論人大制度的頂層設(shè)計與摸著石頭過河

孟慶輝

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出要“推動人民代表大會制度與時俱進，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新”?！稕Q定》對新形勢下人民代表大會制度的改革創(chuàng)新提供了科學(xué)指南，作出了總體部署，提出了新的要求。但是，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，對這一制度的改革創(chuàng)新步子要穩(wěn)，要有序推進，更要合理區(qū)分頂層設(shè)計與摸著石頭過河的邊界。尤其是對于地方人大來說，探索人大工作創(chuàng)新更要注意認清“楚河漢界”，“該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑”。

頂層設(shè)計：系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

“頂層設(shè)計”是一個系統(tǒng)學(xué)概念，后來逐步被寫入國家發(fā)展的規(guī)劃當中。按照字面意義理解，“頂層設(shè)計”還可解釋為“高層設(shè)計、上層設(shè)計”等，核心之意就是強調(diào)設(shè)計主體的權(quán)威性和統(tǒng)一性，設(shè)計客體的整體性和宏觀性。十八屆三中全會一方面對全面深化改革作出了全面部署，但是也強調(diào)要注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。而要保證這“三性”，就需要通過頂層設(shè)計來統(tǒng)籌規(guī)劃，這也是成立“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的重要目的。這個領(lǐng)導(dǎo)小組的具體職責(zé)就是進行“改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”。

根據(jù)中央關(guān)于改革總體設(shè)計的精神，人大制度改革創(chuàng)新的頂層設(shè)計一般應(yīng)該包括這么幾個方面：一是指導(dǎo)思想和基本理論的創(chuàng)新。即人大工作的指導(dǎo)思想、人大工作的基本理論應(yīng)當包括哪些具體方面，在新時代新時期應(yīng)當如何進行創(chuàng)新發(fā)展等等。二是職權(quán)內(nèi)容的創(chuàng)新。即人民代表大會及其常務(wù)委員會的職權(quán)范圍應(yīng)當如何界定，如何規(guī)范行使，全國各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的職權(quán)如何創(chuàng)新發(fā)展等等。三是權(quán)力運行機制的創(chuàng)新。即人民代表大會及其常務(wù)委員會的職權(quán)行使與其他國家機關(guān)的職權(quán)如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)，如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一等等。如果將人大制度比作一座大廈的話，這三大方面的內(nèi)容就像大廈的地基、承重梁，決定的是大廈的基本結(jié)構(gòu)，具有根本性、全局性和宏觀性。在我國屬于單一制的政治體制下，人大制度的頂層設(shè)計自然由中央層面進行統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)設(shè)計，慎重推行，而這也是地方人大工作創(chuàng)新的“臨界點”。

摸著石頭過河：微觀性、局部性、實踐性

“摸著石頭過河”，是我國三十多年來改革實踐的最生動描述，集中體現(xiàn)了我國區(qū)別于世界其他國家改革的獨特道路。從小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包探索到經(jīng)濟特區(qū)的開放等地方創(chuàng)新舉措，都是通過“摸石頭”使我國經(jīng)濟社會跨過了一條又一條的改革大河。相對于頂層設(shè)計的宏觀系統(tǒng)，“摸著石頭過河”更多地體現(xiàn)在微觀層面和實踐層面。

地方人大的改革創(chuàng)新，主要就是集中在“摸著石頭過河”領(lǐng)域。但是地方人大工作者又必須清醒地認識到，地方人大要過改革創(chuàng)新的“河流”，有的石頭摸得到，有的石頭摸不到，“過河”要順利就要靠“摸得到的石頭”來支撐。這些“摸得到的石頭”就是指在現(xiàn)有憲法和法律規(guī)定的大框架下，立足于法律賦予人大的現(xiàn)有職權(quán)，立足于本地的實際，對人大工作的具體制度、具體機制進行探索創(chuàng)新，使人大履職更加有序規(guī)范，更加富有成效。

辯證統(tǒng)一：頂層設(shè)計與摸著石頭過河的良性互動

我們強調(diào)人大制度改革創(chuàng)新的頂層設(shè)計主要的目的是：一方面可以更好地與我國其他方面的改革相銜接、相配套，保證我國的經(jīng)濟政治社會等領(lǐng)域的改革具有協(xié)同性和統(tǒng)一性。這種統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，只有靠中央的層面才能把握得準，認識得清，推進得及時。另一方面，也可以保證人大制度的改革創(chuàng)新自上而下地統(tǒng)一有序推進。從目前來看，人大工作的具體制度和具體機制在各地具有不同的地域特點。如果缺乏頂層設(shè)計，那么各地人大制度與時俱進的進程就會出現(xiàn)不均衡發(fā)展，進而影響人大工作的整體性與協(xié)調(diào)性。

地方人大“摸著石頭過河”的改革創(chuàng)新探索對于頂層設(shè)計更具有重要的意義。一是地方探索可以為“頂層設(shè)計”提供實踐基礎(chǔ)?！绊攲釉O(shè)計”的制度來源，固然有理論的制度化，但是更重要的是實踐的制度化。地方人大在立法、監(jiān)督、代表、重大事項等工作制度、工作機制的創(chuàng)新探索，能積累大量豐富的實踐經(jīng)驗，能提供許多改革創(chuàng)新的新思路新方向。這些是頂層設(shè)計這座“大廈”所需要的堅固“磚瓦”。二是地方探索可以為“頂層設(shè)計”提供群眾基礎(chǔ)。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。地方人大的積極探索可以充分“接地氣”，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，可以探索出人民滿意、人民接受的工作制度來。這樣的制度才具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，才能為頂層設(shè)計提供正確的制度“材料”。三是地方探索可以為“頂層設(shè)計”提供“試錯”的機會。“頂層設(shè)計”的制度成果是系統(tǒng)的宏觀的，同時一定程度上也是從具體實踐基礎(chǔ)上抽象出來的。而制度的生命力在于執(zhí)行，要能植入現(xiàn)實的土壤。因此，“頂層設(shè)計”的制度成果要接受得了時間的檢驗和歷史的考驗，就必須在地方進行深入細致地實踐。在實踐探索中發(fā)現(xiàn)不好的，就應(yīng)及時修正完善，使制度的推進更順利。

總之，人大制度的改革創(chuàng)新只有在頂層設(shè)計與摸著石頭過河的良性互動中才能不斷實現(xiàn)與時俱進，不斷推動人大工作的科學(xué)發(fā)展。地方人大的改革創(chuàng)新也只有認清頂層設(shè)計與基層探索的界限，才能歸好位、探好路。

（作者單位：廣東省珠海市人大常委會）