淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建研究

潘茂英

摘要：市場經(jīng)濟條件下，行政事業(yè)單位需要建立良好的內(nèi)部控制制度，規(guī)范自身運行發(fā)展，以便為社會主體提供更好的服務(wù)。我國行政事業(yè)單位的改革正逐步開展，財政部于2012年11月通過了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范相關(guān)試行文件，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建提出了相關(guān)指導(dǎo)意見。本文以行政事業(yè)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建為分析對象，首先分析了行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制制度的必要性，其次指出了構(gòu)建內(nèi)部控制制度的目標、原則及執(zhí)行方式，結(jié)合當前內(nèi)部控制制度指出了體系構(gòu)建中存在的問題，提出了構(gòu)建內(nèi)部控制體系的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 構(gòu)建 建議

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度簡析

（一）構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的必要性

1、構(gòu)建內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位提高自身服務(wù)能力的有效途徑

市場經(jīng)濟條件下的行政事業(yè)單位向服務(wù)型改進，最近幾年，對著我國市場經(jīng)濟體制的確立和鞏固，市場經(jīng)濟發(fā)展對行政事業(yè)單位的服務(wù)效率和服務(wù)能力提出了更高的要求，原有低效的行政管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)當前市場主體的客觀需要。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，構(gòu)建服務(wù)型組織，行政事業(yè)單位需要效仿企業(yè)的管理制度與模式，構(gòu)建內(nèi)部控制制度，這是提高服務(wù)能力的有效途徑。

2、構(gòu)建內(nèi)部控制制度是提高行政事業(yè)單位管理效率的有效手段

構(gòu)建起良好的內(nèi)部控制制度，行政事業(yè)單位可以實現(xiàn)自我約束和自我管理，通過有效的管理，做到計劃、控制、考核等全方面管理，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)性活動能夠有效開展，從而提高其向社會主體提供服務(wù)的效率，也提升自身的運作效率。

3、行政事業(yè)單位加強廉政建設(shè)、有效防止腐敗的必然要求

內(nèi)部控制制度可以保證行政事業(yè)單位正常業(yè)務(wù)的規(guī)范性，有效約束工作的人員的行為，樹立清正廉潔的公眾形象，進一步提高行政事業(yè)單位的辦事效率。同時還能有效防止腐敗的產(chǎn)生，是行政事業(yè)單位保持服務(wù)本色的防火墻，從制度出發(fā)管理行政事業(yè)單位，能夠從源頭上防止腐敗的產(chǎn)生。

（二）構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度遵循的原則

1、守法合規(guī)原則

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是針對國家行政事業(yè)類單位的管理制度，其本質(zhì)目的是強化行政事業(yè)單位的管理，提高行政事業(yè)單位的工作效率，因此是一種局部性管理條例，所構(gòu)建的行政事業(yè)單位的控制制度需要與國家相關(guān)的管理法律、法規(guī)相一致，做到守法合規(guī)。否則如果與國家的法律、法規(guī)相悖，不但不會提高行政事業(yè)單位的管理水平與效率，反而會引起管理的混亂，違背構(gòu)建行政事業(yè)單位的初衷。因此守法合規(guī)原則是構(gòu)建行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的首要原則。

2、實用有效原則

構(gòu)建內(nèi)部控制制度的目標非常明確，既不是應(yīng)付檢查，也不是為適應(yīng)某種形勢，而是從實際上改變行政事業(yè)單位現(xiàn)有的不合理的管理制度，建立合理有效的內(nèi)部控制制度，因此在所構(gòu)建的內(nèi)部控制度必須適合行政事業(yè)單位的實際情況，并且能夠產(chǎn)生實際的效果。

3、適應(yīng)原則

新構(gòu)建的內(nèi)部控制制度存在兩方面的問題，一方面是制度是否適應(yīng)本單位的實際，另一方面則是行政事業(yè)單位面臨的客觀環(huán)境改變以后，內(nèi)部控制制度是否仍然適應(yīng)單位的實際。給予此兩方面的考慮，需要內(nèi)部控制制度實施后，定期檢查內(nèi)部控制制度的運行情況，及時找出其中的問題，并提出針對性整改意見，確保內(nèi)部控制制度能夠發(fā)揮作用。

4、全面原則

內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位管理及服務(wù)的全方位管理制度，所構(gòu)建的內(nèi)部控制制度要做到全面，需要覆蓋行政事業(yè)單位的各方面，既包括經(jīng)濟活動又要包括業(yè)務(wù)活動，涉及行政事業(yè)單位的人員、財產(chǎn)等等各方面，并且針對重要的業(yè)務(wù)領(lǐng)域單獨加以規(guī)定，盡量做到全面。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行方法

構(gòu)建內(nèi)部控制制度應(yīng)該確定內(nèi)部控制制度的執(zhí)行方式及手段，確保構(gòu)建的內(nèi)部控制制度得到有效地執(zhí)行。

其一，責(zé)任明確、相互制衡

制度的執(zhí)行必須有相應(yīng)的制衡機制，做到責(zé)任明確，既要保證不相容職務(wù)相互分離，又要保證相關(guān)職務(wù)和權(quán)力責(zé)任的關(guān)聯(lián)，做到不同的職務(wù)對應(yīng)不同的崗位、人員，同時明確不同職務(wù)的責(zé)任范圍，以達到制衡的目的。

其二，實施業(yè)務(wù)權(quán)限管理

行政事業(yè)單位辦理的業(yè)務(wù)涉及的諸多的審批事項，一旦確定在一定范圍內(nèi)有法律效力，為防止部分人員濫用權(quán)限，內(nèi)部控制制度運行過層中要設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)權(quán)限，實施權(quán)限管理。行政事業(yè)單位的各級管理層應(yīng)該在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

其三，使用有效內(nèi)控手段

一方面要健全會計系統(tǒng)，充分發(fā)揮會計系統(tǒng)的核算和監(jiān)督職能，監(jiān)督控制的內(nèi)部控制制度的執(zhí)行過程。另一方面要建立部門預(yù)算，增強行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的計劃性和約束性，通過預(yù)算約束行政事業(yè)單位的支出，降低行政成本，提高服務(wù)的質(zhì)量與效率。

其四，撰寫執(zhí)行跟蹤報告

內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中，各個部門需要根據(jù)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，撰寫相應(yīng)的運行報告，監(jiān)測制度適用性的同時匯報內(nèi)部控制制度的具體執(zhí)行情況，增強制度執(zhí)行的時效性和針對性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度構(gòu)建過程中出現(xiàn)的問題

（一）缺少全面的內(nèi)部控制意識

我國的體制改革在很長一段時間是針對企業(yè)等方面的改革，行政事業(yè)單位的制度改革直到最近才真正扎實推進，改革實施的時間較晚，使得行政事業(yè)單位的部分人員對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度構(gòu)建認識不足，不少人員人為行政事業(yè)單位只需保證財務(wù)制度的內(nèi)部控制即可，對內(nèi)部控制制度構(gòu)建的認識存在片面性。

（二）對內(nèi)部控制制度的重要性認識不足

由于自身業(yè)務(wù)活動的特殊性，部分行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制制度的重要性和意義認識不足。其一，部分行政事業(yè)單位相關(guān)人員認為內(nèi)部控制制度僅僅是健全行政事業(yè)單位管理的一種形式，建立起框架即可，沒有將內(nèi)控制度看成指導(dǎo)行政事業(yè)單位日常業(yè)務(wù)活動的基礎(chǔ)制度。其二，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制等同于財務(wù)管理制度，作用僅僅在于保證行政事業(yè)單位收支的有效控制，做到不使國家財產(chǎn)流失即可，對于服務(wù)效率和質(zhì)量等方面的作用不大。因此對于內(nèi)部控制制度的建立及運行也分配給了財務(wù)部門，結(jié)果單位的內(nèi)部控制制度縮小為財務(wù)部門內(nèi)部控制制度。endprint

（三）所構(gòu)建的內(nèi)部控制制度體系不健全

為指導(dǎo)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，財政部專門出臺了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系設(shè)計的基本理念、原則及方法。許多行政事業(yè)單位在構(gòu)建內(nèi)部控制制度過程中，沒有充分考慮單位自身的性質(zhì)和特點，直接按照已有的制度范本出臺了本單位的內(nèi)控制度，導(dǎo)致所構(gòu)建的內(nèi)部控制制度不成體系，且指導(dǎo)性較差。一方面是內(nèi)部控制體系的線條較粗，對于細節(jié)方面沒有明確的規(guī)定，具體的崗位設(shè)置也不明晰；另一方面，所構(gòu)建的內(nèi)部控制制度覆蓋面較窄，內(nèi)控制度體系不夠全面，沒有考慮單位所有的人員及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

（四）內(nèi)控制度運行過程中缺少監(jiān)督

內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中需要有相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)來監(jiān)督其運行，部分行政事業(yè)單位缺少相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，有的行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部審計等監(jiān)督機構(gòu)，但是缺乏足夠的權(quán)威性和獨立性，出現(xiàn)人員權(quán)利超過制度規(guī)定的情況。對于外部監(jiān)督，比如審計部門及財政部門，由于針對性較強，監(jiān)督的側(cè)重點往往在資金的使用是否合理、合法等方面，而對于單位的內(nèi)部控制制度是否健全、是否得到有效執(zhí)行等方面并沒有作為監(jiān)督的重點。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建議

（一）構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1、重視內(nèi)部控制制度

一方面要改變過去對內(nèi)部控制制度的忽視狀態(tài)，其不僅是健全行政事業(yè)單位管理制度形式，而且是提高服務(wù)質(zhì)量和效率的重要制度，內(nèi)部控制制度的建設(shè)不能僅僅停留在表面，應(yīng)該扎實構(gòu)建內(nèi)部控制制度，使其真正發(fā)揮作用，為行政事業(yè)單位服務(wù)。另一方面要全面認識內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制制度能夠?qū)崿F(xiàn)收支的有效控制，同時也能夠提高行政事業(yè)單位的管理水平、管理質(zhì)量以及服務(wù)效率。

2、創(chuàng)造條件實施內(nèi)部控制制度

著力改變?nèi)说囊庾R，將內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況與單位人員的經(jīng)濟利益以及職位晉升掛鉤，根據(jù)內(nèi)控制度劃分人員的業(yè)務(wù)權(quán)限，組織專門的培訓(xùn)向單位人員講解內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)定，并建立有效的監(jiān)督機制，為內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）根據(jù)原則構(gòu)建健全的內(nèi)部控制制度

根據(jù)內(nèi)部控制制度構(gòu)建的具體原則，以財政部的內(nèi)部控制規(guī)范為指導(dǎo)，結(jié)合單位自身的實際情況，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制制度要細化到制度的貫徹執(zhí)行方案，避免粗線條的條款，明確崗位職責(zé)，注重制度執(zhí)行細節(jié)，增強內(nèi)部控制制度的針對性和指導(dǎo)性。另外，內(nèi)部控制制度的覆蓋面要廣，充分考慮到單位多有人員及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

（三）健全內(nèi)部控制制度的執(zhí)行方法

設(shè)計出責(zé)任明確相互制衡的機制保證內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，健全會計系統(tǒng)和部門預(yù)算系統(tǒng)，使其充分發(fā)揮內(nèi)控手段的作用。在內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中，要求各部門按時撰寫制度執(zhí)行跟蹤報告，以便及時處理臨時突發(fā)情況。

（四）強化內(nèi)外部監(jiān)督

在內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程中，為增強執(zhí)行的力度與效果，需要強化內(nèi)部和外部的監(jiān)督。其一要發(fā)揮內(nèi)部審計、監(jiān)督機構(gòu)的作用，保持其獨立公正性，監(jiān)督內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行情況。其二，要對建立必要的信息披露制度，自覺接受公眾監(jiān)督以及國家審計、財政部門的監(jiān)督。

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