從衡陽賄選案看地方人大選舉制度的改革與完善

王蓮花

2012年末到2013年初，在衡陽市人大會議的選舉過程中，發(fā)生了嚴重的“以賄賂手段破壞選舉”的違法違紀案件。當選的76名湖南省人大代表中，56名存在“送錢拉票”行為，68名大會工作人員和518名衡陽市人大代表，收受錢物，涉案金額高達1.1億余元。此事曝光后，引起國內(nèi)外的強烈震怒。習近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會第三次會議上，連聲追問：“衡陽的共產(chǎn)黨員到哪兒去了？”《人民日報》多次發(fā)表評論，譴責其是一次“涉案人員多，涉案金額大，性質(zhì)嚴重，影響惡劣”“嚴重的以賄賂手段破壞選舉的違紀違法案件”。其實，衡陽人大賄選事件在國內(nèi)并不是單一事件，上世紀90年代以來，這類腐敗現(xiàn)象在我國有蔓延之勢，極大地阻礙了中國民主政治的推進進程，也深刻地暴露出地方人大選舉制度的設計缺陷，引發(fā)人們對地方人大選舉制度改革和完善的反思。

一、政治毒瘤：人大賄選的本質(zhì)、危害及當前我國人大賄選的特點

地方人大的賄選，是指省、市、縣、鄉(xiāng)級人民代表大會選舉過程中，候選人通過物質(zhì)、金錢等賄賂手段，謀求在人民代表大會中的代表資格，破壞選舉的違法犯罪行為。這種賄選行為的本質(zhì)就是金錢政治、權錢交易，是政治腐敗的一種。 “權錢交易”分為兩種情況，即以“以權力換取金錢”和“以金錢換取權力”?！耙詸嗔Q取金錢”是當前我國政治腐敗的主要類型，而賄選屬于第二種，也就是我們通常說的“以錢買官”。當官職或者權力產(chǎn)生于自上而下的委任制、選拔制時，賄選表現(xiàn)為向上級行賄；當官職或者權力產(chǎn)生于自下而上的選舉制時，賄選表現(xiàn)為向具有選舉資格的選民行賄。近年來，我國不斷推進政治體制改革，推行自下而上的民主選舉，于是“向具有選舉資格的選民和選舉工作人員行賄”的政治腐敗就有了上升態(tài)勢。

毋庸置疑，這種以“權錢交易”為本質(zhì)的賄選行為無論是給國家，還是給人民所帶來的危害，都是極其嚴重的。其一，敗壞了我國的政治民主風氣，惡化了社會的政治生態(tài)環(huán)境。政治民主一直是我國政治發(fā)展的理想和目標，黨的十八大明確提出，要推進政治民主化進程。人大賄選現(xiàn)象，是對“民主”政治理想的褻瀆，也將極大地阻礙我國政治體制改革的進程。其二，妨礙了選民投票意向的準確表達，損害了人民的根本利益。人民代表大會制度是我國實現(xiàn)“人民當家作主”的基本制度，賄選用金錢的誘惑歪曲民意，剝奪人民的政治意志，妨礙了人民當家作主權力的行使。而且，通過賄選上臺的人大代表，腐敗昏聵，居心叵測，其本身的政治素養(yǎng)和品德修養(yǎng)就很成問題，又如何在國家大政方針制定決策中發(fā)揮作用？當選者，除官員外，清一色都是“有錢”的董事長和總經(jīng)理等，幾無一線的工人和農(nóng)民，又如何代表人民的利益呢？其三，動搖了黨和政府在人民群眾中的合法性地位，削弱了黨和政府的政治威信。近年來，頻頻發(fā)生的腐敗問題和政治丑聞，影響了黨和政府在人民群眾心目中的良好形象，以至于黨中央發(fā)出了不反腐敗，“亡黨亡國”的警示，“賄選”置這種警示全然不顧，將進一步損害黨和政府的政治權威。其四，通過“賄選”途徑非法獲取政治資源的人大代表，為收回賄選成本，上臺后可能大搞政治腐敗，從而形成“賄選腐敗—上臺—加劇腐敗”的惡性循環(huán)，國家和民眾將付出極大的代價。

盡管人大賄選危害嚴重，但是隨著我國民主選舉活動的普及和擴展，這種現(xiàn)象現(xiàn)在呈現(xiàn)出發(fā)生頻率較高、發(fā)生層級上升、賄金數(shù)量較大、賄金來源復雜化、賄選組織化的明顯特征。首先，發(fā)生頻率較高。如果說，在選舉民主剛剛起步的上世紀90年代，選舉活動不普遍、次數(shù)少，人大賄選行為還只是“偶發(fā)”“始發(fā)”現(xiàn)象，那么時至今日，這種違法犯罪行為已經(jīng)逐漸蔓延。其次，發(fā)生層級上升。以前的賄選現(xiàn)象主要發(fā)生在基層，即縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級人大選舉中，級別較低。但是，衡陽賄選案透露的信息表明，賄選產(chǎn)生于市人大代表選舉省人大代表的過程中，人大賄選已經(jīng)擴展到市、省級，層級上升，“上梁不正下梁歪”，因此對政治風氣的破壞更為嚴重。再次，賄金數(shù)量較大。據(jù)統(tǒng)計，2001年5起鄉(xiāng)鎮(zhèn)長賄選案中，賄金數(shù)額最低2000元，最高5000元，說明在賄選的初始階段，賄金數(shù)額還較少。但是衡陽案件的金額高達1.1億余元，平均到每個人，送錢的省人大代表是近200萬元，收錢的市人大代表和工作人員是近20萬元，數(shù)額驚人。第四，賄金來源復雜化。由于賄金數(shù)額巨大，單純的私人財產(chǎn)已經(jīng)難以支撐，所以，相當一部分人是拿國家財政，或者是企業(yè)公款賄選。比如，衡陽賄選案中，某縣縣長就從財政支出近200萬幫助自己賄選，假公濟私，中飽私囊，視國家如玩物。第五，賄選組織化。在賄選過程中，行賄人不僅僅是獨立的個人，往往形成以主謀人為中心，組成由其親屬、朋友、下屬等參加的非正式群體，共同參與行賄、拉關系、拉選票的行為，因此，它對國家和社會的危害更為嚴重。

為杜絕這種危害較大，不斷升級和蔓延的賄選行為，黨中央早在2002年就決定把查處“賄賂選舉”作為當年反腐敗工作的重要內(nèi)容之一[1]。衡陽賄選案曝光后，黨中央高度重視，多次聽取匯報，并作出指示：衡陽賄選是“對人民代表大會制度的挑戰(zhàn)，是對黨的紀律的挑戰(zhàn)，必須依法嚴肅查處”，要求深挖制度原因，推進改革，從而表明了黨中央對根治人大賄選問題、反對政治腐敗，拔除政治毒瘤、弘揚政治正氣清風的決心。

二、地方人大賄選現(xiàn)象所產(chǎn)生的制度原因分析

地方人大賄選現(xiàn)象的出現(xiàn)，既有人大代表自身的原因，也有復雜的社會、文化、制度致因，而其中，制度缺陷難辭其咎。鄧小平曾經(jīng)指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵2]因此，筆者認為，現(xiàn)行的選舉制度的內(nèi)在缺陷是導致地方人大賄選的主要原因。

（一）候選人的提名制度不合理，導致一些人苦心鉆營。從提名制度來看，人大的選舉中，尤其是在間接選舉中，重視的是“推薦”候選人，上級領導的意見起關鍵作用。雖然，在選舉法第八章中，明確規(guī)定：“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人?！盵3]村民委員會組織法也規(guī)定了選民及社會團體等提名候選人的權利，但是，在實際的操作中，由選民或社團所提名的候選人往往不被重視，更不會被同等對待。“人民選票千萬張，不如領導嘴一張”，這種集中專權，由上級說了算的推薦方式，極易導致一些沒有其他途徑獲得候選人資格的人采取向上級行賄的方式達到其目的。在選拔制和委任制框架內(nèi)實行的選舉，也必然導致賄選等破壞選舉行為的發(fā)生。因此，可以說，當前人大賄選問題，與其說是對選舉制度的否定，還不如說是對選拔制度、委任制度的否定。

（二）競爭機制不健全，正當?shù)母偁幫緩讲粫惩?。首先，差額選舉的原則未被切實地貫徹。目前的相關法律規(guī)定了差額選舉的原則，“全國和地方各級人民代表大會代表實行差額選舉，代表候選人的人數(shù)應多于應選代表的名額?！盵4]但實際中往往采取等額選舉。有的地方雖然實行差額選舉，但是，形式主義比較嚴重，上級意圖比較明顯，導致出現(xiàn)“陪襯候選人”得0票的現(xiàn)象。而且，在人大選舉的過程當中，正當?shù)母偁幫緩轿幢幻鞔_，如未規(guī)定候選人可以通過演講、海報宣傳等方式宣傳自己，拉攏選民，使選民在了解候選人，了解他們的政治背景、政治主張、政治能力及政治品德等基礎上，選出心目中的理想人選。如果正當?shù)母偁幨侄尾槐还_使用，就容易導致一些人使用暗箱操作、不公開、不合法的競爭手段進行賄選，其中就包括禮品贈送、金錢收買等。其實，缺乏健全競爭機制、選民不了解候選人情況下的選舉，不是真正意義上的選舉，只是一種表面公正，實質(zhì)缺乏合理性的形式而已。

（三）監(jiān)督機制不完善，選舉過程缺乏有效控制。衡陽賄選案之所以曝光，不是因為在選舉過程中被同級人大主席團或上級人大紀律監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)，而是因為一名未被選上的人大代表檢舉。這就說明，在選舉過程中，是缺乏健全的監(jiān)督機制的。其中，最關鍵的一點，就是缺乏專門的監(jiān)督機構。我國具有監(jiān)督人大選舉權力的部門較多，既有國家司法機關，如檢察院、法院，也有國家行政機關，甚至也包括黨組織，如黨委、黨的組織部門、紀委等。從表面上看，這些機關構成了一個較龐大的選舉監(jiān)督體系，但實質(zhì)上，由于監(jiān)督部門多，分工不明確，它們之間相互推諉、各不關心，容易留下“都管都不管”的監(jiān)督“死角”。而且，中國現(xiàn)有的政治體制具有黨政一體化的特點，各地方的黨政領導班子是該區(qū)域一切事務的總負責人，他們的責任更多的是搞好選舉，盡可能地少發(fā)現(xiàn)問題，那么，問題的揭發(fā)和查辦的重要性就遠遠小于問題的規(guī)避。所以，當人大出現(xiàn)賄選時，相關部門不僅不報告、不受理，而且即使接到報告也“冷處理”，除非上級部門去干預。比如，衡陽賄選案就是經(jīng)過群眾舉報后，引起中央和省委的高度重視，才最終徹查的。

（四）處罰機制不健全，人大代表賄選行為難以得到有力懲處。處罰要遵循一定的法規(guī)。當前我國的選舉法存在對賄選的界定不明確、對賄選者的責任認定不全面、對賄選的處罰力度不大和沒有威懾性的問題。首先，對賄選的界定不明確。如對賄選的概念界定、賄選行為認定、賄選的刑罰原則，不同程度的賄選的區(qū)分及其不同的處罰力度，都沒有明確詳細的司法解釋。刑法第二百五十六條只簡單地規(guī)定：“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節(jié)嚴重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利?！盵5]賄賂只是簡單地作為破壞選舉的一種手段，沒有進行專門的規(guī)定，而且懲罰力度不夠大，針對不同程度的賄選，也沒有在懲罰力度上區(qū)分。同樣，在選舉法中，第五十五條規(guī)定：“以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的”“依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，并規(guī)定“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效”[6]?？梢?，對賄選的處罰力度不夠。而且，這些法律只規(guī)定追究“行賄者”的違法行為，給予必要的行政處分或刑事處分，對“受賄者”的責任沒有明確規(guī)定，這樣就形成包容賄選的一個巨大的法律漏洞。

因此，綜合來看，提名制度、競爭機制、監(jiān)督機制和處罰機制的不健全和不完善是地方人大賄選的重要致因。因此要完善相關制度，在當前政治體制改革的大背景下，推進地方人大選舉制度的改革。

三、賄選治理：地方人大選舉制度改革與完善的路徑選擇

那么，在當前條件下，針對我國地方人大賄選滋生的問題，到底如何推進地方人大選舉制度的改革？筆者認為，要把從源頭上遏制、從過程中監(jiān)管、從問題上問責三者相結合，建立防范和治理人大賄選現(xiàn)象的系統(tǒng)屏障。既要在源頭上，建立規(guī)范的代表候選人申請和提名制度，使代表們有參與選舉的正當途徑，也要在選舉過程中，實行機構監(jiān)管和人民監(jiān)督，使賄選無處遁形，更要在發(fā)現(xiàn)問題后，嚴肅查辦，加大懲處力度，給不法分子以震懾力。

（一）建立規(guī)范的代表候選人提名制度。提名候選人是選舉中的第一步，也是選舉中的關鍵一步，候選人提名制度是否規(guī)范，直接關系到有政治能力和政治意愿的人能否獲得選舉資格，能否代表人民表達政治意見。針對當前選舉提名中領導“一言堂”的問題，筆者建議，一是制定候選人的標準。堅持高標準，嚴要求。這個標準不是擁有金錢就能代替的，而應該包括政治品德、政治素養(yǎng)、政治能力等各個方面，從而保證他們在當選后，有參與政治的能力和代表人民說話的立場。二是擴大選民和代表聯(lián)合提名候選人的比例，保障他們推薦的候選人占大多數(shù)，讓人民有機會選出他們滿意的代表。三是堅持選民提名優(yōu)先，打破政黨、團體優(yōu)先提名的做法，使選民提名的代表受到更多的重視和關注，至少與政黨提名的候選人處于同等地位。之后，將候選人的資格法定化、具體化?？傊谔崦h(huán)節(jié)中，就從源頭上保證有參與選舉意愿和能力的人，能夠通過正常、正當、合法的途徑謀求自己的政治地位。

（二）在選舉中引入競爭機制。“陽光是最好的防腐劑”，通過正當?shù)母偁幨侄卫x票總比暗箱操作高尚得多。那么，在選舉中如何引入競爭機制呢？筆者認為，可以從以下幾個方面入手：首先，切實保證差額選舉的落實到位。差額選舉，是指候選人名額多于應選代表名額的選舉，實行差額選舉，有利于發(fā)揚民主，充分體現(xiàn)選舉人的意志。但是，如前所述，在實際的操作中，經(jīng)常出現(xiàn)形式上的差額選舉，而變?yōu)槭聦嵣系摹暗阮~選舉”，這就要求，在建立規(guī)范的代表候選人提名制度、保障所有候選人法律資格的基礎上，把差額選舉落到實處。其次，適當?shù)靥岣咧苯舆x舉的程度。英國學者約翰·密爾認為，雖然間接選舉可以阻止民眾感情的發(fā)泄，可以選出高于選民的選舉人，從而容易作出正確的抉擇，但是它不利于保障選民的個人權利，不利于增進選民的責任感，反倒有利于為掌握最后選舉權的少數(shù)人舞弊大開方便之門[7]。 而直接選舉選民不必借助中介或代表，有利于表達真實的民意，也有利于擴大選民范圍，增加賄選的成本，阻斷舞弊行賄的門路，因此，可以適當?shù)?、逐漸地提高直接選舉的程度。再次，建立競爭性的候選人介紹制度。如創(chuàng)造條件讓候選人與選民或代表直接見面，讓候選人發(fā)表簡短的演說，回答選民的提問，通過電視、廣播、新聞媒體、報刊雜志、電腦網(wǎng)絡等方式讓候選人參與競爭，達到介紹自己、推薦自己的目的。

（三）建立完善的人大代表監(jiān)督制度和罷免制度。用約翰·穆勒的話講：“人民應該是主人，但他們必須聘用比他們更能干的仆人，由于人民并不親自主事，所以間接民主要求有一整套的監(jiān)督機構來對人民的代表及由此產(chǎn)生的政府進行監(jiān)督和防范，以免仆人濫用權力變成主人?！盵8]加強對代表的監(jiān)督，是推動代表依法行使職權的重要措施。首先，建立專門的選舉監(jiān)督機構，解決多個部門“都管都不管”的問題，明確其權利和職責，使其真正地發(fā)揮監(jiān)督作用。建議讓一部分機構人員負責選舉過程中的巡邏，明察暗訪；一部分機構人員受理各種選舉訴訟。對于賄選行為，不構成犯罪的，實施警告，或者取消候選資格，如情節(jié)嚴重，構成犯罪，則移交司法機關處理。機構人員可以在選舉現(xiàn)場，或者機構駐地設置訴訟信箱，接受群眾或選民的投訴。其次，鼓勵群眾監(jiān)督。在選舉過程中，鼓勵群眾通過寫信、網(wǎng)絡揭發(fā)，向監(jiān)督部門或者上級部門舉報等方式對選舉進行監(jiān)督。同時，完善監(jiān)督程序，比如，在選舉結果公布后，留出一段時間，代表或選民、落選人等可以就選舉中的任何賄賂行為向相關部門檢舉揭發(fā)。

（四）加大懲罰力度，給“賄選”以威懾力。首先，在法紀上明確地界定賄選行為。法制社會有個重要的理念，就是“法無禁止即自由”。要真正地切實地查處賄選行為，就必須對賄選進行明確地界定，確立賄選的刑罰原則，并規(guī)定其應當承擔的法律責任。其次，加強對賄選責任者的責任認定。賄選的責任者不僅僅包括行賄者，受賄者和參與其中的其他人員，都應該包括在內(nèi)。如果只追究行賄者的責任，那么對受賄者和其他工作人員就沒有約束力。鑒于此，不僅對于行賄者，要加強其責任認定，如取消其代表資格，情節(jié)嚴重者，給予一定刑事處罰；也要對受賄者加強責任認定，如收受財物者，責令其退回，數(shù)額巨大，情節(jié)嚴重者，按受賄罪論處，給予一定的刑事處罰；同樣，對于中間人，也要加強責任認定，特別是團體化、組織化的“賄選”行為，可以給予治安管理處罰。再次，增加賄選風險，使賄選者產(chǎn)生忌憚心理。如增加政治風險，對賄選責任者給予撤銷黨內(nèi)職務，留黨察看或者是開除黨籍處分。也可以增加經(jīng)濟風險，參照刑法設置“罰金”，對賄選者處以一定數(shù)額的“罰金”。

總之，針對地方人大賄選這一政治毒瘤，黨和政府要找準病根，特別是制度病根，對癥下藥，推行地方人大選舉制度的改革和完善。當然，地方人大選舉制度的改革和完善是一個較長的歷史過程，不能一蹴而就，不能搞“休克”療法，而應該同任何方面的政治體制改革一樣，“堅定信心，凝聚共識，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進”[9]，逐漸地推進地方人大選舉制度的健全和完善。

注釋：

[1]《中央紀委第七次全體會議公報》，載《人民日報》2002年1月26日。

[2]《黨和國家領導制度的改革》，載《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第257頁。

[3]參見選舉法第二十九條第二款。

[4]參見選舉法第三十條。

[5]參見刑法第二百五十六條。

[6]參見選舉法第五十五條。

[7]【英】約翰·密爾：《代議制政府》商務印書館1982年版，第109頁。

[8]劉軍寧：《共和·民主·憲政——自由主義思想研究》，三聯(lián)出版社1998年版，第203頁。

[9]參見《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》。

（作者系武漢大學博士、中共湖南省委黨校黨史教研部講師）