從“管得了”到“管得好”

寧丙文

為解決街鎮(zhèn)安全監(jiān)管量大面廣，僅靠縣級(jí)機(jī)構(gòu)“管不了”的問題，廣州市蘿崗區(qū)安監(jiān)局向街鎮(zhèn)委托行使部分安全生產(chǎn)執(zhí)法權(quán)。這種基層安全監(jiān)管模式，為蘿崗區(qū)街鎮(zhèn)安全生產(chǎn)工作開啟了新的篇章。

“天大的責(zé)任，巴掌大的權(quán)力”

廣州市蘿崗區(qū)安監(jiān)局綜合法規(guī)科科長(zhǎng)谷林針對(duì)街鎮(zhèn)安全監(jiān)管的困境，用一句話總結(jié)道，街（鎮(zhèn)）是“天大的責(zé)任、巴掌大的權(quán)力”，權(quán)責(zé)不等、有責(zé)無(wú)權(quán)的尷尬局面導(dǎo)致街（鎮(zhèn)）無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

蘿崗區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)非常繁重。面對(duì)400個(gè)建設(shè)工地和近萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，僅靠區(qū)級(jí)安全監(jiān)管部門，其工作量和難度之大可想而知。為了解決基層安全生產(chǎn)監(jiān)管力量不足、監(jiān)管覆蓋不到位等問題，2006年7月，蘿崗區(qū)突破體制束縛，在街鎮(zhèn)設(shè)置安全監(jiān)督管理科，并組建安全生產(chǎn)監(jiān)察中隊(duì)。這是廣州市首例成立的由政府機(jī)構(gòu)編制部門統(tǒng)一設(shè)置、財(cái)政統(tǒng)一撥款的街鎮(zhèn)安監(jiān)隊(duì)伍，扭轉(zhuǎn)了基層安全生產(chǎn)“無(wú)人管”的局面。

安全監(jiān)管要做到關(guān)口前移、重心下移，就要賦予街鎮(zhèn)安全監(jiān)管相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。2009年，廣東省安監(jiān)局決定在蘿崗區(qū)試點(diǎn)安全生產(chǎn)委托執(zhí)法。谷林說，6個(gè)安監(jiān)中隊(duì)成為廣東省首批獲得安全生產(chǎn)行政執(zhí)法權(quán)的基層執(zhí)法單位，一舉破解了基層監(jiān)管權(quán)責(zé)不對(duì)等、監(jiān)管不到位等難題。

2009年3月，蘿崗區(qū)街（鎮(zhèn)）安全監(jiān)管人員執(zhí)法培訓(xùn)班開班，各街（鎮(zhèn)）從事安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的行政人員和政府雇員參加了學(xué)習(xí)培訓(xùn)。蘿崗區(qū)6個(gè)街鎮(zhèn)安監(jiān)中隊(duì)的38名政府雇員獲得了廣東省法制辦核發(fā)的《廣東省人民政府行政執(zhí)法證》，街鎮(zhèn)安監(jiān)中隊(duì)開展安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作從此“名正言順”了。谷林舉例道，在此之前，街鎮(zhèn)安監(jiān)中隊(duì)的工作人員去企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查，有時(shí)企業(yè)連門都不開，現(xiàn)在則感覺“腰板硬了起來(lái)”。

“說理式執(zhí)法”

谷林說：“6年間，蘿崗區(qū)街鎮(zhèn)安監(jiān)隊(duì)員獨(dú)立辦理行政處罰案件70多宗，全部采用說理式行政執(zhí)法，案件辦理質(zhì)量相對(duì)較高，未發(fā)生聽證、行政復(fù)議、行政訴訟?！?/p>

蘿崗區(qū)安監(jiān)局于2009年在廣東省安監(jiān)系統(tǒng)率先推行“說理式行政處罰文書”的填制方式。自2010年開始，蘿崗區(qū)安監(jiān)局和各街鎮(zhèn)辦理的安全生產(chǎn)行政處罰案件，100%使用了這種方式，既有利于推進(jìn)依法行政，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量，又能發(fā)揮法制宣傳教育作用，讓被處罰人心服口服。

蘿崗區(qū)安監(jiān)局還推行行政處罰案件回訪制度，由局領(lǐng)導(dǎo)或紀(jì)檢組長(zhǎng)帶領(lǐng)綜合法規(guī)科工作人員，對(duì)一般程序行政處罰案件的當(dāng)事人進(jìn)行回訪，有時(shí)還邀請(qǐng)區(qū)人大或糾風(fēng)辦、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)參與回訪。轄區(qū)內(nèi)有位臺(tái)灣的老板曾這樣說道：“我還是第一次聽說政府機(jī)關(guān)罰了人還要上門聽取改進(jìn)意見，這種作風(fēng)很好，讓我感到政府確實(shí)是在為我們著想，確實(shí)在努力改進(jìn)安全監(jiān)管工作?！?/p>

“好的案子是審出來(lái)的”

蘿崗區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法分局（加掛執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)牌子）負(fù)責(zé)執(zhí)法檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制、安全隱患投訴舉報(bào)處理等執(zhí)法工作。綜合法規(guī)科負(fù)責(zé)行政處罰案件審核、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查等法制工作。這種行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督相分離的規(guī)范化機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確了“球員和裁判員”的角色劃分，從體制上確保行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制得以落實(shí)。蘿崗區(qū)安監(jiān)局創(chuàng)造性地制定《廣州市蘿崗區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行政處罰案件核審實(shí)施辦法（試行）》，提出“案件分審制”，即：蘿崗區(qū)安全監(jiān)管局辦理的案件由綜合法規(guī)科核審，街（鎮(zhèn)）辦理的案件由蘿崗區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)核審。

“每年全局至少有60件以上的案子要審核，其中修改率100%，否決率20%，大篇幅修改率30%?！惫攘衷谙蛴浾哒故玖艘环輬?zhí)法文書后說：“好的案子是辦出來(lái)的，更是審出來(lái)的。這既是對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)，也是對(duì)執(zhí)法人員負(fù)責(zé)，對(duì)法律法規(guī)負(fù)責(zé)?！?/p>

谷林舉了一個(gè)自己曾經(jīng)參與審核的案子。2011年7月，某鋼鐵廠一轉(zhuǎn)動(dòng)部件將操作工的衣服卷了進(jìn)去，導(dǎo)致該工人的一只手臂遭受重傷。蘿崗區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法分局依據(jù)相關(guān)法規(guī)，認(rèn)定該轉(zhuǎn)動(dòng)端應(yīng)加裝蓋子，于是以安全設(shè)施不符合要求為由，對(duì)該企業(yè)進(jìn)行處罰。谷林在查詢了相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)后發(fā)現(xiàn)，該轉(zhuǎn)動(dòng)端子在這個(gè)高度是可以不加蓋子的，于是對(duì)該處罰予以了否決。谷林說：“我們是‘第三方，要保持中立，讓辦案人員和受罰企業(yè)都能心服口服?！?/p>

2006年，蘿崗區(qū)安監(jiān)局在全市安監(jiān)系統(tǒng)率先成立由局領(lǐng)導(dǎo)和科室負(fù)責(zé)人組成的案件審理委員會(huì)，對(duì)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，以及較大數(shù)額罰款等符合聽證條件的行政處罰案件，進(jìn)行了集體審理。提起集體審理會(huì)，蘿崗區(qū)安監(jiān)局綜合法規(guī)科的劉曉敏稱之為“點(diǎn)評(píng)大會(huì)”，集體審理制度讓人“既愛又恨”?！皭邸钡氖?1名案審委員敢于負(fù)責(zé)、勇于表達(dá)意見和建議，逐一對(duì)案件進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，每次會(huì)議少則半個(gè)小時(shí)，有時(shí)長(zhǎng)達(dá)2個(gè)多小時(shí)?！昂蕖钡氖撬坪趺恳粋€(gè)案子在案審會(huì)面前都存在瑕疵，都有不足之處，都要進(jìn)行整改。對(duì)于執(zhí)法大隊(duì)案件經(jīng)辦人和法規(guī)科核審人員來(lái)說，每一場(chǎng)案審會(huì)都是一次法律知識(shí)和法制理念的新梳理，也是蘿崗區(qū)安監(jiān)局嚴(yán)格依法行政的具體表現(xiàn)。

“全省的一面旗幟”

據(jù)蘿崗區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法監(jiān)察分局局長(zhǎng)劉文華介紹，蘿崗區(qū)安全生產(chǎn)委托執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)在廣東省、廣州市安全監(jiān)管系統(tǒng)得到了推廣。2013年4月，廣州市深入推進(jìn)街鎮(zhèn)安全生產(chǎn)委托執(zhí)法暨說理式執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)在蘿崗區(qū)召開。廣東省安全監(jiān)管局原副局長(zhǎng)黃靄珊對(duì)蘿崗區(qū)的安全生產(chǎn)委托執(zhí)法工作給出這樣的評(píng)價(jià)：“蘿崗區(qū)安全生產(chǎn)委托執(zhí)法工作是全省的一面旗幟?！?/p>

2009年，蘿崗區(qū)安監(jiān)局向街鎮(zhèn)委托行使部分安全生產(chǎn)執(zhí)法權(quán)時(shí)，遇到的第一道“坎”是安監(jiān)中隊(duì)隊(duì)員是否具備執(zhí)法主體資格。2012年3月，在初次委托屆滿之際，第二道“坎”又?jǐn)[在了面前：委托權(quán)限較小，街鎮(zhèn)在實(shí)施行政處罰時(shí)受到較大的制約。劉文華舉例道，處罰時(shí)需對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓（需進(jìn)行聽證）的案件，街鎮(zhèn)無(wú)權(quán)辦理，但《安全生產(chǎn)法》對(duì)大部分的違法行為，是要求責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓的。街鎮(zhèn)安全生產(chǎn)委托執(zhí)法如何向縱深發(fā)展？因此，蘿崗區(qū)安監(jiān)局與5街1鎮(zhèn)簽訂了《2012-2015年度蘿崗區(qū)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法委托書》，進(jìn)一步擴(kuò)大了安監(jiān)中隊(duì)的執(zhí)法權(quán)限、范圍，將處罰金額10萬(wàn)元以下的案件辦理權(quán)和職業(yè)衛(wèi)生領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，委托給了街鎮(zhèn)，這也是廣州市12個(gè)區(qū)（縣）中，第一個(gè)將涉及聽證的行政處罰案件委托給街鎮(zhèn)安監(jiān)中隊(duì)辦理的區(qū)（縣）。

談到下一步的案件核審工作，谷林說，要嚴(yán)格“辦審”分離，對(duì)所有案件100%把關(guān)，還要開展案件質(zhì)量評(píng)比，從核審的案件中評(píng)選出優(yōu)質(zhì)案件。更為重要的一項(xiàng)工作是，要對(duì)案件進(jìn)行分類研究總結(jié)，找出案件的相關(guān)規(guī)律，為未來(lái)辦案和安全監(jiān)管工作提供指引。

編輯 寧 遠(yuǎn)