集體建設(shè)用地上房屋租賃監(jiān)管方式的案例研究

摘要：廣東省東莞市政府在流動人口和租賃房屋需求劇增的背景下，積極組建出租屋及租住人員的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一為出租屋和租住人員提供各項管理服務(wù)。文章詳細(xì)介紹了東莞市設(shè)立的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)體系，從當(dāng)?shù)卣闹С终?、獎懲結(jié)合的政策措施、稅費征收和推進(jìn)公共服務(wù)均等化改革等方面闡述了當(dāng)?shù)卣呐εc所取得的效果，并且探討了在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的形式下這種管理服務(wù)方式對于其他地區(qū)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；租賃房屋；監(jiān)管；東莞市

集體建設(shè)用地上的房屋租賃是房屋租賃市場的重要組成部分，在解決我國外出務(wù)工人員、年輕工薪階層和周轉(zhuǎn)性住房需求群體的居住問題中扮演著關(guān)鍵性的作用。集體建設(shè)用地上的租賃房屋在保障農(nóng)民獲得土地增值收益的同時，維護(hù)了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。但目前我國對出租屋的管理服務(wù)仍然滯后于房屋租賃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，租賃房屋市場積累了不少問題，具體表現(xiàn)在：一是政府部門既不能為該部分市場提供應(yīng)有的公共服務(wù)，也不能有效地對集體建設(shè)用地上的出租屋征稅、將其納入行政管轄的范圍，出租屋的治安問題突出；二是房屋質(zhì)量不盡人意，出租人和承租人之間權(quán)利責(zé)任不明確；三是出租人和承租人信息不對稱，中介市場運營不規(guī)范；四是政府對于集體建設(shè)用地上的租賃房屋經(jīng)濟(jì)缺乏關(guān)注和支持，外來務(wù)工人員的公共服務(wù)嚴(yán)重滯后于本地居民。以上問題的出現(xiàn)不利于我國居民住房問題的解決，阻礙了我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

與此同時，很多大中城市的出租屋供給數(shù)量滯后于需求的增長，房租價格高不可攀，“群租”現(xiàn)象涌現(xiàn)。從圖1的數(shù)據(jù)來看，北京住房月平均租金已達(dá)到63.42元/平方米，我國住房租金前20的位城市每平方米每月的租金大多數(shù)超過30元人民幣，按照人均居住面積30平方米來算，月平均房租支出也達(dá)到了900元人民幣。據(jù)人民日報2013年6月7日報道，一線城市的房租收入比已高達(dá)40%。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，2010年北京市租房者中，支付負(fù)擔(dān)過重者高達(dá)34.9%。這意味著衣食住行中“住”的問題已成為人生的一大難題。

巨大的租房需求和未被充分利用的集體土地出租屋市場形成了一對矛盾，亟待解決。2012年年初，國土資源部批準(zhǔn)了上海、北京集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，這是國家進(jìn)行農(nóng)村土地政策改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地上建筑物利用的重要探索。近年來，北京市、重慶市、江蘇和廣東的一些城市對集體建設(shè)用地上的租賃房屋管理不乏有益的探索，為解決住房租賃中存在的問題提供了珍貴的參考。

一、東莞市租賃房屋管理服務(wù)政策出臺的背景

東莞市是珠江三角洲的一個重要工業(yè)城市，集聚了眾多的內(nèi)資和外資企業(yè)，也因此而被稱作“世界工廠”，其先進(jìn)的制造加工業(yè)吸引了來自全國各地的農(nóng)民工。勞動密集型產(chǎn)業(yè)的特點是對于勞動力的巨大需求，2012年東莞市的常住人口為829萬人，其中戶籍人口187萬人，其余642萬人口皆為外來務(wù)工人員，外來務(wù)工人員數(shù)量接近本地居民數(shù)量的4倍。數(shù)量龐大的外來人口增加了當(dāng)?shù)刈》孔赓U服務(wù)的壓力，如何提供和管理出租屋成為困擾當(dāng)?shù)卣块T的一大難題。

根據(jù)我國的法律法規(guī)，城市和鎮(zhèn)區(qū)的出租屋由各地的房產(chǎn)管理局管理。但是，我國數(shù)量龐大的農(nóng)民工所居住的出租房屋緊挨著工廠企業(yè)，位于集體土地上出租房屋的管理和服務(wù)成了法律規(guī)定的空白區(qū)。據(jù)公安部門反映，2004年前后，東莞市出租屋發(fā)生的惡性案件占全年案件總量的40%以上，出租屋是社會治安綜合治理的難點和熱點。建立一套完善的出租屋和租賃人員管理規(guī)范、加強出租屋及租住人員的管理，是政府的職責(zé)所在，對預(yù)防犯罪、維護(hù)社會治安具有重要現(xiàn)實意義。

二、東莞市租賃房屋管理服務(wù)模式的框架

（一）東莞市租賃房屋管理服務(wù)的法律政策依據(jù)

為了有效解決外來務(wù)工人員的居住問題，東莞市于2004年廢止了《東莞市出租屋暫住人員治安管理規(guī)定》，出臺了《東莞市出租屋及租住人員管理暫行規(guī)定》，成立專門針對集體建設(shè)用地上的出租屋及租住人員的管理機(jī)構(gòu)，分別是市級的出租屋及租住人員管理辦公室（以下簡稱“管理辦公室”）；鎮(zhèn)級的出租屋及租住人員管理服務(wù)中心（以下簡稱“管理服務(wù)中心”）；村級的出租屋及租住人員管理服務(wù)站（以下簡稱“管理服務(wù)站”），該機(jī)構(gòu)接受市房產(chǎn)管理局的委托，負(fù)責(zé)出租屋租賃登記備案的收件、初審驗證、核發(fā)《房屋租賃證》或《出租屋租賃備案回執(zhí)》的工作，并接受房管局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，見圖2。

（二）東莞市租賃房屋管理服務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分

東莞市管理服務(wù)體系的創(chuàng)新表現(xiàn)在縱向和橫向兩個維度。一是縱向上層層相屬。在東莞市新的服務(wù)和管理機(jī)構(gòu)體系中，每個級別的機(jī)構(gòu)嚴(yán)格對應(yīng)著本級別的權(quán)利和責(zé)任，上級和下級之間互相監(jiān)督，其中管理辦公室負(fù)責(zé)全市出租屋及租住人員管理的協(xié)調(diào)、監(jiān)督及本通告的組織實施工作，其下屬的管理服務(wù)中心和管理服務(wù)站在各自不同的層級上負(fù)責(zé)本層級的出租屋管理和流動人口租房服務(wù)，層次分明、職責(zé)清晰。二是橫向上協(xié)調(diào)合作。新體系圍繞著出租屋與租賃人員這個標(biāo)的物，所有涉及出租屋和租賃人員的公安、房管、計生、消防、稅務(wù)、工商、建設(shè)等工作全部由管理服務(wù)中心統(tǒng)籌安排，詳見圖3，前者接受后者的委托，代理前者職能中的一部分，如原本農(nóng)民工辦理《暫住證》需要前往公安局辦理，改革以后只需前往就近的管理服務(wù)中心提交有關(guān)資料，并由管理服務(wù)中心核發(fā)《暫住證》。

三、東莞市租賃房屋管理服務(wù)模式的實踐和經(jīng)驗分析

（一）政府支持政策文件的出臺

根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)權(quán)明確有利于激勵經(jīng)濟(jì)主體積極性的發(fā)揮，促進(jìn)物盡其用。東莞市在明確了當(dāng)?shù)鼐用袼哂械臋?quán)利的基礎(chǔ)上承認(rèn)并鼓勵他們的出租行為，積極扶持農(nóng)村出租屋市場的發(fā)展。東莞市政府所采取的支持政策和鼓勵態(tài)度成為東莞市能夠容納大量外來投資的一個基本條件，不僅帶動了當(dāng)?shù)谿DP的穩(wěn)定快速增長，也使得農(nóng)民在發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的同時獲得了數(shù)量巨大的租金收入。

行政體制轉(zhuǎn)變的成功是建立在完善的政策規(guī)章制度的基礎(chǔ)之上的，東莞市在頒布實施《東莞市出租屋及租住人員管理暫行規(guī)定》以后，又先后通過了專門用于指導(dǎo)房產(chǎn)管理局、公安局、財政局、出租屋及租住人員管理辦公室、地稅局、計劃生育局、公安消防局的7份細(xì)則，為出租屋管理部門行使權(quán)力和履行義務(wù)提供了有力的政策支持和依據(jù)。

（二）獎懲結(jié)合提高納管率

一直以來困擾各個地方出租屋管理服務(wù)機(jī)關(guān)的問題是出租人為了規(guī)避稅收而逃避監(jiān)管，東莞市采取了獎勵與懲罰相結(jié)合的辦法提高納管率。一方面，東莞市為每個外來務(wù)工人員辦理“新莞人服務(wù)卡”，該卡中儲存了每個新莞人的戶籍、工作、收入和聯(lián)系方式等信息，通過該卡新莞人可以免費享受子女入學(xué)、超市打折、就業(yè)咨詢、天氣預(yù)報等各項優(yōu)質(zhì)服務(wù)；另一方面，東莞市通過政策法規(guī)強制規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，并采取一定的催辦和懲罰措施督促外來務(wù)工人員進(jìn)行登記備案。規(guī)定了業(yè)主需要到出租屋管理服務(wù)中心辦理合同登記或備案手續(xù)，否則由主管部門依法對出租人進(jìn)行罰款；要求承租人辦理《房屋租賃證》和《暫住證》，逾期不辦理的采取催辦的方式，對于不肯簽收的出租人和承租人將依法或依照相關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

（三）稅費征收標(biāo)準(zhǔn)化和透明化

稅費征收是政府工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于管理服務(wù)中心受其他各行政機(jī)關(guān)委托代理執(zhí)行具體的出租屋管理工作，其中相當(dāng)一部分涉及財務(wù)資金的收繳和發(fā)放，如何規(guī)范好財務(wù)收繳，防止在此過程中由于信息的不對稱出現(xiàn)亂收費和稅費的挪用等貪污現(xiàn)象的發(fā)生就成了管理服務(wù)中心有效運行的關(guān)鍵問題。為了在制度層面保障各項資金安全、規(guī)范地收繳和劃撥，在出租屋及租住人員稅費征收問題上，《東莞市出租屋及租住人員規(guī)費財務(wù)收支管理實施細(xì)則》規(guī)定了管理服務(wù)機(jī)構(gòu)必須按省、市物價部門核定的收費項目和標(biāo)準(zhǔn)收取各項服務(wù)費用。同時，各鎮(zhèn)區(qū)管理服務(wù)中心和管理服務(wù)站收費納入鎮(zhèn)區(qū)財政“一個窗口”收費集中核算，實行“收支兩條線”管理，不設(shè)立任何收入過渡賬戶，稅費收入必須繳入鎮(zhèn)區(qū)財政指定的財政賬戶。鎮(zhèn)區(qū)財政部門協(xié)同稅務(wù)、物價、審計、監(jiān)察等部門對管理服務(wù)中心和管理服務(wù)站實行日常監(jiān)督檢查和公開公布，推動公共服務(wù)的透明化。

（四）推進(jìn)公共服務(wù)均等化

東莞市近年來從醫(yī)療、教育、治安等多個方面提高行政管理和服務(wù)水平，大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化改革，縮小外來務(wù)工人員和本地居民之間的差距。如今，東莞市外來務(wù)工人員的醫(yī)療保險覆蓋率超過了80%，并且打破了公共服務(wù)的戶籍限制，推出以積分制形式讓外來務(wù)工者子女入讀公辦學(xué)校。目前，東莞公辦學(xué)校共招收14.2萬名義務(wù)教育階段非本市戶籍人口子女，占公辦義務(wù)教育階段學(xué)位總數(shù)30.4萬人口的46.7%。

東莞市租賃房政策改革取得了良好的效果，改變了過去粗放被動的農(nóng)村化單一管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴耙匀藶楸尽⒎?wù)在先”為理念的現(xiàn)代化的綜合管理模式。公共服務(wù)的改善提高了當(dāng)?shù)貙τ谕鈦韯?wù)工人員的吸引力，十年間外來人口增加了222萬人，相當(dāng)于一個特大城市人口總量；東莞市的GDP總量達(dá)到5010億元，十年間GDP年平均增速超過13%；城鎮(zhèn)常住人口超過730萬人，城市化率達(dá)到88.67%，并成為廣東省唯一獲得首批國家公共文化服務(wù)體系授牌的示范區(qū)。

四、分析總結(jié)

2013年，我國農(nóng)民工總量達(dá)到2.7億，由于制度和經(jīng)濟(jì)等各方面原因，出租房屋成為農(nóng)民工的主要居住選擇，管理和服務(wù)好這些農(nóng)民工的租住出租房屋是關(guān)系到農(nóng)民工切身利益的重要問題。東莞市政府在尊重和保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用褚庠傅幕A(chǔ)之上，采取了有效的改革措施，提升了公共服務(wù)的質(zhì)量，同時也使得當(dāng)?shù)氐姆课葑赓U經(jīng)濟(jì)發(fā)展為一個獨立的成熟的產(chǎn)業(yè)部門。但是看到成績的同時，也應(yīng)該看到東莞的實踐所依存的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境，這包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚創(chuàng)造的堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，數(shù)量龐大的流動人口及其密集分布便于統(tǒng)一管理等。2008年金融危機(jī)以來，東部地區(qū)“招工難”“用工荒”接連出現(xiàn)，在外來務(wù)工人員“凈流出”的形勢下，東莞市的房租價格也難以為繼，部分地區(qū)出現(xiàn)了出租房屋閑置的現(xiàn)象。在這種情形下，如何為外來務(wù)工人員提供更好的生產(chǎn)生活服務(wù)以及實施公共服務(wù)均等化也具有更加現(xiàn)實的意義。

總體而言，東莞市的實踐對一些東部發(fā)達(dá)省份和地區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景和“用工荒”頻現(xiàn)的情形下如何提高供對出租屋的管理、提高本地吸引力提供了一個很好的參照。在我國中部地區(qū)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新形勢下，中原城市群、皖江城市帶和武漢都市圈等地區(qū)改善政府服務(wù)、增強本地吸引力也可以參考東莞地區(qū)的經(jīng)驗；對于一些在住房提供面臨較多問題的大都市貧民窟、棚戶區(qū)也可以吸收采納東莞地區(qū)的經(jīng)驗。

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*本文系住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部房地產(chǎn)市場監(jiān)管司重點科研項目“完善住房租賃政策和監(jiān)管體系研究”的研究成果。

（作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院）