論同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行政管轄的模式構(gòu)建

劉子芳

摘 要：鑒于同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)現(xiàn)有監(jiān)管模式存在的問題與不足，檔案行政管理機關(guān)與專業(yè)主管機關(guān)在劃分管轄權(quán)時，應(yīng)從三個維度來衡量，即以兩個監(jiān)管機關(guān)監(jiān)管內(nèi)核的差異性為橫向維度；以專業(yè)法律法規(guī)涉及檔案事務(wù)的完善與適用為縱向維度；以對檔案法律法規(guī)的貫徹程度為個別考察維度。并在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建“以專業(yè)主管機關(guān)優(yōu)先管轄為主與檔案行政管理機關(guān)有效介入”的共同管轄模式。

關(guān)鍵詞：同級所屬機構(gòu)；檔案事務(wù)；管轄權(quán)劃分；模式構(gòu)建；

對同級所屬機構(gòu)（指與檔案行政管理機關(guān)同級的專業(yè)主管機關(guān)所屬的具有獨立法人地位的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位。以下簡稱“同級所屬機構(gòu)”）涉及檔案事務(wù)的行政管轄，檔案單行法律法規(guī)做了一些明確的規(guī)定，理論上來說，對此問題已沒有再探討的必要。但在具體的檔案行政執(zhí)法實踐中，對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的行政管轄問題，仍然存在著理解上的偏頗和監(jiān)管上的空隙。事實上，對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)由誰監(jiān)管，并不是一個非此即彼的政策取向問題，有必要對“同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)違法行為日益增多與檔案行政管理機關(guān)監(jiān)管乏力”的現(xiàn)象進行反思，以理清對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行政管轄的基本思路和行政管轄模式的構(gòu)建。

1 檔案單行法律法規(guī)規(guī)定與存在問題

對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的行政管轄，實際上是涉及各行政主體行政權(quán)、行政管轄權(quán)劃分的問題。行政管轄權(quán)是一種程序性權(quán)力，由單行法和程序法賦予；而行政權(quán)則是一種實體性權(quán)力，由憲法和組織法賦予。[1]

1.1 檔案單行法律法規(guī)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的規(guī)定。檔案單行法律法規(guī)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的規(guī)定包括兩個方面：一是檔案實體法的規(guī)定。對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)“實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的原則”?？h級以上檔案行政管理機關(guān)主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督、指導(dǎo)，依法查處檔案違法行為。機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織應(yīng)根據(jù)本專業(yè)的管理體制，負(fù)責(zé)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查工作，并受同級和上級檔案業(yè)務(wù)管理機關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。[2]二是程序法的規(guī)定?？h級以上檔案行政管理機關(guān)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)各自管轄范圍內(nèi)的檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作。各機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位和其他社會組織違反檔案法的案件，由同級和上級檔案行政管理機關(guān)查處，必要時，會同其上級主管機關(guān)查處。檔案行政處罰由違法行為發(fā)生地的檔案行政管理機關(guān)依照職權(quán)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。檔案行政管理機關(guān)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可。[3]

1.2 兩個管轄主體實施行政管轄的差異。從上述法律法規(guī)規(guī)定來看，對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的行政管轄涉及兩個行政主體：一是同級檔案行政管理機關(guān)；二是同級專業(yè)主管機關(guān)。從行政管轄的形式和內(nèi)容上來看，兩者是存在差異的。檔案行政管理機關(guān)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的行政管轄是全面的，不僅負(fù)責(zé)對其涉及檔案事務(wù)的監(jiān)督、指導(dǎo)和實施行政許可，同時還具有對其檔案違法行為依法查處，實施檔案行政處罰的權(quán)力。也就是說，檔案行政管理機關(guān)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的行政管轄，既是一種職權(quán)性權(quán)力，又是一種程序性權(quán)力。而專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的行政管轄只限于業(yè)務(wù)監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查，是一種不完全的事務(wù)管轄。也就是說，按照檔案單行法律法規(guī)規(guī)定，專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的行政管轄只是一種職權(quán)性事務(wù)權(quán)利，不具備檔案行政許可和檔案行政處罰權(quán)。

1.3 對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行政管轄中存在的問題。對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)督的現(xiàn)有行政管轄形式，形成了宏觀方面的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和微觀方面的業(yè)務(wù)管理雙管齊下的嚴(yán)格管理體制。這種管理體制，在設(shè)立之初對于規(guī)范、推動所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的發(fā)展確實起到了一定的積極作用。但由于兩個行政管轄主體之間互不隸屬、互不制約，由它們對同一管轄客體進行監(jiān)督，實踐中必然會引發(fā)管轄權(quán)的沖突，尤其是隨著行政監(jiān)管體制改革的深入開展，其暴露出的缺陷日益明顯。

1.3.1 專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)管職責(zé)缺乏具體化。檔案單行法律法規(guī)雖然規(guī)定專業(yè)主管機關(guān)有“對所屬機構(gòu)的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”的職責(zé)，但對此職責(zé)都是一些原則性的規(guī)定，沒有具體化的內(nèi)容范圍和措施，導(dǎo)致一些專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)時無所適從，只能依賴于同級檔案行政管理機關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)。專業(yè)主管機關(guān)的這種慣性依賴，使檔案單行法律法規(guī)規(guī)定的由專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)的檔案工作實行監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)形同虛設(shè)，成為一紙空文。同時，在實踐層面上，監(jiān)管職責(zé)缺乏具體化，也為專業(yè)主管機關(guān)對其所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的消極管轄提供了理由空間。

1.3.2 未明確專業(yè)主管機關(guān)疏于監(jiān)管的法律責(zé)任。檔案單行法律法規(guī)雖然規(guī)定專業(yè)主管機關(guān)有對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，但卻未規(guī)定其不履行監(jiān)管職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這種沒有責(zé)任承擔(dān)的職責(zé)，既不利于檔案行政管理機關(guān)對專業(yè)主管機關(guān)疏于監(jiān)管職責(zé)時的責(zé)任追究，更不利于督促專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)管。

1.3.3 未明確兩個管轄主體之間的溝通協(xié)調(diào)機制。由兩個互不隸屬的管轄主體對同一客體進行管轄，雖然檔案單行法律法規(guī)規(guī)定了兩個主體的各自職責(zé)，但并未明確二者之間的相互溝通協(xié)調(diào)機制，這樣很容易形成職責(zé)的相互推諉。當(dāng)一方或雙方均怠于行使管轄權(quán)時，就會造成管轄的漏洞，導(dǎo)致對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的日常管理處于“真空”狀態(tài)。

1.3.4 疏于對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的日常管理。在對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)管實踐中，由于兩個管轄主體相互依賴對方，管理的隨意性較大，日常監(jiān)管經(jīng)常處于“真空”狀態(tài)。一方面，由于專業(yè)主管機關(guān)對檔案行政管理機關(guān)的慣性依賴，加之缺乏對其不履行監(jiān)管職責(zé)的法律責(zé)任追究，其對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)管，要么是不管不問，要么是以不具備檔案行政處罰權(quán)為由，將監(jiān)管責(zé)任全部推向同級檔案行政管理機關(guān)；另一方面，檔案行政管理機關(guān)由于監(jiān)管面大，人員有限，對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)管，要么是蜻蜓點水、走馬觀花，要么是以專業(yè)主管機關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)為由，將其推給專業(yè)主管機關(guān)。至于專業(yè)主管機關(guān)是否行使監(jiān)管職責(zé)，檔案行政管理機關(guān)則很少跟蹤監(jiān)督。這種由兩個管轄主體之間的相互慣性依賴所形成的監(jiān)管“真空”，正是導(dǎo)致當(dāng)前大量檔案違法行為發(fā)生和監(jiān)督、查處不力的最直接原因。

1.3.5 對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的違法違規(guī)行為查處不力。專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)的檔案工作有監(jiān)督、指導(dǎo)的職責(zé)；檔案行政管理機關(guān)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)有監(jiān)督、指導(dǎo)和依法查處其檔案違法行為的職責(zé)。檔案單行法律法規(guī)雖如此規(guī)定，但實踐中許多同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的違法、違規(guī)行為卻未受到懲處。查處不力，除有檔案行政管理機關(guān)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)疏于監(jiān)管，沒有或不能及時發(fā)現(xiàn)其檔案違法、違規(guī)行為以及檔案法律法規(guī)規(guī)定的法律責(zé)任不具體等原因外，更重要的原因是專業(yè)主管機關(guān)因涉及自己部門利益，對檔案行政管理機關(guān)給予所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的懲處不予支持；或者是對發(fā)現(xiàn)的所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的違法、違規(guī)行為不向檔案行政管理機關(guān)通報，從而導(dǎo)致其所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的違法、違規(guī)行為未受到相應(yīng)的懲處。

2 對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)管轄權(quán)劃分的考察維度及理論依據(jù)

2.1 兩個監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督的差異性——管轄權(quán)劃分的橫向考察維度。按照檔案單行法律法規(guī)規(guī)定，對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)督、指導(dǎo)，由同級檔案行政管理機關(guān)與專業(yè)主管機關(guān)共同管轄。從傳統(tǒng)的角度來看，檔案行政管理機關(guān)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)管是宏觀和總體性的，是主管。專業(yè)主管機關(guān)的監(jiān)管是個別和具體的，是分管。分管在主管的監(jiān)督指導(dǎo)下行使監(jiān)督管轄權(quán)，主管在行使監(jiān)督管轄權(quán)時也需要分管的支持與配合，不能代替分管。[4]但是，如果考慮行政監(jiān)管體制改革和管轄權(quán)設(shè)置應(yīng)符合行政效率原則的話，在劃分同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)管轄權(quán)時，就應(yīng)該從二者在監(jiān)管目標(biāo)與任務(wù)、時間、基本手段及方法，權(quán)力、程序與頻率，專業(yè)性及獨立性等六個方面的內(nèi)核性差異來考慮，因為這些差異決定了由誰管轄更符合行政監(jiān)管體制改革的要求，更符合行政管轄權(quán)設(shè)置的行政效率原則，也因此成為考察二者管轄權(quán)劃分的橫向考察維度。

2.1.1 監(jiān)管目標(biāo)與任務(wù)。檔案行政管理機關(guān)總體而言更關(guān)注于檔案作為一種信息資源的形成、積累與統(tǒng)一管理，并且此目標(biāo)明確地優(yōu)于其他目標(biāo)。專業(yè)主管機關(guān)則更多地關(guān)注于檔案作為一種信息的應(yīng)用和節(jié)約管理成本，甚至將檔案工作作為專業(yè)工作的組成部分，容忍檔案信息的分散狀態(tài)存在。在監(jiān)管重點上，專業(yè)主管機關(guān)多注重對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的個別行為的監(jiān)督和矯正上，而檔案行政管理機關(guān)的監(jiān)管則傾向于保證檔案信息資源整體完整性構(gòu)建和檔案工作整體目標(biāo)實現(xiàn)的整體制度設(shè)計和糾正上。

2.1.2 監(jiān)管時間。專業(yè)主管機關(guān)的監(jiān)管多是一種事先、事中的持續(xù)性的干預(yù)行為，而檔案行政管理機關(guān)的監(jiān)管通常是事后的干預(yù)行為。由此可以看出，專業(yè)主管機關(guān)的事先、事中監(jiān)管，更有利于改變所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行為的不確定性，及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，減少檔案違法行為的發(fā)生，彌補檔案行政管理機關(guān)事后監(jiān)管的不足。

2.1.3 監(jiān)管手段和方法。檔案行政管理機關(guān)的監(jiān)管是以落實檔案法律法規(guī)規(guī)定，排除或者矯正不利因素和違法行為的間接手段，來達到監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。專業(yè)主管機關(guān)的監(jiān)管是在將檔案事務(wù)作為業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)的前提下，把目標(biāo)要求納入各業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)，以直接介入業(yè)務(wù)工作各環(huán)節(jié)管理的形式來確保監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)。二者相比來說，專業(yè)主管機關(guān)的監(jiān)管手段和方法更直接，效果更佳。

2.1.4 監(jiān)管權(quán)力、程序與頻率。按照組織原則，專業(yè)主管機關(guān)是所屬機構(gòu)的直接上級，在監(jiān)管所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)上比檔案行政管理機關(guān)擁有更廣泛的權(quán)力。其對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的監(jiān)管程序已納入各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，更直接具體，更具有操作性。同時，由于專業(yè)主管機關(guān)將所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)納入了各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，其監(jiān)管的主動性、頻率與細(xì)微度上也高于檔案行政管理機關(guān)，更重要的是能對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)持續(xù)監(jiān)管。

2.1.5 監(jiān)管的專業(yè)性。相對于檔案行政管理機關(guān)而言，專業(yè)主管機關(guān)的專業(yè)性體現(xiàn)在對其所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的非常了解，而檔案行政管理機關(guān)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的了解只限于與檔案法律法規(guī)相關(guān)的一般性知識，特別是專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)各工作環(huán)節(jié)檔案的形成、流轉(zhuǎn)、積累、管理、利用情況非常熟悉，其實現(xiàn)有效監(jiān)督管理的優(yōu)勢非常明顯。

2.1.6 監(jiān)管的獨立性。如前所述，專業(yè)主管機關(guān)由于是所屬機構(gòu)的直接上級，在對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)實施監(jiān)管時，出于部門利益因素的考慮，更易受到所屬機構(gòu)不利因素的影響。而檔案行政管理機關(guān)的監(jiān)管是全局性的，則很少會受到同級所屬機構(gòu)不利因素的影響，其獨立性更強。

上述檔案行政管理機關(guān)與專業(yè)主管機關(guān)監(jiān)管職能的差異，決定了其各自作用范圍的理論必然性，因此，在判斷對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)究竟由誰監(jiān)督管轄時，就要充分考慮其職能差異，以實現(xiàn)監(jiān)管成本和監(jiān)管成效的最佳結(jié)合。

2.2 專業(yè)法律法規(guī)涉及檔案事務(wù)的完善與適用原則——管轄權(quán)劃分的縱向考察維度?！胺旨壒芾怼本褪浅浞职l(fā)揮各專業(yè)主管機關(guān)的專業(yè)管轄優(yōu)勢、特性和能動性，做好專業(yè)主管機關(guān)所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的自律和監(jiān)管?！胺旨壒芾怼钡那疤?，是各專業(yè)主管機關(guān)依據(jù)檔案單行法律法規(guī)規(guī)定精神，完善并積極地實施本專業(yè)涉及檔案事務(wù)的法律法規(guī)。專業(yè)主管機關(guān)只有具備完善的涉及檔案事務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，才能有效地對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)進行自律和監(jiān)管，才能達到相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)然效果。

在專業(yè)主管機關(guān)具備完善的涉及檔案事務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)后，如其所屬機構(gòu)違反專業(yè)法律法規(guī)中涉及檔案事務(wù)規(guī)定的義務(wù)時，是否也同時構(gòu)成違反檔案單行法律法規(guī)中規(guī)定的義務(wù)？是適用其專業(yè)法律法規(guī)或是檔案單行法律法規(guī)呢？按照行政法學(xué)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，應(yīng)適用其專業(yè)法律法規(guī)，由其專業(yè)主管機關(guān)行使行政管轄權(quán)。因為這些特別法和特別法律規(guī)范條款對各專業(yè)領(lǐng)域檔案違法行為的懲處、行為描述和條款適用更高、更具體，更易于操作。也就是說，對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)豁免適用檔案單行法律法規(guī)是為了對其適用更高、更嚴(yán)的管制，而不是為了逃避檔案單行法律法規(guī)的管轄，因為專業(yè)法律法規(guī)中涉及檔案事務(wù)的規(guī)范已符合檔案單行法律法規(guī)規(guī)定的精神和原則，并高于檔案單行法律法規(guī)對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)所規(guī)定的義務(wù)。因此，劃分檔案行政管理機關(guān)與專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)管轄權(quán)時，應(yīng)將專業(yè)法律法規(guī)涉及檔案事務(wù)的規(guī)范是否完善與適用作為劃分的縱向考察維度。

2.3 對檔案法律法規(guī)的貫徹程度——管轄權(quán)劃分的個別考察維度。如前所述，當(dāng)專業(yè)主管機關(guān)具備涉及檔案事務(wù)的完善的法律規(guī)范時，其所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)應(yīng)適用專業(yè)法律法規(guī)，由專業(yè)主管機關(guān)管轄。但在具體的行政執(zhí)法實踐中，還應(yīng)考慮專業(yè)主管機關(guān)對檔案單行法律法規(guī)的貫徹程度。由于我國法律法規(guī)立法的多元性，專業(yè)主管機關(guān)出于部門和專業(yè)利益的需要，在制定和實施具體的方針政策時，難免會過多地考慮本部門、本專業(yè)的利益，設(shè)置一些壟斷或者限制性條款。這就需要在確?！胺旨壒芾怼钡那疤嵯?，檔案行政管理機關(guān)在涉及國家檔案資源建設(shè)總體目標(biāo)，如檔案的流轉(zhuǎn)與定期向國家綜合檔案館移交、檔案的無歧視利用等方面保留排他性的管轄權(quán)，最次也要保留在這些方面的共同管轄權(quán)?，F(xiàn)實中，檔案行政管理機關(guān)與建設(shè)專業(yè)主管機關(guān)有關(guān)建設(shè)業(yè)務(wù)檔案流轉(zhuǎn)、移交的爭議，已充分證明了保留某些關(guān)鍵事項管轄權(quán)的重要性。

3 同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行政管轄的模式構(gòu)建

綜合上述對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行政管轄權(quán)劃分的橫向、縱向和個別考察維度，結(jié)合當(dāng)前對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行政管轄中存在的問題，筆者認(rèn)為，對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的管轄，應(yīng)摒棄以“檔案行政管理機關(guān)為主，專業(yè)主管機關(guān)為輔”的共同管轄模式，構(gòu)建以“專業(yè)主管機關(guān)優(yōu)先管轄為主與檔案行政管理機關(guān)有效介入”的共同管轄模式，以利于“同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)違法行為日益增多與檔案行政管理機關(guān)監(jiān)管乏力”矛盾的解決。

3.1 專業(yè)主管機關(guān)優(yōu)先管轄為主。如前所述，對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)進行行政管轄的最佳狀態(tài)，是專業(yè)主管機關(guān)在專業(yè)法律法規(guī)中納入促進檔案事務(wù)合法、合規(guī)發(fā)展的規(guī)范，并由專業(yè)主管機關(guān)發(fā)揮其專業(yè)力量進行持續(xù)性的監(jiān)管。這種最佳狀態(tài)，是由前述的檔案行政管理機關(guān)與專業(yè)主管機關(guān)監(jiān)管的內(nèi)核性差異所決定的，有其合理、合法性。但這種最佳狀態(tài)有一個非常重要的前提，就是專業(yè)法律法規(guī)中涉及檔案事務(wù)的法律規(guī)范的完善，構(gòu)建起了對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的詳細(xì)義務(wù)和監(jiān)管計劃，并足以為檔案單行法律法規(guī)規(guī)定的檔案管理目標(biāo)的實現(xiàn)提供保障。具體來說，實行以專業(yè)主管機關(guān)優(yōu)先管轄為主時，專業(yè)主管機關(guān)應(yīng)符合以下三個條件：一是實行以專業(yè)主管機關(guān)優(yōu)先管轄為主，必須在檔案和其他專業(yè)法律法規(guī)中明確、直接、具體地規(guī)定。目前，檔案單行法律法規(guī)中由專業(yè)主管機關(guān)“監(jiān)督、指導(dǎo)所屬機構(gòu)檔案工作”的規(guī)定太籠統(tǒng)，既不能表明對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)以專業(yè)主管機關(guān)為主，擁有優(yōu)先管轄權(quán)，也沒有排除檔案行政管理機關(guān)對其涉及檔案事務(wù)的優(yōu)先管轄，容易造成對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的消極管轄，形成管轄空隙。二是專業(yè)法律法規(guī)中涉及檔案的違法行為有不與檔案單行法律法規(guī)立法旨意相違背的具體規(guī)范性條款，并有對具體違法行為如何處理的相關(guān)責(zé)任性規(guī)定。三是專業(yè)法律法規(guī)對涉及檔案違法行為的相關(guān)規(guī)范已完善，能夠制止和防范所屬機構(gòu)檔案違法行為的發(fā)生，并為所屬機構(gòu)檔案工作發(fā)展提供制度保證。專業(yè)主管機關(guān)只有同時滿足上述三項條件時，才能擁有對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的優(yōu)先管轄權(quán)。

3.2 檔案行政管理機關(guān)有效介入。對同級所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)實行以專業(yè)主管機關(guān)優(yōu)先管轄為主，并不是無原則地排除檔案行政管理機關(guān)的一般管轄權(quán)。根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”原則，在專業(yè)主管機關(guān)沒有盡到監(jiān)管職責(zé)，對檔案違法行為處理有失偏頗，或者其專業(yè)法律法規(guī)和具體行政行為與檔案單行法律法規(guī)的立法精神、主旨相違背時，就應(yīng)啟動檔案行政管理機關(guān)的有效介入機制，發(fā)揮檔案單行法律法規(guī)的一般性規(guī)范作用。檔案行政管理機關(guān)的有效介入包括以下四個方面：一是定期對專業(yè)主管機關(guān)的監(jiān)管情況實施執(zhí)法監(jiān)督檢查。二是行使對查處同級所屬機構(gòu)涉及檔案違法行為的督辦、交辦職責(zé)。三是對同級所屬機構(gòu)重大檔案違法案件的直接查處。四是對專業(yè)法律法規(guī)中與檔案單行法律法規(guī)立法精神與主旨相違背的規(guī)范，啟動行政協(xié)商機制或行使排他性管轄權(quán)。

3.3 建立共同管轄的溝通協(xié)調(diào)機制。要實現(xiàn)以“專業(yè)主管機關(guān)優(yōu)先管轄為主與檔案行政管理機關(guān)有效介入”共同管轄模式的有效運作，還須建立一套行之有效的相互溝通協(xié)調(diào)機制，而且這一機制必須在雙方或者至少在檔案行政程序法律法規(guī)中予以明確規(guī)定。至于溝通協(xié)調(diào)機制的具體形式與內(nèi)容，可參照《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》第十八條，由檔案行政管理機關(guān)與專業(yè)主管機關(guān)雙方視具體情況確定。

4 結(jié)束語

從文獻檢索情況看，目前還沒有相關(guān)的文獻研究成果可供借鑒。筆者提出的上述最佳管轄模式，雖是一己之見，但無論從理論或?qū)嵺`上來說，都是可行的。為實現(xiàn)上述最佳管轄模式，國家檔案行政管理機關(guān)可以先行一步，在專業(yè)主管機關(guān)不具備上述條件時，通過修訂檔案單行法律法規(guī)，以賦權(quán)的形式，倒逼專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)行使優(yōu)先管轄權(quán)。一是在檔案單行法律法規(guī)中規(guī)定專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的具體職責(zé)與任務(wù)。二是具體規(guī)定專業(yè)主管機關(guān)不履行其監(jiān)督職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。三是在檔案單行法律法規(guī)中增加專業(yè)主管機關(guān)依照相關(guān)條款，對所屬機構(gòu)檔案違法行為行使行政處罰的權(quán)利，使專業(yè)主管機關(guān)對所屬機構(gòu)涉及檔案事務(wù)的管轄，既符合職權(quán)性要求，又符合程序性要求。四是在檔案行政程序法律法規(guī)中明確雙方溝通協(xié)調(diào)機制的形式與內(nèi)容，便于檔案行政管理機關(guān)對專業(yè)主管機關(guān)行使行政管轄權(quán)情況的監(jiān)督與管理。

﹡本文為2013年度國家社會科學(xué)基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段性成果之一。

參考文獻：

[1]肖登輝.行政管轄略論[J].長沙理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（3）：46～49.

[2]參見《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《機關(guān)檔案工作條例》，各省、直轄市《檔案管理條例》相關(guān)條款，各級政府組織法、條例及檔案行政管理機關(guān)“機構(gòu)三定方案”等。

[3]參見《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》、《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》、《檔案行政許可程序規(guī)定》等相關(guān)條款規(guī)定。

[4]郭樹銀.《中華人民共和國檔案法實施辦法解釋》[M].北京：中國檔案出版社，2000：18.

（作者單位：許昌縣檔案局 來稿日期：2014-04-12）