行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行中存在的問(wèn)題和解決途徑

彭敏

[摘 要]行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理存在制度層面和實(shí)際運(yùn)行的脫節(jié)。在制度層面，會(huì)員大會(huì)處于頂層;在實(shí)際運(yùn)行中，秘書(shū)處處于頂層。通過(guò)對(duì)實(shí)際運(yùn)作層面的分析，我們總結(jié)出會(huì)員大會(huì)虛設(shè)、理事會(huì)弱化、秘書(shū)處強(qiáng)權(quán)三個(gè)主要問(wèn)題，以完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，改善存在的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 問(wèn)題分析 解決途徑

機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生了許多由國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型而來(lái)的行業(yè)協(xié)會(huì)，這些行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體中的一種組織結(jié)構(gòu)，存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度層面和實(shí)際運(yùn)行的脫節(jié)。以C行業(yè)協(xié)會(huì)為例，在制度層面，會(huì)員大會(huì)處于頂層;在實(shí)際運(yùn)行中，秘書(shū)處處于頂層（見(jiàn)圖1、圖2）。

通過(guò)對(duì)會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)和秘書(shū)處職權(quán)實(shí)際運(yùn)用的狀況、組織之間的定位以及權(quán)力制衡關(guān)系的框架性研究，總結(jié)出C行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行中存在三個(gè)主要問(wèn)題，而這些問(wèn)題同樣存在于其他由機(jī)關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)型而來(lái)的行業(yè)協(xié)會(huì)中，具有普遍意義。

一、會(huì)員大會(huì)形同虛設(shè)

會(huì)員大會(huì)虛設(shè)是指C行業(yè)協(xié)會(huì)在首屆會(huì)員大會(huì)之后就再也沒(méi)有召開(kāi)過(guò)會(huì)議，僅是在章程上用最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的描述來(lái)表示其存在，會(huì)員大會(huì)的職權(quán)已經(jīng)全部由理事會(huì)和秘書(shū)處兩個(gè)組織所取代，如制定和修改章程是由秘書(shū)處提出修改意見(jiàn)后在理事會(huì)上進(jìn)行表決通過(guò)，而選舉和罷免理事也是由秘書(shū)處先決定后再以書(shū)面形式告知理事會(huì)成員，而成員的級(jí)別也僅限于副理事長(zhǎng)和常務(wù)理事級(jí)別的成員;審議理事會(huì)的工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告也簡(jiǎn)化為由理事會(huì)審議秘書(shū)處的工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告。

二、 理事會(huì)逐漸弱化

理事會(huì)弱化主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：任命制、集權(quán)式管理、未形成有效協(xié)調(diào)機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督虛設(shè)。

任命制導(dǎo)致了理事會(huì)選舉的形式化，使行業(yè)協(xié)會(huì)失去了對(duì)本組織人事的任免權(quán)，在一定程度上導(dǎo)致了行業(yè)協(xié)會(huì)的效率低下。由于有任命制的領(lǐng)導(dǎo)層存在，理事會(huì)在協(xié)會(huì)任何層面的組織結(jié)構(gòu)中都無(wú)法行使管理者的權(quán)力，因而產(chǎn)生了名義上的理事會(huì)與實(shí)際掌權(quán)的理事會(huì)兩個(gè)概念。任命制帶來(lái)的另一個(gè)重要影響就是密切了行業(yè)協(xié)會(huì)和政府之間的關(guān)系，也就是說(shuō)使行業(yè)協(xié)會(huì)具有了政府背景，有了隸屬關(guān)系。

集權(quán)式管理是指C行業(yè)協(xié)會(huì)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)層控制了整個(gè)決策過(guò)程，理事會(huì)成員對(duì)于決議事項(xiàng)采取默認(rèn)的態(tài)度，理事會(huì)決策并非是以集體決議的方式履行其職權(quán)的，也并非是一個(gè)充滿(mǎn)分歧、磋商、妥協(xié)和形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的過(guò)程，因此在決策機(jī)制上導(dǎo)致了理事會(huì)的形式化和實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)權(quán)化管理。這種決策模式的決斷效率較高，“政令”統(tǒng)一，而且理事長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)作為業(yè)內(nèi)的資深人士，往往能依據(jù)直覺(jué)最快速和相對(duì)準(zhǔn)確地做出決策;另外，從利益的角度來(lái)看，只有超脫自身利益訴求的專(zhuān)業(yè)人士，才能立足于行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，為整個(gè)行業(yè)謀利益。集權(quán)式管理的缺點(diǎn)在于，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)基層人員無(wú)法迅速地應(yīng)對(duì)，而且由于組織信息和反饋的不完善，高層的決策結(jié)果未必能真正體現(xiàn)組織的使命，決策也不一定能及時(shí)、充分地付諸實(shí)施，這就加劇了非營(yíng)利組織官僚化的傾向，導(dǎo)致了非營(yíng)利組織決策機(jī)制的失衡。

行業(yè)協(xié)會(huì)未形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，從組織內(nèi)部看有兩個(gè)原因：理事會(huì)議召開(kāi)的周期過(guò)長(zhǎng)，理事會(huì)成員面對(duì)面交流的機(jī)會(huì)很少;所有需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)在會(huì)前都已經(jīng)取得了一致，在會(huì)上僅僅是表決而已。從組織外部看有兩類(lèi)有待協(xié)調(diào)的組織：一類(lèi)是與其有隸屬關(guān)系或類(lèi)似隸屬關(guān)系的，多數(shù)為政府機(jī)構(gòu)，與這類(lèi)組織的協(xié)調(diào)是被動(dòng)的、不積極的，但卻是不得不進(jìn)行的，雖然沒(méi)有顯性的效益，但存在隱性的“權(quán)威”背景;另一類(lèi)是與其有合作關(guān)系的，與這類(lèi)組織的協(xié)調(diào)是積極、主動(dòng)的，而且通過(guò)與這類(lèi)組織的項(xiàng)目合作，C行業(yè)協(xié)會(huì)與業(yè)內(nèi)企業(yè)的聯(lián)系會(huì)更加密切。

內(nèi)部監(jiān)督虛設(shè)是指內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制極為弱化。因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定所起的引導(dǎo)作用，行業(yè)協(xié)會(huì)中普遍沒(méi)有設(shè)置監(jiān)事會(huì)這樣的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有英、美、法等國(guó)家的獨(dú)立董事，而是由理事會(huì)行使監(jiān)督職責(zé)，但名義上的理事會(huì)召開(kāi)的不確定性、其成員的放任性、決策的形式性，最終導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制的無(wú)效性，實(shí)際掌權(quán)的理事會(huì)對(duì)自身的監(jiān)督是無(wú)效的監(jiān)督。

三、秘書(shū)處偏于強(qiáng)權(quán)

在行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部委托人如何促使代理人采取恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)，最大限度地增加委托人的效用，是會(huì)員大會(huì)和理事會(huì)這一委托人主體和秘書(shū)處這一代理人主體之間的關(guān)系問(wèn)題。在非營(yíng)利組織的所有權(quán)、控制權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)相互分離的狀態(tài)下委托代理關(guān)系應(yīng)運(yùn)而生，契約的參與各方目標(biāo)并不可能完全一致，因此必須進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于信息的不對(duì)稱(chēng)和契約的不完全，造成了上述整合和協(xié)調(diào)存在一定的困難和障礙[1]。在行業(yè)協(xié)會(huì)理事會(huì)中起決定性作用的是行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)層，而非理事會(huì)這一機(jī)構(gòu)，這主要是由于行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層和理事會(huì)成員對(duì)于自身地位的認(rèn)識(shí)造成的。理事會(huì)成員并不認(rèn)為其自身是行業(yè)協(xié)會(huì)管理層的一份子，而自認(rèn)為是被管理者;行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為所有會(huì)員單位都是其提供服務(wù)的對(duì)象，即便是理事會(huì)成員也不例外。如C行業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)處的一位負(fù)責(zé)人曾說(shuō)過(guò)：“在領(lǐng)導(dǎo)面前是專(zhuān)家，在專(zhuān)家面前是領(lǐng)導(dǎo)”。這一認(rèn)識(shí)不僅得到了理事會(huì)成員的認(rèn)可，在其他會(huì)員單位或非會(huì)員單位中也有如此的共識(shí)。這主要是行業(yè)協(xié)會(huì)與政府機(jī)構(gòu)有密切的關(guān)聯(lián)，行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人一般是由主管單位有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)直接擔(dān)任的，即便之后取得社團(tuán)法人資格后，其領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生也基本上是由主管單位的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，大都安排那些離退休或機(jī)構(gòu)改革分流出來(lái)的干部走馬上任[2]。

從會(huì)員單位的角度來(lái)看，很多企業(yè)非常重視行業(yè)協(xié)會(huì)政府方面的背景，他們把協(xié)會(huì)秘書(shū)處作為與政府聯(lián)系的紐帶，只有背景強(qiáng)大的協(xié)會(huì)對(duì)他們才有巨大的價(jià)值，甚至根本不關(guān)心協(xié)會(huì)在行業(yè)中的地位與作用，自然也不愿主動(dòng)地提供其自身的發(fā)展數(shù)據(jù)。

從政府機(jī)構(gòu)的角度來(lái)看，行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)的密切關(guān)系、對(duì)企業(yè)和行業(yè)的熟知程度、對(duì)業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)的掌握程度都是其所需要的。正如前面所說(shuō)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局可以不提供數(shù)據(jù)給行業(yè)協(xié)會(huì)，但是很多政府機(jī)構(gòu)都希望從行業(yè)協(xié)會(huì)得到一手的資料，且從來(lái)都是限時(shí)免費(fèi)地獲取。達(dá)爾頓認(rèn)識(shí)到“積極尋求是人類(lèi)的本性，人民的基本意向就是使整個(gè)世界圍著他的利益轉(zhuǎn)”[3]，這對(duì)于組織而言也同樣適用。2008年下半年國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)危機(jī)，C行業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)處不斷接到各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的來(lái)文來(lái)函，要求提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)和資料。由此可以看出，不論是從會(huì)員、理事會(huì)還是政府的角度看，所達(dá)成的共識(shí)都是秘書(shū)處這一代理人已經(jīng)取代了委托人的地位，成為強(qiáng)權(quán)者，也就是實(shí)際意義上行業(yè)協(xié)會(huì)的代表。

針對(duì)以上存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的途徑：一是要解決任命制的問(wèn)題。二是在決策上發(fā)揮集體智慧，改變集權(quán)制的管理方式，借鑒民主集中制的做法，兼顧民主和效率。三是要變更理事會(huì)召開(kāi)的時(shí)間和頻率，擴(kuò)大規(guī)模，以副理事長(zhǎng)級(jí)別的單位為決策團(tuán)體，建立更加密切的協(xié)調(diào)機(jī)制。四是將理事會(huì)置于權(quán)力的頂層，以充分發(fā)揮監(jiān)督作用，即重置三個(gè)組織的權(quán)力層級(jí)，分別為理事會(huì)、秘書(shū)處和會(huì)員大會(huì)，以此來(lái)解決存在的問(wèn)題（見(jiàn)圖3）。

參考文獻(xiàn)

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