人大常委會黨組意見。有的地方對選舉任命相關(guān)人員要求“高票”“滿票”，人大成了事實上的“表決機器”，對選舉任命之后的監(jiān)督更是無從談起。三是監(jiān)督法對審議意見的形成與效力及質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段規(guī)定過于原則，法律“落地”效果不好。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、園區(qū)人大工作的法律規(guī)范和保障缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的工作、街道和園區(qū)人大機構(gòu)設(shè)置與職能確定等面臨法律空白。

（三）代表產(chǎn)生、履職和約束機制不健全，代表作用發(fā)揮不夠

縣級人大代表候選人的提名、情況介紹公開不夠，選民對候選人了解不多，投票選舉的熱情不高。代表與選區(qū)選民的經(jīng)常性聯(lián)系不多，選民對代表的履職監(jiān)督基本空置。代表活動經(jīng)費保障困難，有的縣安排人大代表每人每年活動經(jīng)費僅200元，常委會組織視察、調(diào)研、旁聽會議時只能盡量削減人數(shù)。代表學習培訓不夠，部分代表議政能力不足，履職水平不高。人大代表履職評價、監(jiān)督機制不健全，部分代表選舉時表現(xiàn)積極，但當選后履職熱情不高，責任心不強。

（四）機構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部隊伍建設(shè)困難重重，履職保障能力偏弱

一是機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范?？h級人大常委會設(shè)置多少個機構(gòu)、使用什么樣的名稱，沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地機構(gòu)數(shù)量、名稱五花八門，如有的地方設(shè)信訪辦，有的地方設(shè)群眾工作室；有的地方備案審查放在內(nèi)司委，有的地方放在辦公室；一些地方?jīng)]設(shè)環(huán)資委，相關(guān)工作由財經(jīng)委承擔。二是人員編制少。全省縣級人大機關(guān)共有行政編制2757個，平均每個縣市區(qū)22.6個，50個縣級人大存在“一人委”。許多地方只能通過借調(diào)、臨聘等方式來保證基本的工作力量。三是常委會主要領(lǐng)導(dǎo)在同級黨委缺乏話語權(quán)。常委會主任沒有進入同級黨委班子，只能列席黨委常委會議，而作為監(jiān)督對象的政府，“一把手”是黨委副書記、兩位副職是常委，人大處于事實上的“弱勢”，工作權(quán)威性不夠。四是干部成長交流困難。人大機關(guān)干部普遍年齡偏大、交流出口不暢，干部隊伍缺乏活力。大部分地方離退休人員與在職干部比例達到1：1，成了名副其實的“老干局”。大家反映，人大干部在一個崗位上一干就是十年二十年，很難有對外交流的機會。同時，組織部門把人大機關(guān)視同為一個工作部門，干部培訓指標少、掛職鍛煉機會少，人大干部能力提升慢。

三、進一步加強縣級人大建設(shè)的思考與建議

一是切實加強和改進黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，尊重和維護人大制度的憲法地位

各級黨委應(yīng)把人民代表大會制度知識、理論納入中心組學習內(nèi)容，納入各級黨校和行政學院黨政干部培訓教育內(nèi)容，不斷增強領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和人大意識。將黨委重視人大工作、“一府兩院”自覺接受人大監(jiān)督的情況納入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職考核體系，增強各級各部門重視人大工作、加強人大建設(shè)的自覺性、責任心。規(guī)范地方各級黨委支持和保證人大依法行權(quán)的工作機制，如每屆黨委應(yīng)召開一次人大工作會議，重大決策和重要人事任免應(yīng)事前征求人大意見，縣級人大常委會主任兼任同級黨委副書記等。

二是加強法律和制度建設(shè)，提高縣級人大工作的規(guī)范化水平

修改地方組織法或指導(dǎo)省級人大常委會制定相關(guān)制度，細化工作流程，提升各級人大常委會審議決定重大事項、開展人事任免的規(guī)范化、制度化水平。修改監(jiān)督法或制定監(jiān)督法實施辦法，對各項監(jiān)督工作程序進行細化和補充，完善責任追究機制，解決“常用的不管用、管用的不能用”的現(xiàn)狀，并結(jié)合地方人大工作實際，將審議意見辦理情況表決、工作評議、履職評議、專題詢問納入法律規(guī)定，增強人大監(jiān)督的綜合效力。

三是統(tǒng)籌解決地方人大面臨的現(xiàn)實困難，提高人大系統(tǒng)整體履職能力

“冰凍三尺非一日之寒”，包括縣級人大在內(nèi)的地方人大，工作中面臨的人、權(quán)、財困難，是長期以來人大系統(tǒng)忽視基層基礎(chǔ)工作的結(jié)果。建議全國人大常委會開展專項調(diào)研或地方組織法、監(jiān)督法執(zhí)法檢查，幫助和指導(dǎo)地方人大爭取黨委重視、創(chuàng)新工作機制，在人員編制、機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費保障、干部交流等方面解決幾個帶共性的問題與困難。

四是加強和改進代表工作，激發(fā)人大代表依法履職活力

完善人大代表選舉制度，規(guī)范代表候選人提名推薦和情況介紹工作，加強選舉監(jiān)督，嚴把代表“入口關(guān)”。加強對人大代表的履職培訓，實行上提一級培訓制度，提高代表培訓質(zhì)量。完善代表經(jīng)費保障機制，將代表活動經(jīng)費列入財政預(yù)算并明確相應(yīng)的增長額度。加強代表履職平臺建設(shè)，加快網(wǎng)絡(luò)和代表活動室建設(shè)，促進人大常委會與人大代表、人大代表與人民群眾的經(jīng)常性聯(lián)系，充分發(fā)揮代表在反映民意、疏導(dǎo)情緒中的橋梁和紐帶作用。改進議案建議辦理工作，探索議案建議跨年度辦理制度。完善代表履職評價制度，公開代表履職情況，健全代表“退出”機制，強化代表履職責任。

（作者單位：湖南省人大常委會研究室）