淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建研究

潘茂英

摘要：市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政事業(yè)單位需要建立良好的內(nèi)部控制制度，規(guī)范自身運(yùn)行發(fā)展，以便為社會(huì)主體提供更好的服務(wù)。我國行政事業(yè)單位的改革正逐步開展，財(cái)政部于2012年11月通過了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范相關(guān)試行文件，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建提出了相關(guān)指導(dǎo)意見。本文以行政事業(yè)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建為分析對(duì)象，首先分析了行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制制度的必要性，其次指出了構(gòu)建內(nèi)部控制制度的目標(biāo)、原則及執(zhí)行方式，結(jié)合當(dāng)前內(nèi)部控制制度指出了體系構(gòu)建中存在的問題，提出了構(gòu)建內(nèi)部控制體系的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 構(gòu)建 建議

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度簡析

（一）構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的必要性

1、構(gòu)建內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位提高自身服務(wù)能力的有效途徑

市場經(jīng)濟(jì)條件下的行政事業(yè)單位向服務(wù)型改進(jìn)，最近幾年，對(duì)著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和鞏固，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)行政事業(yè)單位的服務(wù)效率和服務(wù)能力提出了更高的要求，原有低效的行政管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前市場主體的客觀需要。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，構(gòu)建服務(wù)型組織，行政事業(yè)單位需要效仿企業(yè)的管理制度與模式，構(gòu)建內(nèi)部控制制度，這是提高服務(wù)能力的有效途徑。

2、構(gòu)建內(nèi)部控制制度是提高行政事業(yè)單位管理效率的有效手段

構(gòu)建起良好的內(nèi)部控制制度，行政事業(yè)單位可以實(shí)現(xiàn)自我約束和自我管理，通過有效的管理，做到計(jì)劃、控制、考核等全方面管理，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)性活動(dòng)能夠有效開展，從而提高其向社會(huì)主體提供服務(wù)的效率，也提升自身的運(yùn)作效率。

3、行政事業(yè)單位加強(qiáng)廉政建設(shè)、有效防止腐敗的必然要求

內(nèi)部控制制度可以保證行政事業(yè)單位正常業(yè)務(wù)的規(guī)范性，有效約束工作的人員的行為，樹立清正廉潔的公眾形象，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的辦事效率。同時(shí)還能有效防止腐敗的產(chǎn)生，是行政事業(yè)單位保持服務(wù)本色的防火墻，從制度出發(fā)管理行政事業(yè)單位，能夠從源頭上防止腐敗的產(chǎn)生。

（二）構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度遵循的原則

1、守法合規(guī)原則

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是針對(duì)國家行政事業(yè)類單位的管理制度，其本質(zhì)目的是強(qiáng)化行政事業(yè)單位的管理，提高行政事業(yè)單位的工作效率，因此是一種局部性管理?xiàng)l例，所構(gòu)建的行政事業(yè)單位的控制制度需要與國家相關(guān)的管理法律、法規(guī)相一致，做到守法合規(guī)。否則如果與國家的法律、法規(guī)相悖，不但不會(huì)提高行政事業(yè)單位的管理水平與效率，反而會(huì)引起管理的混亂，違背構(gòu)建行政事業(yè)單位的初衷。因此守法合規(guī)原則是構(gòu)建行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的首要原則。

2、實(shí)用有效原則

構(gòu)建內(nèi)部控制制度的目標(biāo)非常明確，既不是應(yīng)付檢查，也不是為適應(yīng)某種形勢，而是從實(shí)際上改變行政事業(yè)單位現(xiàn)有的不合理的管理制度，建立合理有效的內(nèi)部控制制度，因此在所構(gòu)建的內(nèi)部控制度必須適合行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，并且能夠產(chǎn)生實(shí)際的效果。

3、適應(yīng)原則

新構(gòu)建的內(nèi)部控制制度存在兩方面的問題，一方面是制度是否適應(yīng)本單位的實(shí)際，另一方面則是行政事業(yè)單位面臨的客觀環(huán)境改變以后，內(nèi)部控制制度是否仍然適應(yīng)單位的實(shí)際。給予此兩方面的考慮，需要內(nèi)部控制制度實(shí)施后，定期檢查內(nèi)部控制制度的運(yùn)行情況，及時(shí)找出其中的問題，并提出針對(duì)性整改意見，確保內(nèi)部控制制度能夠發(fā)揮作用。

4、全面原則

內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位管理及服務(wù)的全方位管理制度，所構(gòu)建的內(nèi)部控制制度要做到全面，需要覆蓋行政事業(yè)單位的各方面，既包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)又要包括業(yè)務(wù)活動(dòng)，涉及行政事業(yè)單位的人員、財(cái)產(chǎn)等等各方面，并且針對(duì)重要的業(yè)務(wù)領(lǐng)域單獨(dú)加以規(guī)定，盡量做到全面。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行方法

構(gòu)建內(nèi)部控制制度應(yīng)該確定內(nèi)部控制制度的執(zhí)行方式及手段，確保構(gòu)建的內(nèi)部控制制度得到有效地執(zhí)行。

其一，責(zé)任明確、相互制衡

制度的執(zhí)行必須有相應(yīng)的制衡機(jī)制，做到責(zé)任明確，既要保證不相容職務(wù)相互分離，又要保證相關(guān)職務(wù)和權(quán)力責(zé)任的關(guān)聯(lián)，做到不同的職務(wù)對(duì)應(yīng)不同的崗位、人員，同時(shí)明確不同職務(wù)的責(zé)任范圍，以達(dá)到制衡的目的。

其二，實(shí)施業(yè)務(wù)權(quán)限管理

行政事業(yè)單位辦理的業(yè)務(wù)涉及的諸多的審批事項(xiàng)，一旦確定在一定范圍內(nèi)有法律效力，為防止部分人員濫用權(quán)限，內(nèi)部控制制度運(yùn)行過層中要設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)權(quán)限，實(shí)施權(quán)限管理。行政事業(yè)單位的各級(jí)管理層應(yīng)該在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

其三，使用有效內(nèi)控手段

一方面要健全會(huì)計(jì)系統(tǒng)，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)系統(tǒng)的核算和監(jiān)督職能，監(jiān)督控制的內(nèi)部控制制度的執(zhí)行過程。另一方面要建立部門預(yù)算，增強(qiáng)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的計(jì)劃性和約束性，通過預(yù)算約束行政事業(yè)單位的支出，降低行政成本，提高服務(wù)的質(zhì)量與效率。

其四，撰寫執(zhí)行跟蹤報(bào)告

內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中，各個(gè)部門需要根據(jù)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，撰寫相應(yīng)的運(yùn)行報(bào)告，監(jiān)測制度適用性的同時(shí)匯報(bào)內(nèi)部控制制度的具體執(zhí)行情況，增強(qiáng)制度執(zhí)行的時(shí)效性和針對(duì)性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度構(gòu)建過程中出現(xiàn)的問題

（一）缺少全面的內(nèi)部控制意識(shí)

我國的體制改革在很長一段時(shí)間是針對(duì)企業(yè)等方面的改革，行政事業(yè)單位的制度改革直到最近才真正扎實(shí)推進(jìn)，改革實(shí)施的時(shí)間較晚，使得行政事業(yè)單位的部分人員對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度構(gòu)建認(rèn)識(shí)不足，不少人員人為行政事業(yè)單位只需保證財(cái)務(wù)制度的內(nèi)部控制即可，對(duì)內(nèi)部控制制度構(gòu)建的認(rèn)識(shí)存在片面性。

（二）對(duì)內(nèi)部控制制度的重要性認(rèn)識(shí)不足

由于自身業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性，部分行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制制度的重要性和意義認(rèn)識(shí)不足。其一，部分行政事業(yè)單位相關(guān)人員認(rèn)為內(nèi)部控制制度僅僅是健全行政事業(yè)單位管理的一種形式，建立起框架即可，沒有將內(nèi)控制度看成指導(dǎo)行政事業(yè)單位日常業(yè)務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)制度。其二，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制等同于財(cái)務(wù)管理制度，作用僅僅在于保證行政事業(yè)單位收支的有效控制，做到不使國家財(cái)產(chǎn)流失即可，對(duì)于服務(wù)效率和質(zhì)量等方面的作用不大。因此對(duì)于內(nèi)部控制制度的建立及運(yùn)行也分配給了財(cái)務(wù)部門，結(jié)果單位的內(nèi)部控制制度縮小為財(cái)務(wù)部門內(nèi)部控制制度。endprint

（三）所構(gòu)建的內(nèi)部控制制度體系不健全

為指導(dǎo)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，財(cái)政部專門出臺(tái)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)的基本理念、原則及方法。許多行政事業(yè)單位在構(gòu)建內(nèi)部控制制度過程中，沒有充分考慮單位自身的性質(zhì)和特點(diǎn)，直接按照已有的制度范本出臺(tái)了本單位的內(nèi)控制度，導(dǎo)致所構(gòu)建的內(nèi)部控制制度不成體系，且指導(dǎo)性較差。一方面是內(nèi)部控制體系的線條較粗，對(duì)于細(xì)節(jié)方面沒有明確的規(guī)定，具體的崗位設(shè)置也不明晰；另一方面，所構(gòu)建的內(nèi)部控制制度覆蓋面較窄，內(nèi)控制度體系不夠全面，沒有考慮單位所有的人員及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

（四）內(nèi)控制度運(yùn)行過程中缺少監(jiān)督

內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中需要有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來監(jiān)督其運(yùn)行，部分行政事業(yè)單位缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有的行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是缺乏足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性，出現(xiàn)人員權(quán)利超過制度規(guī)定的情況。對(duì)于外部監(jiān)督，比如審計(jì)部門及財(cái)政部門，由于針對(duì)性較強(qiáng)，監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)往往在資金的使用是否合理、合法等方面，而對(duì)于單位的內(nèi)部控制制度是否健全、是否得到有效執(zhí)行等方面并沒有作為監(jiān)督的重點(diǎn)。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建議

（一）構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1、重視內(nèi)部控制制度

一方面要改變過去對(duì)內(nèi)部控制制度的忽視狀態(tài)，其不僅是健全行政事業(yè)單位管理制度形式，而且是提高服務(wù)質(zhì)量和效率的重要制度，內(nèi)部控制制度的建設(shè)不能僅僅停留在表面，應(yīng)該扎實(shí)構(gòu)建內(nèi)部控制制度，使其真正發(fā)揮作用，為行政事業(yè)單位服務(wù)。另一方面要全面認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制制度能夠?qū)崿F(xiàn)收支的有效控制，同時(shí)也能夠提高行政事業(yè)單位的管理水平、管理質(zhì)量以及服務(wù)效率。

2、創(chuàng)造條件實(shí)施內(nèi)部控制制度

著力改變?nèi)说囊庾R(shí)，將內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況與單位人員的經(jīng)濟(jì)利益以及職位晉升掛鉤，根據(jù)內(nèi)控制度劃分人員的業(yè)務(wù)權(quán)限，組織專門的培訓(xùn)向單位人員講解內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)定，并建立有效的監(jiān)督機(jī)制，為內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）根據(jù)原則構(gòu)建健全的內(nèi)部控制制度

根據(jù)內(nèi)部控制制度構(gòu)建的具體原則，以財(cái)政部的內(nèi)部控制規(guī)范為指導(dǎo)，結(jié)合單位自身的實(shí)際情況，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制制度要細(xì)化到制度的貫徹執(zhí)行方案，避免粗線條的條款，明確崗位職責(zé)，注重制度執(zhí)行細(xì)節(jié)，增強(qiáng)內(nèi)部控制制度的針對(duì)性和指導(dǎo)性。另外，內(nèi)部控制制度的覆蓋面要廣，充分考慮到單位多有人員及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

（三）健全內(nèi)部控制制度的執(zhí)行方法

設(shè)計(jì)出責(zé)任明確相互制衡的機(jī)制保證內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，健全會(huì)計(jì)系統(tǒng)和部門預(yù)算系統(tǒng)，使其充分發(fā)揮內(nèi)控手段的作用。在內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中，要求各部門按時(shí)撰寫制度執(zhí)行跟蹤報(bào)告，以便及時(shí)處理臨時(shí)突發(fā)情況。

（四）強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督

在內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中，為增強(qiáng)執(zhí)行的力度與效果，需要強(qiáng)化內(nèi)部和外部的監(jiān)督。其一要發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，保持其獨(dú)立公正性，監(jiān)督內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行情況。其二，要對(duì)建立必要的信息披露制度，自覺接受公眾監(jiān)督以及國家審計(jì)、財(cái)政部門的監(jiān)督。

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