非營利組織在社區(qū)治理中的困境及對策研究

王倩雅

摘 要：隨著非營利組織的日益發(fā)展和構(gòu)建和諧社區(qū)的需要，社區(qū)非營利組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于中國非營利組織在社區(qū)治理中存在著法規(guī)不完善、組織能力弱、資金不足等發(fā)展困境，提出了完善非營利組織方面的法律、保持非營利組織的獨立與自主性、建立第三方的監(jiān)督與評估機制、加強非營利組織自身能力建設(shè)等改善非營利組織在社區(qū)治理的相關(guān)措施。

關(guān)鍵詞：非營利組織；社區(qū)治理；社區(qū)服務(wù)

改革開放以來，隨著工業(yè)化、市場化進程的不斷加快與信息化、經(jīng)濟全球化浪潮的洶涌而來，我國正在經(jīng)歷著諸如經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局和人們思想觀念的深刻變化。在這種深刻變化的過程中，會產(chǎn)生很多新的社會群體和組織，并伴隨著許多新的社會問題和社會事務(wù)的出現(xiàn)。目前，我國利益主體和利益關(guān)系正朝著多元化和復(fù)雜化的方向發(fā)展，傳統(tǒng)的政府作為單一權(quán)力中心治理社會公共事務(wù)的模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會現(xiàn)代化的發(fā)展需求，這就要求我們需要找到一種可以為政府分擔(dān)社會責(zé)任的組織，非營利組織應(yīng)運而生，在社區(qū)治理中的地位日益凸顯，正逐漸成為獨立于政府之外的一支重要社會力量。非營利組織的興起正好彌補了第一、二部門在解決社會問題上的不足，因此，非營利組織受到人們的高度重視。

一、非營利組織與社區(qū)治理

1.1非營利組織的概念

彼得·德魯克（Peter Drucker）認為：非營利組織既不是企業(yè)又不是政府的機構(gòu)，它是向社會提供服務(wù)的部門。農(nóng)業(yè)合作社、消費合作社等組織不是非營利組織。彼得·德魯克將進行商品生產(chǎn)、加工流通以及提供勞務(wù)的合作社不列為非營利組織，所以其所指的是狹義的非營利組織。

美國霍普金斯大學(xué)非營利組織研究中心對世界主要國家和地區(qū)的非營利組織作了系統(tǒng)的研究，該中心主任菜斯特·賽拉蒙（Lester Salamon）是這方面的權(quán)威。賽拉蒙和其所在研究中心，曾將非營利組織定義為：具有公共服務(wù)的使命；必須在政府立案并接受相關(guān)法令規(guī)章的管轄；必須是一個非營利或慈善的機構(gòu)；經(jīng)營機構(gòu)必須排除私人利益或財務(wù)之獲得；其經(jīng)營所得享有免除政府稅收上的優(yōu)惠；享有法律上的特別地位，捐助或贊助者的捐款列入免（減）稅的范圍。

本文所采用的非營利組織的概念為，非營利組織（Nonprofit Organization，NPO）是指不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非營利的社會組織。非營利、非政府、公益性為非營利組織的重要主要特征。

1.2社區(qū)治理

社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制。

另外，社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)領(lǐng)域的實際運用，它是指對社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)所進行的治理。社區(qū)治理是社區(qū)范圍內(nèi)的多個政府、非營利組織機構(gòu)，依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及非正式社區(qū)規(guī)范、公約、約定等，通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動、協(xié)同行動等對涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進行有效管理，從而增強社區(qū)凝聚力，增進社區(qū)成員社會福利，推進社區(qū)發(fā)展進步的過程。

二、非營利組織在社區(qū)治理中的角色

首先，非營利組織在提供非壟斷型公共產(chǎn)品方面是很有優(yōu)勢的。政府和非營利組織都可以提供非壟斷型公共產(chǎn)品，即教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等。不過，政府總是或多或少帶些官僚主義導(dǎo)致對新的社會需求和發(fā)展機會的出現(xiàn)不敏感。與此同時，政府降低成本、增加產(chǎn)出的動力不足導(dǎo)致工作效率不高。非營利組織就很少受到這些因素的限制，從而可以對各種變化做出快速的反應(yīng)。

其次，非營利組織為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供了很好的平臺。社區(qū)治理需要基層政府與公民的互動。中國現(xiàn)在仍然是世界上最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟還不夠發(fā)達，人口總數(shù)過大，這些現(xiàn)實情況要求中國依靠廣大公民的參與來推動社區(qū)治理?；涌梢詫嵤┲苯拥囊部梢允情g接的，間接的互動需要非營利組織作為中間環(huán)節(jié)來進行協(xié)調(diào)。非營利組織一方面代表了本組織成員或者社會相關(guān)群體的利益，密切聯(lián)系群眾，為政府決策提供參考的同時對政府的一舉一動進行外部制約；另一方面，非營利組織將政府的政策意圖和處理問題的情況反饋給群眾，有助于群眾理解支持政府的決策。非營利組織提供互動的同時幫助公民參與社區(qū)治理。

最后，非營利組織滿足了人民日益增長的物質(zhì)文化需求?，F(xiàn)階段，廣大人民群眾對于物質(zhì)、精神生活的需求呈現(xiàn)多樣化、個性化、多層次化的變化趨勢，社會也分化成不同的利益集團。政府在面向全體社會成員時，既要考慮到服務(wù)的統(tǒng)一性，又要考慮到服務(wù)的普適性。但是政府往往很難及時作出反應(yīng)，面對數(shù)量巨大、種類多樣的需求，政府很難快速做出合適的處理。而非營利組織的產(chǎn)生和發(fā)展的過程就是對特定群體利益要求滿足的過程，就是社會需求和利益多元化的結(jié)果。

三、非營利組織在社區(qū)治理中存在的問題和原因

3.1 非營利組織在社區(qū)治理中存在的問題

（1）非營利組織能力不足

社區(qū)非營利組織工作人員在數(shù)量和自身素質(zhì)方面都存在問題。由于我國社區(qū)非營利組織是20世紀90年代才發(fā)展起來的，時間較短，人們對非營利組織的認識不足，志愿服務(wù)人員很少。而草根非營利組織由于機構(gòu)小、資金少、知名度低，難以吸引專業(yè)人士。非營利組織管理不民主、不透明、不規(guī)范，缺乏社會監(jiān)督和評估。并且非營利組織的管理能力、擴張能力、活動能力、創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力比較弱，不能發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，難以得到社會普遍的社會公信和廣泛的認同。

（2）非營利組織管理法律法規(guī)不健全

目前，我國還沒有專門的、全面的、嚴謹?shù)年P(guān)于非營利組織管理方面的法律?，F(xiàn)有的法律法規(guī)部分內(nèi)容已過于陳舊、條款過于抽象、缺少可操作性。另外，在我國稅務(wù)體制下，人們的自愿捐助受到制約。

根據(jù)我國的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，對于捐贈單位及機構(gòu)的資源使用與執(zhí)行情況沒有明確的監(jiān)督和詳情公布，無法保證捐贈者的利益；不能夠調(diào)動社會各界人士參與非營利組織捐贈的積極性；不利于非營利組織的可持續(xù)發(fā)展。面對非營利組織急劇增加的現(xiàn)狀，一些法規(guī)已難以適應(yīng)新形勢的需要。

（3）非營利組織發(fā)展政府資助不夠、經(jīng)費不足

首先，我國非營利組織缺乏自我創(chuàng)造收入的能力。會員會費，服務(wù)收入以及社會捐助、政府資助是非營利組織的主要資金來源。在非營利組織實際運營中，體制不健全、人才缺失和資金短缺是直接導(dǎo)致組織自創(chuàng)收入能力差，組織能力發(fā)展不足的原因，而這些因素又造成了組織財務(wù)困境的加劇。另外，來自外部籌集的資金難度大。相比于發(fā)達國家，我國的非營利組織籌集資金的能力差，途徑單一，而一些組織創(chuàng)辦的資金籌集活動不能夠持續(xù)的發(fā)展而逐漸陷入“休眠狀態(tài)”。最后我國非營利組織對財務(wù)管理缺乏重視，財務(wù)管理水平落后，財務(wù)制度不盡完善。在中國，不做財務(wù)年度報告或者沒有嚴格審計的非營利組織大量存在，這都導(dǎo)致非營利組織會員對其資金使用和管理的信度降低，從而產(chǎn)生信任危機，嚴重影響資金籌集。

3.2 非營利組織參與社區(qū)治理存在問題的原因

（1）自身原因

目前，缺乏高素質(zhì)人才是我國非營利組織面臨的關(guān)鍵問題。非營利組織一方面強調(diào)志愿；另一方面，高素質(zhì)、高學(xué)歷人才難以抵擋企業(yè)的高薪誘惑。如此一來就造成了高素質(zhì)人才很少選擇非營利組織。其次，我國非營利組織缺乏具備專業(yè)知識的工作人員，尤其是高層次的專業(yè)理財、投資人員。

（2）外部原因

目前，我國對非營利組織的監(jiān)管還缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體制和協(xié)調(diào)的監(jiān)管機構(gòu)，還存在著權(quán)力分散、多頭管理等諸多弊端。有的非營利組織利用其壟斷地位片面追求最大利潤，造成非營利組織職能錯位的不良局面；有的非營利組織缺乏監(jiān)管機制，造成了嚴重的腐?。挥械姆菭I利組織與政府之間職責(zé)界限不清，造成了責(zé)任混亂的情況。

四、改善非營利組織社區(qū)治理的相關(guān)舉措

4.1 完善非營利組織相關(guān)法律法規(guī)

現(xiàn)在，建立健全有效的法律法規(guī)是完善非營利組織的當務(wù)之急，加快我國非政府組織的立法進程，有法可依、有法必依、違法必究是保證非政府組織各項活動運行的三個衡量標準。首先根據(jù)法律規(guī)則取消繁瑣而嚴格的審批手續(xù)，執(zhí)行更加簡潔快速的申請登記制度。其次，非營利組織在社區(qū)中充分發(fā)揮自我服務(wù)、自我管理和自我教育職能的同時，需要相關(guān)立法法規(guī)盡快制定規(guī)范非營利組織的運行的規(guī)則，并對非營利組織的性質(zhì)、職能、行為準則、地位以及活動范圍做出規(guī)定。

4.2 建立第三方的監(jiān)督與評估機制

雖然非營利在國外的一些實踐中表現(xiàn)出較高效率和民眾熱烈的回應(yīng)，但在觀察整體也就是在全球范圍中，由于非營利組織既不象企業(yè)一樣存在個人的利益，又不存在市場的競爭機制，所以很容易出現(xiàn)效率低下、財務(wù)危機等問題。因此，對于發(fā)展還不成熟的中國非營利組織而言，再加上還缺乏第三方監(jiān)管與評估機制，這無疑會導(dǎo)致不僅是草根非營利組織甚至是少數(shù)官辦非營利組織出現(xiàn)效率低下、賬務(wù)管理不透明、執(zhí)行力弱等，甚至極個別組織還存在較為嚴重的貪污腐敗現(xiàn)象，這嚴重影響了非營利組織的公益形象，從而降低其在群眾心目中的信任。因此，目前急為緊迫的任務(wù)就是建立第三方監(jiān)督與評估機制，這是使中國非營利組織能夠持續(xù)發(fā)展的重要改革方式。

4.3 保持非營利組織的獨立性與自主性

非政府營利組織獨立性是指在處理其與政府之間的關(guān)系時，要保證其自身在一些方面的獨立性，不依賴于政府，不受政府的控制，非營利組織與政府應(yīng)該是互相合作的關(guān)系，這樣才能真正發(fā)揮非營利組織的作用。因此中國的非營利組織必須特別重視如何處理其與政府的合作關(guān)系以及保持自身的獨立與自主性的重要問題。首先，保持非營利組織的獨立與自主性的關(guān)鍵是要防止并且斷絕成為政府的附庸，避免受控于政府的指揮，這樣在社區(qū)治理中才更能夠深入民心，贏得群眾的信任。其次，避免與政府產(chǎn)生不必要的沖突或?qū)αⅰ７菭I利組織要與政府協(xié)同合作一起治理社區(qū)。最后，非營利組織需要積極配合政府的工作，并根據(jù)情況配合政府開展活動，從而才能夠在各種活動中不斷的加強自身的能力，提高工作效率。

4.4 加強提高非營利組織自身能力建設(shè)

非營利組織自身能力，包括溝通能力、人際關(guān)系能力、形象宣傳能力、解決實際問題能力等等。其中非營利組織能夠在政府、企業(yè)不能滿足社會群眾需要時，實現(xiàn)非營利組織的功能，滿足公眾的需求，解決一些長期性的社會問題這樣才能夠得到政府和公眾的認同，才能真正的獲得其生存和發(fā)展的空間。非營利組織在參與活動時，不斷培養(yǎng)組織自身的能力，建設(shè)組織的能力集，從而為組織更好的發(fā)展積蓄能量。中國的非營利組織還可以通過學(xué)習(xí)國內(nèi)外成功的組織經(jīng)驗，吸引優(yōu)秀的管理領(lǐng)導(dǎo)人才。非營利組織的健康有效的發(fā)展是不僅能夠更好的治理社區(qū)，為社區(qū)提供更好的服務(wù)，還能夠輔助政府實現(xiàn)社區(qū)的高效治理。（作者單位：南京理工大學(xué)人文與社科學(xué)院）

參考文獻

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