《中華人民共和國種子法》的缺陷與完善

陳承，汪發(fā)元

摘要：現(xiàn)有的《中華人民共和國種子法》存在公益育種職責(zé)缺失，種子審定和引種規(guī)定不科學(xué)，種子執(zhí)法職責(zé)不明確，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)種子違法經(jīng)營責(zé)任處罰過輕等弊端。必須修改其相關(guān)規(guī)定，明確執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，放寬品種引種、推廣規(guī)定，加大種子違法經(jīng)營處罰力度，強(qiáng)化對(duì)種子執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法行為的監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞：種子法；缺陷；修改建議

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2014）07-1729-03

Defects and Improvement of Seed Law of the PRC

CHEN Cheng，WANG Fa-yuan

（College of Management，Yangtze University， Jingzhou 434023，Hubei，China）

Abstract：Seed Law of the PRC is lack of public breeding duties. Certification and introduction of seed are not scientific. Law enforcement responsibility is not clear. The punishment against the responsibilities of law enforcement agency and seed illegal management is slight. The relevant provisions of Seed Law must be revised. It is advised to clarify the responsibility of law enforcement agency， to relax restrictions on varieties introduction， to promote regulations， to implement tougher punishments to seed illegal management， to strengthen the supervision and management of seed law enforcement agency and its behavior.

Key words： Seed Law； defects； modification proposal

《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布已經(jīng)13年了，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)作物種子的管理，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益發(fā)揮了巨大的作用。但隨著種子生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的普遍民營化，加之轉(zhuǎn)基因品種的興起，《種子法》的許多規(guī)定已經(jīng)完全落后于社會(huì)實(shí)踐，無法滿足正常的生產(chǎn)經(jīng)營和行政執(zhí)法的需要，必須認(rèn)真進(jìn)行修改完善。

1 《種子法》修改的必要性

任何法律法規(guī)都是時(shí)代的產(chǎn)物。由于法律天然具有不周延性和滯后性，隨著時(shí)代的進(jìn)步，很快會(huì)落后于時(shí)代的需要，從而影響到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展?！斗N子法》是2000年頒布實(shí)施的，雖然經(jīng)過了2004年的修改，但其內(nèi)容已明顯不能適應(yīng)時(shí)代和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不僅影響到種子市場的執(zhí)法，而且影響到國家自有品種的培育和推廣應(yīng)用。全國人大代表李愛青[1]認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量繼續(xù)穩(wěn)定增加，保障糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，需要及時(shí)地修改完善《種子法》。

修改完善《種子法》是由種子的重要性和國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)情況所決定的。首先，《種子法》的修改完善是由種子的重要地位所決定的。種子是農(nóng)業(yè)、林業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)業(yè)、林業(yè)健康發(fā)展的根本。種子水平的先進(jìn)性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)和林業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量的提升，是我國國家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略性物資。其次，《種子法》的修改完善是由種子市場執(zhí)法的狀況所決定的。我國是農(nóng)業(yè)大國，由于《種子法》的缺陷導(dǎo)致假冒偽劣種子侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。在一些種子事件中，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門處于十分尷尬的境地。我國是一個(gè)法制化國家，依法行政是我國政府行政執(zhí)法的原則，而法律法規(guī)的完善是依法行政的必要條件。《種子法》的完善對(duì)于維護(hù)種子培育者和種子經(jīng)營者的合法權(quán)益具有根本性作用，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展也具有重要意義。最后，《種子法》的完善是適應(yīng)種子市場開放形勢的需要。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的深入，外國種子大量涌入國內(nèi)，國內(nèi)外種業(yè)競爭進(jìn)一步加劇，我國種業(yè)因規(guī)模小、競爭力弱，導(dǎo)致大量外國品種占據(jù)國內(nèi)種子市場，嚴(yán)重威脅到我國種子業(yè)的安全，迫切需要通過修改《種子法》加以規(guī)范和調(diào)整。

2 《種子法》的缺陷

2.1 關(guān)于育種的責(zé)任不明確，影響了新品種選育成果的成效性

農(nóng)作物種子是關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的國家戰(zhàn)略資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高很大程度上要依靠種子，種業(yè)在農(nóng)業(yè)中具有核心地位。據(jù)專家估計(jì)，優(yōu)良品種的選育和推廣對(duì)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)到43%[2]，種子作為重要的戰(zhàn)略資源， 應(yīng)當(dāng)由國家負(fù)責(zé)培育，成為國家農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)和職責(zé)。然而，在現(xiàn)有《種子法》中，并沒有明確規(guī)定政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)作物育種機(jī)構(gòu)從事基礎(chǔ)性和公益性育種科研，國家農(nóng)作物育種機(jī)構(gòu)資金投入的積極性不高，種子選育成色不明顯，反而形成了以民營企業(yè)育種為主的格局。由于民營企業(yè)科技實(shí)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力均有限，大多數(shù)種子企業(yè)沒有品種研發(fā)的能力，培育出來的新品種缺乏競爭能力，以致國外種子占據(jù)市場主導(dǎo)地位。

2.2 關(guān)于未經(jīng)審定的品種規(guī)定不科學(xué)，限制了優(yōu)良品種的傳播性

《種子法》第十七條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)審定的農(nóng)作物品種未經(jīng)審定通過的不得經(jīng)營推廣。從國家掌控種子市場，防止假冒偽劣種子進(jìn)入市場而侵害農(nóng)民利益的角度來看，無疑有其正確性。但由于種子審定程序繁雜，國外品種的入侵速度很快，這一規(guī)定從某種程度上影響了優(yōu)質(zhì)新品種的傳播，與新品種引進(jìn)、試驗(yàn)、示范和展示推廣工作不相適應(yīng)，不利于種子市場管理，新品種的快速推廣應(yīng)用，以及農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收[3]。加上種子審定不規(guī)范，品種審定的門檻低，品種審定機(jī)構(gòu)被少數(shù)人所控制，且缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，使品種審定容易異化為權(quán)力尋租的工具，滋生腐敗，品種審定難以做到權(quán)威、準(zhǔn)確、公平、公正[4]，不利于優(yōu)良品種的培育工作。其實(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，種子購買、銷售行為主要是一種民事法律行為，政府應(yīng)當(dāng)放松管制。如果出現(xiàn)種子質(zhì)量糾紛，可以依民法的相關(guān)規(guī)定解決。

2.3 關(guān)于引種的規(guī)定不科學(xué)，限制了農(nóng)民選用種子的自主性

我國農(nóng)業(yè)實(shí)行的是以家庭為單位的分散經(jīng)營，優(yōu)良品種的推廣主要依賴種子經(jīng)營企業(yè)。因而《種子法》的規(guī)定與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制的實(shí)際不相適應(yīng)。《種子法》第十六條中關(guān)于“相鄰省、自治區(qū)、直轄市屬于同一適宜生態(tài)區(qū)的地域，經(jīng)所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門同意后可以引種”的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制完全脫節(jié)。因?yàn)?，我國?shí)行的是以家庭為單位的分散經(jīng)營，農(nóng)民家庭顯然沒有能力去申請(qǐng)引種，而地方政府忙于招商引資，對(duì)于已經(jīng)由家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)基本無暇顧及。公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)隨著“政府花錢買服務(wù)，只養(yǎng)事不養(yǎng)人”的改革，半數(shù)以上農(nóng)業(yè)專門人才從事第二職業(yè)，不能安心于工作現(xiàn)狀，推廣機(jī)構(gòu)也不可能去申請(qǐng)引種[5]。加之地方保護(hù)等因素，這一規(guī)定已成為名副其實(shí)的空話，嚴(yán)重影響到了優(yōu)良品種在相鄰省、自治區(qū)、直轄市屬于同一適宜生態(tài)區(qū)的地域的推廣，限制了農(nóng)民選用種子的自主性。

2.4 關(guān)于種子執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)定不明確，導(dǎo)致了種子執(zhí)法職能的混亂性

我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)人浮于事，執(zhí)法的功利性很強(qiáng)，如果法律法規(guī)沒有明確的規(guī)定，就必然難以各司其職，各負(fù)其責(zé)。《種子法》第六十二條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以一千元以上一萬元以下罰款。接著列舉了5種違法行為。從這一規(guī)定可以看出，只要是縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機(jī)關(guān)，都可以實(shí)行監(jiān)管，但到底誰是真正的監(jiān)管主體并沒有明確。這一規(guī)定的模糊性導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、工商行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在《種子法》的執(zhí)法上職責(zé)不清。在我國現(xiàn)行執(zhí)法具有很強(qiáng)的功利性，即獎(jiǎng)金、辦案經(jīng)費(fèi)與罰沒款掛鉤的情況下，各執(zhí)法機(jī)關(guān)在有利可圖時(shí)曲解法律爭著管，無利時(shí)則相互間推諉、逃避責(zé)任。比如，種子包裝、標(biāo)簽、經(jīng)營檔案等專業(yè)性極強(qiáng)的問題本應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)管，但在利益驅(qū)使下，工商行政機(jī)關(guān)同樣表現(xiàn)出罰款的積極性，對(duì)外地種子及其經(jīng)營者實(shí)施各種違法處罰。

2.5 關(guān)于種子違法處罰標(biāo)準(zhǔn)過低，放縱了假冒偽劣種子的泛濫性

《種子法》第五十九條規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣種子的，……有違法所得的，處以違法所得五倍以上十倍以下罰款；沒有違法所得的，處以二千元以上五萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這一處罰過輕，不足以打擊種子領(lǐng)域的違法犯罪行為。在種子行業(yè)，或利用雜交一代種子冒充雜交二代種子，將他人的親本繁育種子使用自己的包裝和名稱銷售，或利用購買的雜交一代自行繁育種子冒充他人雜交一代種子等違法現(xiàn)象，即所謂的套牌種子的生產(chǎn)經(jīng)營，已成為種子行業(yè)公開的秘密。但這些現(xiàn)象在歐美等國家的種子公司幾乎不存在，究其原因，是違法者難以承受違法成本[1]。而在我國，存在處罰過輕的問題。這種過輕處罰有多方面的原因，主要是法定的處罰金額過低，加上經(jīng)營者賬目不全導(dǎo)致取證困難，同時(shí)各級(jí)各類人員對(duì)行政執(zhí)法干預(yù)的普遍存在，使得行政執(zhí)法處罰乏力，違法者制假售假有恃無恐。這種現(xiàn)象不僅侵犯了購種者的合法權(quán)益，而且打擊了守法經(jīng)營者的積極性，帶來了種子市場預(yù)測上的反向暗示，形成了當(dāng)前違法種子案件高發(fā)難以遏制的態(tài)勢。

3 《種子法》的完善

《種子法》是規(guī)范種子培育、生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)的最重要的法律規(guī)范，其內(nèi)容的科學(xué)性、合理性、適應(yīng)性直接關(guān)系到我國農(nóng)作物種子的發(fā)展與進(jìn)步，關(guān)系到種子市場的興衰與繁榮。因此，應(yīng)當(dāng)適時(shí)多次修改完善。

3.1 完善國家育種的責(zé)任，促進(jìn)育種能力的快速提升

在主要農(nóng)作物種子選育上，我國已經(jīng)落后于發(fā)達(dá)國家，必須充分發(fā)揮國家科研機(jī)構(gòu)科研資源豐富，實(shí)力雄厚的優(yōu)勢。建議修改《種子法》第十一條，明確國家和省、市科研院所和企業(yè)育種的責(zé)任分工。規(guī)定國家和省、市科研院所為主要農(nóng)作物種子的選育責(zé)任單位，應(yīng)組織強(qiáng)大的科研隊(duì)伍保證主要農(nóng)作物新品種的選育工作。國家財(cái)政依據(jù)國家需要，按農(nóng)業(yè)GDP一定比例核撥育種科研經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，鼓勵(lì)高等院校、種子企業(yè)從事主要農(nóng)作物種子選育工作。鼓勵(lì)國家科研機(jī)構(gòu)和高等院校、大型種子企業(yè)聯(lián)合培育農(nóng)作物新品種。這一提議借鑒了發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，例如美國，其公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)育種定位準(zhǔn)確、分工明確，公共機(jī)構(gòu)在育種方向上與私人機(jī)構(gòu)有明顯不同，重點(diǎn)承擔(dān)具有基礎(chǔ)性、探索性、前瞻性的公益性研究，以及難以很快產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)回報(bào)的研究項(xiàng)目。商業(yè)性育種主要由企業(yè)承擔(dān)，美國政府和公共研究機(jī)構(gòu)以大量商業(yè)育種合同的方式，向企業(yè)直接投入研發(fā)經(jīng)費(fèi)，使企業(yè)成為育種主體[6]。

3.2 完善試驗(yàn)用種的規(guī)定，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)品種的適時(shí)誕生

未經(jīng)審定的品種不一定不優(yōu)良，但現(xiàn)有《種子法》對(duì)于未經(jīng)審定的農(nóng)作物新品種不得銷售的規(guī)定，顯然過于絕對(duì)化，影響到了優(yōu)良品種的應(yīng)用。對(duì)于未經(jīng)審定的農(nóng)作物新品種，如果經(jīng)過連續(xù)兩年多處布點(diǎn)展示，性狀穩(wěn)定，符合條件的，建議允許育種單位在市場明示銷售，即在種子包裝上明確標(biāo)明未經(jīng)審定字樣，為試驗(yàn)用種。這樣既避免了因?qū)彾ㄟ^程復(fù)雜而影響優(yōu)良品種推廣應(yīng)用的問題，又通過明示告知購種者種植未經(jīng)審定品種的風(fēng)險(xiǎn)，由購種者作出明智選擇，從而達(dá)到保護(hù)購種者合法權(quán)益的目的，可以很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)育種者和購種者的雙向保護(hù)。

3.3 完善鄰省引種的規(guī)定，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)品種的廣泛應(yīng)用

改革現(xiàn)有以行政區(qū)劃審定并引種的規(guī)定，變?yōu)橐孕姓^(qū)域?qū)彾橹?，同一生態(tài)適宜區(qū)域可以自由推廣經(jīng)營銷售的模式。對(duì)同一生態(tài)適宜區(qū)域，通過國家級(jí)、省級(jí)審定的主要農(nóng)作物品種和主要林木良種，可以在全國適宜的生態(tài)區(qū)域或相鄰省份生態(tài)適宜區(qū)推廣銷售。但生產(chǎn)銷售者必須標(biāo)明種子審定的真實(shí)情況，由購種者根據(jù)自己對(duì)品種的認(rèn)識(shí)自主選擇。也可以借鑒加拿大的做法，采取臨時(shí)注冊(cè)、區(qū)域注冊(cè)的辦法[7]，對(duì)于已經(jīng)經(jīng)過他省審定的品種，在相鄰區(qū)域推廣的只需到相鄰區(qū)域農(nóng)業(yè)行政主管部門注冊(cè)，就可在這一區(qū)域銷售。這樣就能有效克服現(xiàn)有《種子法》關(guān)于鄰省引種規(guī)定的僵化性缺陷，同時(shí)，也能有效保護(hù)種子生產(chǎn)經(jīng)營者的推廣經(jīng)營權(quán)，保護(hù)購種者的自主選擇權(quán)。

3.4 明確種子執(zhí)法的責(zé)任，促進(jìn)執(zhí)法活動(dòng)的嚴(yán)格有序

完善現(xiàn)有《種子法》關(guān)于種子監(jiān)管機(jī)構(gòu)、分工的規(guī)定，明確國家農(nóng)業(yè)行政部門為種子執(zhí)法的主管部門，負(fù)責(zé)全國種子質(zhì)量、經(jīng)營的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)無證經(jīng)營、虛假宣傳、違法廣告等問題的監(jiān)管。由縣以上農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)、工商機(jī)關(guān)分別執(zhí)行實(shí)施。在明確職責(zé)的同時(shí)，增加執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入，加大對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，努力提高執(zhí)法人員水平，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)定公安機(jī)關(guān)協(xié)助行政執(zhí)法的責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)，增加對(duì)執(zhí)法人員監(jiān)督的條款，對(duì)違法執(zhí)法、濫用職權(quán)的機(jī)關(guān)、個(gè)人給予嚴(yán)肅處理；對(duì)以權(quán)謀私者，一經(jīng)查實(shí)，予以開除公職，情節(jié)或后果嚴(yán)重的追究刑事責(zé)任；對(duì)于玩忽職守造成嚴(yán)重后果的人員，依法追究其刑事責(zé)任。

3.5 嚴(yán)格種子違法的責(zé)任，促進(jìn)種子市場的健康發(fā)展

加大《種子法》關(guān)于對(duì)生產(chǎn)、銷售假冒偽劣種子行為的處罰力度，情節(jié)輕微的處以5萬～10萬元的罰款，情節(jié)較為嚴(yán)重的處以10萬～50萬的罰款，情節(jié)特別嚴(yán)重的處以50萬元以上的罰款。其目的是嚴(yán)厲打擊制假售假者，避免其卷土重來。特別是對(duì)生產(chǎn)銷售套牌種子的行為，除加大行政處罰力度外，在追究行政責(zé)任的同時(shí)，追究民事責(zé)任，并應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。具體可以考慮對(duì)情節(jié)輕微的應(yīng)當(dāng)判處3年以下有期徒刑，情節(jié)較重的應(yīng)當(dāng)判處3年以上7年以下有期徒刑，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)判處7年以上有期徒刑。因?yàn)樯a(chǎn)銷售套牌種子的行為不僅擾亂了市場秩序，而且打擊了育種人員的積極性，對(duì)我國的育種工作造成了致命的打擊。通過對(duì)種子違法行為的追究，促進(jìn)種子市場的健康發(fā)展。

同時(shí)，要增強(qiáng)對(duì)我國種質(zhì)資源的保護(hù)，組織相關(guān)機(jī)構(gòu)從事種子資源的標(biāo)記注冊(cè)工作，防止外國種業(yè)企業(yè)偷取和克隆以后，又拿來作為制約我國技術(shù)發(fā)展的專利手段。

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