農(nóng)村基層群眾自治存在的問(wèn)題及對(duì)策

張時(shí)春

摘要：農(nóng)村基層群眾自治制度是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程。農(nóng)村基層群眾自治在三十多年的實(shí)踐中取得了巨大成績(jī)，但也存在著農(nóng)民民主意識(shí)淡薄、基層干部服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、組織機(jī)制不科學(xué)、運(yùn)行機(jī)制不健全等制度問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)困難，為此必須從嚴(yán)格選舉、理順關(guān)系、健全機(jī)制等方面完善農(nóng)村基層自治制度，使農(nóng)村基層自治制度發(fā)揮出應(yīng)用的功效。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層群眾自治 問(wèn)題 對(duì)策

1 我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治的發(fā)展軌跡

改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村的基層群眾自治經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段：

一是發(fā)端階段，20世紀(jì)70年代末80年代初隨著“包產(chǎn)到戶”導(dǎo)致公社體制的松動(dòng)，公社層面的行政性力量不斷上收、撤出，在這種情況下，自我管理、自我服務(wù)的鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)再次被激活，有些農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)的“草根民主自治運(yùn)動(dòng)”；二是有法可依階段，1990年9月，國(guó)家民政部發(fā)出通知，要求在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)，選擇工作基礎(chǔ)比較好的村委會(huì)進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)典型示范，逐步推廣。1998年11月，全國(guó)人大常委會(huì)正式頒布了《村民委員會(huì)組織法》，結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)十年的試行，村民自治進(jìn)入了快車道。三是頂層政治制度階段，2007年黨的十七大首次把基層群眾自治制度納入中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的基本范疇，與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治自治制度一起構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義的民主政治制度。根據(jù)新形勢(shì)的發(fā)展，2010年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《村委會(huì)組織法》進(jìn)行重新修訂。

2 農(nóng)村基層群眾自治存在的問(wèn)題

基層群眾自治存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面：

2.1 村民民主意識(shí)淡薄。村民是基層群眾自治的主體和直接參與者，他們的主體意識(shí)和自治能力直接關(guān)系到基層民主政治的實(shí)效，然而在現(xiàn)實(shí)的基層民主進(jìn)程中，由于：農(nóng)民文化水平不高特別是大量文化程度相對(duì)較高的勞動(dòng)力向城市的流轉(zhuǎn)；受傳統(tǒng)觀念影響較深，認(rèn)為自治是村委會(huì)和村干部的事，與己無(wú)關(guān)；法律和政策的宣傳不夠及時(shí)和到位，農(nóng)村熟人社會(huì)人情觀念的濃厚；個(gè)別村委會(huì)、村干部工作中的專制和對(duì)群眾利益的漠視、侵害等；多種因素的疊加造成了群眾對(duì)自治的漠視和冷淡，這種狀況一方面使得村干部的工作得不到群眾的支持和響應(yīng)，有時(shí)甚至很難開(kāi)展，另一方面又使得村干部的行為不能得到有效監(jiān)督和激勵(lì)，二者相互影響導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)層面的村委會(huì)的自治功能不能正常發(fā)揮。

2.2 村干部服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在一些村干部對(duì)基層群眾自治的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”認(rèn)識(shí)不清、定位不準(zhǔn)，偏離民主內(nèi)核，官本位意識(shí)較濃，把自治當(dāng)成管理，把服務(wù)當(dāng)成服從，對(duì)農(nóng)民關(guān)心的焦點(diǎn)不清楚，民主法治意識(shí)淡薄，許多村里的重大事情和一些涉及村民切身利益的事情，沒(méi)有經(jīng)村民的討論決策，工作作風(fēng)武斷甚至獨(dú)斷專行，造成了干群關(guān)系緊張，即使有些事情對(duì)廣大村民是有益的，但村民群眾不理解，貫徹起來(lái)很困難，造成許多工作流產(chǎn)，甚至引發(fā)群眾上訪，據(jù)民政部信訪辦公室統(tǒng)計(jì)，有關(guān)村民自治方面的來(lái)信最突出，已躍居上訪數(shù)字第二位。

2.3 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與自治組織的角色沖突。盡管《村委會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)是群眾性自治組織，對(duì)法律規(guī)定的自治事項(xiàng)享有自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助。然而在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻將指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一方面鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府過(guò)分干預(yù)村委會(huì)的選舉與自治工作，另一方面將大量行政事務(wù)交給村委會(huì)，“上面千條線，下面一根針”，使得村委會(huì)演化為政府的行政末梢，行政行為取代了自治行為。對(duì)這種狀況鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)雙方不但不警醒，反而“習(xí)慣成自然”甚至樂(lè)見(jiàn)其成：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能保證政令暢通和行政事務(wù)的完成，而村委會(huì)能得到經(jīng)費(fèi)資金上的扶持和行政上的支持，在自治中出現(xiàn)問(wèn)題和矛盾時(shí)能尋求庇護(hù)、開(kāi)脫責(zé)任。這種狀況的出現(xiàn)雖然對(duì)基層政府和村委會(huì)是“雙贏”，但它卻擠壓了村民的自治空間，打擊了村民自治的積極性，影響了自治的健康發(fā)展。

2.4 村委會(huì)與黨支部關(guān)系的不和諧。在農(nóng)村基層組織中通常配備村委會(huì)和農(nóng)村黨支部委員會(huì)兩套班子，在絕大部分情況下兩套班子的人員配備相互交叉和重合，在自治的實(shí)踐活動(dòng)中，二者能在政策和法律的規(guī)范下相互配合和協(xié)作開(kāi)展活動(dòng)，黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用而村委會(huì)在自治權(quán)限內(nèi)開(kāi)展自治活動(dòng)，但有時(shí)雙方也會(huì)圍繞本村的人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)和事權(quán)等村級(jí)公共權(quán)力和公共事務(wù)的開(kāi)展發(fā)生矛盾，這種矛盾的產(chǎn)生既有個(gè)人的工作思路、性格和方式方法等主觀問(wèn)題，也有雙方工作機(jī)制不暢等客觀問(wèn)題，但二者矛盾的存在客觀上削弱了兩套班子在自治過(guò)程的合力，對(duì)村民參與自治產(chǎn)生了負(fù)面影響，必須予以正視和解決。

2.5 農(nóng)村基層群眾自治工作機(jī)制不健全。如缺乏對(duì)村委會(huì)選舉的嚴(yán)格規(guī)范，近年來(lái)一些地方屢屢出現(xiàn)村委會(huì)稱霸一方，以及村委會(huì)選舉失序，舞弊賄選時(shí)有發(fā)生；《村委會(huì)組織法》雖然規(guī)定了應(yīng)該設(shè)立“村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，并強(qiáng)調(diào)“須對(duì)村民會(huì)議和村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，但對(duì)其具體職責(zé)卻只有“負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)和村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)”這一籠統(tǒng)的規(guī)定，對(duì)于其如何監(jiān)督也只是“列席村委會(huì)會(huì)議”這一簡(jiǎn)單的規(guī)定（第三十二條）。在權(quán)力救濟(jì)上，目前我國(guó)民訴法、刑訴法、行訴法和行政復(fù)議法只側(cè)重公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的保護(hù)，村民自治權(quán)利不在其調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)，而村委會(huì)組織法僅僅把村民自治權(quán)利的保障機(jī)制界定在群眾舉報(bào)，縣鄉(xiāng)政府、人大及有關(guān)部門(mén)的調(diào)查處理、批評(píng)教育、自覺(jué)改正上。村委會(huì)成員除被罷免、被要求辭職及責(zé)令改正之外，無(wú)其他法律責(zé)任形式；村委會(huì)成員經(jīng)濟(jì)審計(jì)也缺乏相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制；當(dāng)村民向法院申請(qǐng)撤銷村委會(huì)的決議時(shí)，新法也只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任”。此外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)了村民自治事務(wù)，也只要求責(zé)令改正即可，沒(méi)有明確的法律責(zé)任規(guī)定。

3 完善農(nóng)村基層群眾自治的對(duì)策

3.1 提高群眾民主自治意識(shí)，積極主動(dòng)參與是培養(yǎng)基層群眾自治的動(dòng)力。

沒(méi)有群眾參與的基層群眾自治是無(wú)源之水，無(wú)本之木，在實(shí)踐過(guò)程中，我們不能責(zé)怪群眾的民主意識(shí)不高、參與意愿不強(qiáng)，而應(yīng)主動(dòng)提高群眾民主自治意識(shí)，從吸引群眾參與、體現(xiàn)群眾利益、反映群眾要求、凝聚群眾意志、解決群眾困難、提高群眾素質(zhì)等方面著手。一要擴(kuò)大宣傳，通過(guò)廣播、電視、宣傳單、會(huì)議等形式將村民自治的意義、村民的權(quán)利、參與民主選舉、民主管理和監(jiān)督的途徑和方法、國(guó)家對(duì)農(nóng)民的扶持和優(yōu)惠政策等宣傳給他們聽(tīng)，讓他們知道和了解參與基層群眾自治活動(dòng)不僅對(duì)國(guó)家的政治建設(shè)具有重要意義，而且對(duì)維護(hù)自身的權(quán)利和利益具有不可替代的重要作用，從而使群眾增強(qiáng)當(dāng)家作主的意識(shí)；二要加強(qiáng)教育培養(yǎng)，對(duì)積極參與群眾自治的個(gè)體成員給予鼓勵(lì)和表彰，對(duì)破壞基層群眾自治的人和事進(jìn)行批評(píng)和幫扶，形成良好的輿論氛圍；三要建立制度，搭建平臺(tái)，提供群眾依法參與管理自治事務(wù)的多種途徑和方式，讓群眾的意愿和建議有一個(gè)通暢的表達(dá)途徑和管道，對(duì)群眾的正確的意見(jiàn)和建議予以采納，對(duì)于不正確的意見(jiàn)和建議予以及時(shí)的回復(fù)和說(shuō)明，對(duì)于不屬村民自治的事項(xiàng)幫助他們向有關(guān)部門(mén)反映，幫助他們履行權(quán)利，只有站在群眾角度去決策和思考問(wèn)題，才能贏得民心吸引他們參與；四要從身邊事、群眾關(guān)心的事務(wù)入手，尤其要加強(qiáng)對(duì)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的貫徹和落實(shí)，樹(shù)立村民大會(huì)和代表會(huì)議的權(quán)威，通過(guò)一些實(shí)實(shí)在在的成果讓群眾相信并尊崇基層自治。

3.2 公開(kāi)公正選舉、選賢任能是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的前提。

村委會(huì)是農(nóng)村基層自治的載體和平臺(tái)，村委會(huì)成員的道德品質(zhì)和工作能力是能否有效實(shí)現(xiàn)村民自治的核心因素，選舉具有公信力的村委會(huì)成員具有重要意義。在目前的法律制度下，選舉村委會(huì)組成人員應(yīng)嚴(yán)格遵循公開(kāi)公正原則，選舉人、候選人、選舉委員會(huì)成員、代投票人的信息應(yīng)以書(shū)面形式公開(kāi)，選舉采用差額選舉辦法，在保證秘密填寫(xiě)選票、無(wú)記名投票的前提下，選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)場(chǎng)公布，選舉采用“雙過(guò)半”原則，即選舉村民委員會(huì)須有登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，選舉方才有效；候選人獲得參加投票的村民過(guò)半數(shù)的選票，始得當(dāng)選；村委會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，上級(jí)政府、駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織可以派代表列席選舉會(huì)議，但不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員；為了保證選舉的公正性，筆者認(rèn)為除了設(shè)立村民選舉委員會(huì)主持選舉之外，法律還應(yīng)規(guī)定設(shè)立選舉監(jiān)督委員會(huì)，兩個(gè)委員會(huì)（選舉委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)）成員由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議在非提名候選人及其近親屬的村民中推選產(chǎn)生，由于選舉村委會(huì)成員是村民自治的重大事項(xiàng)，法律應(yīng)明確規(guī)定選舉必須召開(kāi)村民會(huì)議。

3.3 理順“兩委”以及村委會(huì)和政府之間的關(guān)系，權(quán)責(zé)分明是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的基礎(chǔ)。

農(nóng)村村委會(huì)和農(nóng)村黨支部委員會(huì)是農(nóng)村的兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)，二者之間的和諧是村民自治功能正常發(fā)揮的重要保障，雖然《村民委員會(huì)組織法》幾經(jīng)修改對(duì)農(nóng)村群眾自治權(quán)的范圍、具體事項(xiàng)以及村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)、村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限進(jìn)行了劃分，但其并不明確，含義模糊，尤其是村委會(huì)和村黨支部委員會(huì)這兩個(gè)農(nóng)村最重要的組織機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和運(yùn)行的規(guī)定界定不清，由此導(dǎo)致在實(shí)踐中二者相互矛盾和沖突。根據(jù)《村委會(huì)組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，負(fù)有支持和保障（保證）村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利的責(zé)任，但二者同時(shí)又規(guī)定“村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”和“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作”，其隱含的意義顯然表明，當(dāng)村委會(huì)不服從黨組織的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，黨組織支持和保證村民開(kāi)展自治活動(dòng)就會(huì)打折扣，這也為農(nóng)村黨組織干涉村委會(huì)自治權(quán)埋下了伏筆。

關(guān)于村委會(huì)的自治權(quán)力在《村委會(huì)組織法》中并沒(méi)有集中統(tǒng)一規(guī)定，而是分散在該法的各條款中，具體來(lái)說(shuō)有以下方面：辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展文化教育，做好計(jì)劃生育工作，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。而根據(jù)中共中央1999年2月13日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條的規(guī)定，村黨支部的職責(zé)同樣也涵蓋了“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題，搞好本村的社會(huì)主義精神文明建設(shè)和社會(huì)治安、計(jì)劃生育工作”等內(nèi)容，由此可見(jiàn)，村委會(huì)和村黨支部在權(quán)力上具有重合性，這種重合性當(dāng)在某一具體事項(xiàng)的決定并不一致時(shí)就必然會(huì)產(chǎn)生“誰(shuí)服從誰(shuí)”的問(wèn)題，由此產(chǎn)生矛盾沖突。

解決以上問(wèn)題的途徑和方法有二：一是村委會(huì)和村黨支部同一化，即村委會(huì)和村黨支部按同一套班子、兩塊牌子的結(jié)構(gòu)來(lái)組建，或者村委會(huì)和村黨支部依然維持兩套班子、兩塊牌子的結(jié)構(gòu)，但村委會(huì)主任和村黨支部書(shū)記由同一人兼任，樹(shù)立兩套班子的絕對(duì)權(quán)威，這樣既可以化解“兩委”之間的矛盾，又精簡(jiǎn)了人員節(jié)約了經(jīng)費(fèi)。二是依然維持兩套班子的格局，但將黨支部的權(quán)力限定在黨內(nèi)，而將農(nóng)村自治的權(quán)力放手給村委會(huì)來(lái)組織完成，這種安排既符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第三十一條規(guī)定，也體現(xiàn)了村民自治的特殊性，吻合了農(nóng)村村民自治的本意。

由于對(duì)基層情況的熟悉以及村委會(huì)和基層群眾相互信任的優(yōu)越性，村委會(huì)利用自身的便利條件協(xié)助上級(jí)政府和接受政府部門(mén)的委托從事某些行政事務(wù)是不可避免的，但在這一過(guò)程中以下問(wèn)題必須予以明確化，一是協(xié)助執(zhí)行和受委托執(zhí)行的行政事務(wù)的事項(xiàng)必須在法律制度中明確化，不能將基層群眾自治組織變成政府的延伸段，其事項(xiàng)應(yīng)盡可能地與自治行為的民主性、自治性相統(tǒng)一，盡量不要將管理性、強(qiáng)制執(zhí)行性的行政事項(xiàng)轉(zhuǎn)嫁到基層自治組織手中，同時(shí)基層群眾自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)上級(jí)政府不能越俎代庖；二是上級(jí)政府要求自治組織提供協(xié)助和委托時(shí)應(yīng)提供便于執(zhí)行的條件和經(jīng)費(fèi)；三是協(xié)助和受委托執(zhí)行行政事務(wù)所產(chǎn)生的法律后果應(yīng)由政府或政府部門(mén)承擔(dān)，允許行政行為的相對(duì)人提起行政訴訟予以救濟(jì)。

3.4 完善民主管理和民主監(jiān)督，取信于民是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的核心。

首先，農(nóng)村基層自治組織應(yīng)將大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題放在首位。農(nóng)民是農(nóng)村基層群眾自治的主體，不貼近民心的自治不會(huì)激發(fā)農(nóng)民的興趣，而失去了農(nóng)民對(duì)自治事務(wù)的有效參與，農(nóng)村基層自治也就失去了活力，而要有效吸引農(nóng)民參與基層群眾自治，必須找準(zhǔn)農(nóng)民最關(guān)心最迫切需要解決的問(wèn)題，只有關(guān)心民心、體察民意、解決民情的村民自治才能激發(fā)農(nóng)民參與的興趣點(diǎn)，因此農(nóng)村基層自治組織必須加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，加強(qiáng)交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持以及資金、技術(shù)和市場(chǎng)信息服務(wù)，拓展就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入等方面放在農(nóng)村自治的首要位置，只有滿足了農(nóng)民需要的村民自治才是農(nóng)民最需要的自治。

其次，完善民主管理和監(jiān)督制度，使村民自治落到實(shí)處。尊重農(nóng)村村民自治中村民大會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位，對(duì)于法律明確規(guī)定須經(jīng)村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)必須嚴(yán)格執(zhí)行，村民大會(huì)經(jīng)法定程序討論決定的事項(xiàng)村委會(huì)必須尊重和執(zhí)行。村委會(huì)必須依法嚴(yán)格執(zhí)行定期村務(wù)公開(kāi)制度和依法健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，涉及農(nóng)民切身利益的村務(wù)行為必須聽(tīng)取村民意見(jiàn)，村干部在工作過(guò)程中應(yīng)講究方式方法，采用說(shuō)服、協(xié)商的方法化解矛盾，解決糾紛。同時(shí)國(guó)家在完善村民自治法律制度中應(yīng)進(jìn)一步完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，村委會(huì)損害農(nóng)民利益的決策和行為除了可以向上級(jí)政府和部門(mén)申訴和反映外，還應(yīng)當(dāng)納入行政司法救濟(jì)的范圍。

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