“兩型社會”視域中的城市管理創(chuàng)新

摘要：按照“兩型社會”的要求，株洲市在城市管理中進(jìn)行了管理理念創(chuàng)新和管理方式創(chuàng)新，使城市面貌發(fā)生了根本性的變化。通過分析株洲市在城市管理中取得的良好成果，可以得到如下啟發(fā)：在“兩型社會”建設(shè)的視域下開展城市管理創(chuàng)新，需要建立創(chuàng)新的城市管理觀、把握發(fā)展的客觀規(guī)律、呼吁創(chuàng)新的管理方法和倡導(dǎo)廣泛的社會參與。

關(guān)鍵詞：兩型社會；城市管理；創(chuàng)新

自黨的十六屆五中全會將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會列為“十一五”規(guī)劃的重點內(nèi)容，建設(shè)節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式為核心的生態(tài)文明成為全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的題中之義。從根本上講，“兩型社會建設(shè)”、“構(gòu)建全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革實驗區(qū)”是一種制度創(chuàng)新。創(chuàng)新，是“兩型社會”改革實驗的內(nèi)生要求?！皟尚蜕鐣钡暮诵膬?nèi)涵是以人與自然的和諧為目標(biāo)，人類的生產(chǎn)和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，以遵循自然規(guī)律為核心，以綠色科技為動力，倡導(dǎo)環(huán)境文化和生態(tài)文明，追求經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的社會體系。從城市管理的角度看，這意味著對傳統(tǒng)城市發(fā)展方式的根本改變，意味著以創(chuàng)新的精神轉(zhuǎn)變城市管理的思路。

一、株洲城市管理創(chuàng)新的成果

株洲市作為中部地區(qū)的老工業(yè)基地，一度付出過慘重的代價——在中國環(huán)?？偩止嫉摹?003年度國家環(huán)境保護(hù)重點城市環(huán)境管理和綜合整治年度報告”中被列入“十大空氣污染最嚴(yán)重的城市”之一。在“兩型”社會的理念指導(dǎo)下，株洲市通過創(chuàng)新思路，其城市管理水平和成效一躍位居湖南前列，先后獲評國家園林城市（2007）、全國衛(wèi)生城市（2009）、國家交通管理模范城市（2010），全國十大最具投資價值城市（2010）等，這些榮譽(yù)是對株洲在城市管理工作的肯定。表1的數(shù)據(jù)從一個側(cè)面反映株洲城市環(huán)境的改善和品位的不斷提升。

二、株洲市城市管理創(chuàng)新的思路

（一）管理理念的創(chuàng)新

1. 創(chuàng)新城市管理觀

“兩型社會”理念倡導(dǎo)人與自然和諧，蘊(yùn)含打破思維定勢，創(chuàng)新性地對待城市管理和城市發(fā)展中的難題這一寓意。這意味著要通過合理的手段，在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，成功實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，逐步建立起科學(xué)的城市管理長效機(jī)制，破除陳舊城市管理觀念的束縛，轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”城市管理觀念為“社會主導(dǎo)型”城市管理觀念，即“社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)協(xié)同發(fā)展”觀念，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市管理并駕齊驅(qū)。株洲市提出將株洲建設(shè)成“以現(xiàn)代工業(yè)文明為特征的生態(tài)宜居城市”。跳出過時的城市管理觀，綜合考慮現(xiàn)有資源，采用全新視角，即社會效益視角為城市的發(fā)展和管理規(guī)劃藍(lán)圖、確定目標(biāo)。在對株洲市的調(diào)研中了解到，最初提出株洲市要創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和全國交通模范城市時，遇到的質(zhì)疑之聲遠(yuǎn)大于支持之聲。將資源從經(jīng)濟(jì)建設(shè)中分到城市建設(shè)和市政工程，會不會不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展？但是，在創(chuàng)新的城市管理觀念引導(dǎo)下，通過分析論證，大膽提出設(shè)想，合理確定目標(biāo)，將新的理念融入發(fā)展戰(zhàn)略之中，促成了株洲市城市品位的步步提升。

2. 注重協(xié)同管理思想

“兩型社會”理念以自然規(guī)律的不可忽略為基礎(chǔ)，這強(qiáng)化了城市管理中各部門間協(xié)同管理的需要。城市管理關(guān)乎多個部門，有效的部門協(xié)作可事半功倍。在株洲市“大城管”模式下，相關(guān)部門著手建立良好協(xié)作關(guān)系。比如，交警在交通管理的過程中將環(huán)衛(wèi)車輛或渣土車產(chǎn)生的垃圾拋灑情況積極反饋給城管部門；市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)督員工作中一并糾正行人的交通違規(guī)、車輛的亂停亂放行為；市容環(huán)衛(wèi)在城市建設(shè)項目的開展和變更時引入交通影響評價等，互相協(xié)作和配合，相得益彰。

3. 倡導(dǎo)社會管理理念

“兩型社會”理念進(jìn)一步明確了政府職能轉(zhuǎn)變的需要。城市管理事關(guān)市民的生活。政府以引導(dǎo)和服務(wù)為主，吸引市民對城市管理的參與熱情，逐步達(dá)到所謂“市民自我管理”的理想狀態(tài)，將帶來資源的節(jié)約和管理的有序持久。株洲的做法有：以新聞發(fā)布會、樹立典型和曝光不足的方式營造輿論氛圍，將政府城市管理中的熱點話題和難點問題拋給市民，吸引市民的關(guān)注；以戶外廣告牌、天橋和燈箱廣告、公交車身和出租車身廣告等形式輔以社會宣傳、開展學(xué)校教育等；還專門設(shè)置網(wǎng)絡(luò)專員和短信平臺，以小額獎勵的形式鼓勵市民的投訴和建議等。

（二）管理方式的創(chuàng)新

管理工作會不斷產(chǎn)生新的難題，對一些傳統(tǒng)上難以解決的問題和新產(chǎn)生的難題，嘗試通過縝密分析和研究之后，通過管理方式的創(chuàng)新來取得實效，也是“兩型社會”理念的題中之義。

1. 管理工作中的工具創(chuàng)新

在對城市市容的清潔工作中，引進(jìn)“數(shù)字城管”系統(tǒng)后，應(yīng)用GPS遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控技術(shù)使“監(jiān)管深夜作業(yè)的環(huán)衛(wèi)車”這一曾經(jīng)的難題迎刃而解；在改建港灣式公交站點的基礎(chǔ)上，引進(jìn)智能公交系統(tǒng)，設(shè)立電子公交站牌使市民出行更方便；引進(jìn)電動環(huán)保公交車，實現(xiàn)了節(jié)能和減少市內(nèi)空氣污染的問題；進(jìn)行國家重點污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)的安裝，將解決企業(yè)違法排污行為難以及時發(fā)現(xiàn)和處理而導(dǎo)致的污染現(xiàn)象；在新道路的建設(shè)中采用風(fēng)光互補(bǔ)型太陽能照明路燈，成功降低能耗，在邊坡處理中引進(jìn)日本生物工程技術(shù)和設(shè)計維護(hù)了路與環(huán)境的和諧；一定程度利用經(jīng)濟(jì)杠桿，如通過社會招標(biāo)的方法來確定養(yǎng)管和清掃隊伍；在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域用目標(biāo)管理方法和競爭上崗的方式來營造競爭的環(huán)境，提高管理的效率；采用BT和BOT建設(shè)模式和社會資金籌集辦法破解資金“瓶頸”；組織交通協(xié)管員和市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)督員來解決城市管理和宣傳中人手不足的問題等。管理工作中的工具創(chuàng)新就是發(fā)現(xiàn)問題，以創(chuàng)新的思維在執(zhí)行過程從科技進(jìn)步中尋找解決問題的途徑。

2. 管理工作中的制度創(chuàng)新

為保障城市管理工作契合于兩型社會的理念和建設(shè)要求，一系列的保障制度不可或缺。譬如，在管理激勵機(jī)制中逐步探索出的獎懲機(jī)制在株洲城市管理長效機(jī)制中占據(jù)一席之地。在株洲市城市管理中推行目標(biāo)管理體系，制定了詳盡的《株洲市城市管理考評標(biāo)準(zhǔn)》，并建立了配套的激勵機(jī)制，分別針對單位、個人有鮮明的獎懲辦法。賞罰分明的激勵措施利于形成競爭的環(huán)境，促使工作的持續(xù)改進(jìn)。

三、思考與啟示

（一）“兩型社會”視域下的城市管理在于建立創(chuàng)新的城市管理觀

創(chuàng)新的城市管理觀首先意味著管理理念的創(chuàng)新。重管制、輕服務(wù)的管理觀往往造成城市管理部門不佳形象屢見報端。落后的管理觀指導(dǎo)下的城市管理工作違背社會的客觀規(guī)律，強(qiáng)調(diào)民眾的義務(wù)，而忽略民眾的權(quán)利，所以在具體執(zhí)行中容易適得其反。隨著社會的發(fā)展，單純注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”城市管理觀念是不符合客觀現(xiàn)實需要的，以“社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展”城市管理觀念指導(dǎo)城市管理工作，以公眾滿意為價值取向，從公眾對城市的期待出發(fā)，方能正確指導(dǎo)城市管理的具體工作。

（二）“兩型社會”視域下的城市管理要求把握發(fā)展的客觀規(guī)律

城市管理部門的目標(biāo)和民眾對城市的期待和需要本應(yīng)是一致的。把握客觀規(guī)律并在客觀規(guī)律之下完善各項制度，有效地平衡公民的權(quán)利和義務(wù)，使公民樂于接受，才利于城市管理工作的開展。比如，“權(quán)利義務(wù)應(yīng)相平衡”是民主社會的基本規(guī)律，在城市管理工作中以強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的為多，無形中形成了對市民的“服務(wù)承諾”和“權(quán)利保證”，這些蘊(yùn)含“服務(wù)”理念的制度凸顯市民的“城市主人”身份，便于市民配合政府的城市管理工作。另外，在制度《株洲市城市管理考核評比辦法》出臺后，其初期執(zhí)行效果不顯著，后根據(jù)實踐情況探索和逐步完善了一個比較科學(xué)的獎懲機(jī)制，有效保障了對考核評比的關(guān)注，從而導(dǎo)向?qū)Τ鞘泄芾砀鱾€考察內(nèi)容的重視。只有建立符合客觀規(guī)律的完善的制度，才能有效避免管理的隨意性，長效地搞好城市管理。

（三）“兩型社會”視域下的城市管理呼吁創(chuàng)新的管理方法

創(chuàng)新的城市管理觀還意味著管理手段的創(chuàng)新。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及人民群眾對城市公共物品的需求的變化，城市管理會不斷面臨新的難題。而要實現(xiàn)公眾滿意，就需要在具體工作中積極面對問題，創(chuàng)新解決方法。運用經(jīng)濟(jì)杠桿，將部分可市場化的工作進(jìn)入市場；運用科技創(chuàng)新，采用高新科技協(xié)助管理的精細(xì)化；創(chuàng)新激勵手段，在城市管理工作中營造競爭的氛圍等。

（四）“兩型社會”視域下的城市管理倡導(dǎo)廣泛的社會參與

一方面，城市管理工作十分繁瑣；另一方面，城市管理關(guān)系廣大市民的切身利益。調(diào)動各方的積極性，使其廣受關(guān)注和參與將利于城市管理工作的開展和城市的良性發(fā)展。在歐美城市，參與城市管理的政策制定和工作實施是市民的傳統(tǒng)。而在我國，市民中尚未普遍形成“城市主人”的自我認(rèn)知，有必要以有效的競爭機(jī)制和激勵機(jī)制調(diào)動包括城市管理工作人員、政府相關(guān)部門、社區(qū)自治組織、市民各方的積極性。輿論的引導(dǎo)、廣泛的社會宣傳和適當(dāng)?shù)募畲胧┛膳浜鲜褂谩V泛的宣傳引導(dǎo)、小額經(jīng)費的激勵、方便的參與渠道等都是有效的促進(jìn)方式。

總之，對株洲市城市管理工作的調(diào)查研究表明，在對“兩型社會”理念的理解和運用下株洲市城市管理工作形成了一些可借鑒的做法。運用“兩型社會”理念，探索創(chuàng)新思路，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城市管理優(yōu)化是每一個城市面臨的機(jī)遇。以“兩型社會”理念所蘊(yùn)含的“創(chuàng)新”精神提升城市品位，優(yōu)化城市管理，構(gòu)建符合自身需求的城市管理長效機(jī)制是“兩型”社會建設(shè)的重要內(nèi)容，是城市政府管理者乃至每個市民都應(yīng)該不懈探索的問題。

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*本文受國家社會科學(xué)基金項目“城市公共安全的網(wǎng)絡(luò)治理”（No.12CGL099）資助。

（作者單位：中共湖南省委黨校湖南行政學(xué)院公共管理教研部）