我國資源型城市生態(tài)安全的防范與調(diào)控研究

陳江波++湯杰

摘 要：隨著我國進(jìn)入快速工業(yè)化發(fā)展階段，對(duì)資源的需求不斷增加。資源型城市以礦產(chǎn)、森林等自然資源開采和加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。資源型城市為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但資源型城市由于對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的過度透支，導(dǎo)致環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生態(tài)安全隱患的產(chǎn)生。對(duì)此，應(yīng)從評(píng)價(jià)與監(jiān)控、防范與預(yù)警、政策調(diào)控三個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)資源型城市生態(tài)管理，以維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：資源型城市；生態(tài)安全；政策調(diào)控

中圖分類號(hào)：F299.2；F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）08-0062-02

資源型城市是指以該地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源的開采加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。在工業(yè)化建設(shè)初期，我國資源型城市以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，同時(shí)也導(dǎo)致了自身生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞、環(huán)境受到嚴(yán)重污染、自然資源接近枯竭等一系列嚴(yán)重的生態(tài)問題，使資源型城市瀕臨生態(tài)安全危機(jī)。突破生態(tài)安全瓶頸的制約，實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展，成為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，向小康社會(huì)全面邁進(jìn)急需解決的重要課題。

一、資源型城市生態(tài)安全的內(nèi)涵

黨的十八大把生態(tài)建設(shè)作為一項(xiàng)重要目標(biāo)提出來，隨之生態(tài)安全問題日漸成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。

（一）資源型城市的概念

2013年國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知》（國發(fā)〔2013〕45號(hào)）對(duì)資源型城市給出了權(quán)威定義：資源型城市是指“以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市”。《規(guī)劃》將資源型城市地位定位于“我國重要的能源資源戰(zhàn)略保障基地，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐”。在全國范圍內(nèi)確定了262個(gè)資源型城市，根據(jù)地區(qū)自然資源種類及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不同，主要分為鐵、石油、煤、井鹽、銅、鎳、稀土等資源型城市。依據(jù)資源開發(fā)所處不同階段，將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，對(duì)不同類型的資源型城市實(shí)施分類指導(dǎo)。其中衰退型城市是生態(tài)安全問題最嚴(yán)重的資源型城市，其城市資源趨于枯竭，生態(tài)環(huán)境壓力巨大。

（二）生態(tài)安全的概念

隨著全球生態(tài)問題日益嚴(yán)重，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并著手研究生態(tài)安全問題，對(duì)生態(tài)安全的概念雖然尚未達(dá)成共識(shí)，但普遍存在廣義和狹義兩種理解。

廣義的生態(tài)安全是指生態(tài)系統(tǒng)整體的安全，即生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能沒有遭受破壞與威脅，組成生態(tài)系統(tǒng)的各部分都能和諧相處，共同發(fā)展。狹義的生態(tài)安全是指人類生態(tài)系統(tǒng)的安全，即人類的生存環(huán)境處于健康、可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。本文主要采取狹義生態(tài)安全的概念。

狹義的生態(tài)安全包括自然生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)生態(tài)安全和社會(huì)生態(tài)安全三方面內(nèi)容。自然生態(tài)安全是指人類所處的自然環(huán)境能夠保證生命存在和延續(xù)的需要。經(jīng)濟(jì)生態(tài)安全是指生態(tài)環(huán)境和自然資源能夠滿足人類經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，不會(huì)因環(huán)境質(zhì)量低劣或自然資源短缺而對(duì)人類經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)造成威脅。社會(huì)生態(tài)安全是指不會(huì)發(fā)生因生態(tài)問題而導(dǎo)致人民不滿，影響社會(huì)安定，引起國家動(dòng)蕩等問題。

（三）資源型城市的生態(tài)安全

資源型城市以自然資源開采與加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長，往往對(duì)自然資源進(jìn)行過度開采而導(dǎo)致資源短缺。各類礦業(yè)開采與加工過程中排放大量廢水、廢氣與廢物，對(duì)自然環(huán)境造成嚴(yán)重污染。絕大部分資源型城市產(chǎn)業(yè)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然資源形成嚴(yán)重的路徑依賴，隨著資源的減少甚至短缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力缺失，經(jīng)濟(jì)水平衰退，以至于人民群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不滿，產(chǎn)生社會(huì)不安定因素。由此可見，資源型城市的生態(tài)安全更具有脆弱性，易引發(fā)嚴(yán)重的自然、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)問題。

二、資源型城市生態(tài)安全面臨的問題

資源型城市的工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致了一系列環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響，使資源型城市生態(tài)安全受到極大的威脅。

（一）生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞

資源型城市對(duì)生態(tài)系統(tǒng)具有較大的破壞性。一方面，礦產(chǎn)開采與加工工業(yè)是溫室效應(yīng)的主要責(zé)任者。工業(yè)產(chǎn)生的二氧化碳、二氧化硫等溫室氣體排放，引發(fā)了臭氧層減少甚至產(chǎn)生臭氧空洞，隨之全球氣候逐漸變暖，海平面不斷上升，使極端氣候頻發(fā)。在我國資源型城市工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加速過程中，溫室氣體排放總量迅速增長，1970—2007年之間增長了7倍多，在未來至少20年內(nèi)碳排放總量還將明顯上升，我國正承擔(dān)著巨大的減排責(zé)任與壓力。另一方面，資源型城市對(duì)自然資源的無節(jié)制的“掠奪式”開發(fā)，導(dǎo)致土地資源、水資源、生物資源遭到嚴(yán)重毀壞，引發(fā)了水土流失、水資源短缺、生物多樣性喪失等生態(tài)問題。

（二）自然環(huán)境污染嚴(yán)重

我國資源型城市的采礦業(yè)和礦產(chǎn)加工業(yè)，排放大量的工業(yè)廢氣、廢水、廢物等“三廢”，造成嚴(yán)重的空氣污染、水資源污染和土地污染。煤炭開采和加工使用過程中排放了大量的氮氧化合物、二氧化硫、粉塵、PM2.5 等顆粒物，對(duì)空氣造成嚴(yán)重污染，是2013年全國范圍霧霾天氣頻發(fā)的重要源頭。資源型城市工業(yè)生產(chǎn)中排放大量工業(yè)廢水，這些廢水流入江河湖海，還有一部分滲入地表，對(duì)地下水造成了污染。資源型城市的礦石開采業(yè)還會(huì)產(chǎn)生大量的廢礦渣，這些廢物長期地表積存，造成了土壤污染。

（三）資源幾近枯竭

我國資源型城市大部分實(shí)施粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，自然資源與能源消耗強(qiáng)度高，資源供給不足，使部分城市面臨資源枯竭。2007年起國務(wù)院確立了三批共69座資源枯竭城市，能源、土地和水三大基礎(chǔ)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸效應(yīng)日益凸顯。當(dāng)前，我國人均耕地面積僅為世界水平的40%，人均水資源約為世界人均水平的1/4，全國約2/3的城市缺水，石油資源的對(duì)外依存度近50，資源供需矛盾嚴(yán)重阻礙了資源型城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式引發(fā)經(jīng)濟(jì)安全問題

從我國資源型城市發(fā)展歷史來看，大部分城市雛形是伴隨著礦產(chǎn)開采業(yè)的興起，勞動(dòng)人口數(shù)量增多而逐漸發(fā)展起來的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一，采掘業(yè)占二次產(chǎn)業(yè)比重的20%以上。礦產(chǎn)開采與加工業(yè)多采用傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)方式，技術(shù)水平低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，加之初期無節(jié)制地對(duì)自然資源開發(fā)掠奪，當(dāng)資源將近枯竭時(shí)，無力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)以支撐經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展壓力大，使資源型城市陷入經(jīng)濟(jì)安全危機(jī)。endprint

（五）存在社會(huì)安全隱患

由于資源型城市經(jīng)濟(jì)落后，人民生活水平較低，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等基本社會(huì)保障服務(wù)體系不健全。當(dāng)前我國資源型城市尚有近7 000萬平方米的棚戶區(qū)需要改造，城市低保人數(shù)180多萬人。隨著資源枯竭造成的經(jīng)濟(jì)萎縮，大量礦產(chǎn)工人失業(yè)，目前我國失業(yè)礦工人數(shù)高達(dá)60多萬。此外，由于資源開發(fā)、征地拆遷等原因，引發(fā)了較多的利益分配矛盾。我國資源型城市社會(huì)不穩(wěn)定因素多，存在較大的社會(huì)安全隱患。

三、政府調(diào)控維護(hù)資源型城市生態(tài)安全的對(duì)策

我國資源型城市生態(tài)安全面臨的形勢(shì)嚴(yán)竣，為維護(hù)生態(tài)安全要從評(píng)價(jià)與監(jiān)控、防范與預(yù)警、政策調(diào)控三個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。

（一）構(gòu)建資源型城市生態(tài)安全指標(biāo)體系

為應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的生態(tài)安全問題，首要任務(wù)是綜合自然生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)生態(tài)安全、社會(huì)生態(tài)安全三個(gè)方面因素構(gòu)建合理的生態(tài)安全評(píng)價(jià)體系，對(duì)生態(tài)狀況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，實(shí)施有效的生態(tài)監(jiān)控。國內(nèi)外學(xué)者已嘗試多種定量分析方法構(gòu)建生態(tài)安全指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，例如：層次分析法（AHP）、綜合指數(shù)法、景觀生態(tài)學(xué)與景觀生態(tài)格局方法、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法、壓力-狀態(tài)-響應(yīng)（PSR）框架模型、驅(qū)動(dòng)力-壓力-狀態(tài)-影響-響應(yīng)（DPSIR）模型、基于生態(tài)足跡評(píng)價(jià)法、熵權(quán)模糊物元模型等。但對(duì)生態(tài)安全指標(biāo)體系的研究還存在很大局限性，多側(cè)重自然生態(tài)安全研究，對(duì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)和社會(huì)生態(tài)安全研究不足，沒有綜合評(píng)價(jià)生態(tài)安全系統(tǒng)中各因素間的復(fù)雜關(guān)系，評(píng)價(jià)過程中摻雜過多的人為因素，需要進(jìn)一步提高統(tǒng)計(jì)量化方法的科學(xué)性等問題，這些問題應(yīng)成為生態(tài)安全問題研究的發(fā)展方向。

（二）建立防范與預(yù)警機(jī)制

生態(tài)安全應(yīng)防患于未然，建立防范與預(yù)警機(jī)制。從環(huán)境治理根源著手，防范自然生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降可能引發(fā)的生態(tài)安全問題。由政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，根據(jù)資源型城市生態(tài)安全評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)區(qū)域生態(tài)安全狀況實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤、分級(jí)預(yù)警。制定不同級(jí)別的預(yù)警防范措施，落實(shí)政府管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)和企業(yè)的協(xié)同快速預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，力爭將生態(tài)安全問題消除在萌芽狀態(tài)，最大限度地降低生態(tài)安全問題對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的危害。

（三）有效實(shí)施生態(tài)安全調(diào)控

政策調(diào)控是指政府根據(jù)生態(tài)發(fā)展規(guī)律制定政策，運(yùn)用各種方法，采用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行積極干預(yù)與影響，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展?？山梃b的具體思路包括：協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合一體化規(guī)劃；合理規(guī)劃土地使用類型，平衡工業(yè)用地與綠化用地比例；將城市環(huán)境保護(hù)管理上升到法律高度，加大環(huán)境破壞執(zhí)法力度；建立資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型與補(bǔ)償機(jī)制；創(chuàng)新資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，探索環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、循環(huán)經(jīng)濟(jì)型、綠色消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；加大生態(tài)環(huán)境技術(shù)開展與推廣；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的國際間合作。政府對(duì)資源型城市生態(tài)安全的調(diào)控要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系，有效實(shí)施各種生態(tài)調(diào)控手段。

綜上所述，資源型城市生態(tài)安全問題日益嚴(yán)重，危及城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安全，必須引起高度重視，從而有效實(shí)施政府防范與調(diào)控措施，以實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 李 可]endprint