財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀分析和改革構(gòu)想

摘要：我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，根植于傳統(tǒng)體制的財(cái)政監(jiān)督在理論依據(jù)和制度建設(shè)方面都顯現(xiàn)出了一定的滯后性。十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，財(cái)政監(jiān)督作為國家治理體系中的重要因素更是被賦予新的歷史使命。在此背景下，文章客觀地論述了財(cái)政監(jiān)督的問題與不足，并淺談完善財(cái)政監(jiān)督體系的若干構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：財(cái)政監(jiān)督；現(xiàn)狀；改革

一、財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)存問題

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善和公共財(cái)政框架的逐步確立，當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作雖然取得了一些進(jìn)展，但從實(shí)踐來看，財(cái)政監(jiān)督的效果在下列方面并不理想。

（一）工作機(jī)制缺陷

1. 財(cái)政監(jiān)督覆蓋程度不均

從具體業(yè)務(wù)來看，我國財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容和范圍存在較大盲區(qū)，監(jiān)督的重點(diǎn)較多局限在收人征繳環(huán)節(jié)，并未完整地將預(yù)算、國有資產(chǎn)、預(yù)算外收支等一并納入監(jiān)督范疇。從地理區(qū)域來看，財(cái)政部對全國財(cái)政監(jiān)督工作尚未進(jìn)行統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，且各地客觀情況千差萬別，導(dǎo)致各省市財(cái)政監(jiān)督工作參差不齊。

2. 財(cái)政監(jiān)督人員的素質(zhì)制約

我國財(cái)政監(jiān)督人員的素質(zhì)制約主要表現(xiàn)在業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)兩方面：業(yè)務(wù)知識(shí)狹窄陳舊、計(jì)算機(jī)技術(shù)不熟、法律知識(shí)不足等，為監(jiān)督檢查過失埋下隱患；一些執(zhí)法者職業(yè)道德缺失，不能自我約束，直接影響財(cái)政監(jiān)督的客觀公正。此外，財(cái)政監(jiān)督部門尚未建立行之有效的失職追究機(jī)制、績效激勵(lì)機(jī)制和工作考核機(jī)制，使得廣大執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、進(jìn)取意識(shí)不足、僥幸心理嚴(yán)重，一定程度上影響了財(cái)政監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

3. 財(cái)政監(jiān)督技術(shù)手段落后

從技術(shù)來看，我國尚未建立覆蓋全面、反饋及時(shí)的財(cái)政監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)，大量人力物力浪費(fèi)在原始繁重的手工檢查中，為舞弊和錯(cuò)誤埋下了隱患。就手段而言，我國財(cái)政監(jiān)督存在嚴(yán)重的“四多四少”現(xiàn)象——突擊專項(xiàng)檢查多，日常監(jiān)督少；集中性和非連續(xù)性的事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；財(cái)政收入檢查較多，財(cái)政支出監(jiān)督少；單一事項(xiàng)或某個(gè)環(huán)節(jié)檢查多，全方位監(jiān)控跟蹤少。

4. 財(cái)政監(jiān)督處理措施不力

現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督往往是對已成事實(shí)的違法亂紀(jì)“亡羊補(bǔ)牢”式的善后工具，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督不能很好地發(fā)揮預(yù)警作用，不能從源頭上發(fā)現(xiàn)和糾正財(cái)政領(lǐng)域的違規(guī)、低效問題，給國家造成難以挽回的經(jīng)濟(jì)損失。此外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對違法亂紀(jì)行為的處理多是針對單位而非個(gè)人的經(jīng)濟(jì)處罰，這對于不以盈利為目的、資金來源主要為財(cái)政撥款或事業(yè)收入的單位很難有效制約，且處罰款項(xiàng)由單位支付，導(dǎo)致責(zé)任人違紀(jì)成本過低，動(dòng)搖了監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

（二）法制建設(shè)滯后

1. 法律法規(guī)體系不完整

其一，我國至今尚未出臺(tái)一部兼具完整性、系統(tǒng)性和權(quán)威性的國家一級(jí)的《財(cái)政監(jiān)督法》，使財(cái)政監(jiān)督的法律地位模糊、執(zhí)法手段軟化，嚴(yán)重影響其權(quán)威和成效。其二，隨著財(cái)政支出深度和廣度的推進(jìn)，公眾開始更多地關(guān)注財(cái)政支出可以用貨幣直接衡量的經(jīng)濟(jì)效益，以及無法用貨幣直接衡量的社會(huì)效益、生態(tài)效益等，但現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督制度絕大多數(shù)側(cè)重于合規(guī)性監(jiān)督，對財(cái)政資金使用績效的規(guī)范幾乎處于空白狀態(tài)。

2. 財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法力度弱

首先，現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督規(guī)定大多為財(cái)政部門的規(guī)范性文件或地方性法規(guī)，效力層次較低，直接影響了執(zhí)法的權(quán)威性，同時(shí)由于各地方法規(guī)具體規(guī)定上的差異，也嚴(yán)重影響了執(zhí)法的穩(wěn)定性。其次，監(jiān)督主體的監(jiān)督對象和監(jiān)督權(quán)限的界定存在較大的主觀成分，甚至面臨來自尋租方的干擾，在執(zhí)法過程中不顧執(zhí)法程序、隨意調(diào)整處罰尺度的現(xiàn)象屢見不鮮。

3. 財(cái)政監(jiān)督普法不深入

財(cái)政監(jiān)督是一個(gè)執(zhí)法的過程，而財(cái)政法制宣傳教育是一個(gè)普法的過程，二者應(yīng)相輔相成于財(cái)政法制建設(shè)。但實(shí)踐中，財(cái)政監(jiān)督主體只注重對執(zhí)法者業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)而忽略其財(cái)政法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，財(cái)政監(jiān)督普法廣度和深度的匱乏導(dǎo)致執(zhí)法錯(cuò)誤和舞弊層出。此外，財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)宣傳的不到位，使得財(cái)政監(jiān)督工作的公眾透明度較低，不利于社會(huì)對財(cái)政工作實(shí)施監(jiān)督，也不利于財(cái)政監(jiān)督工作的開展和各項(xiàng)財(cái)政改革的推進(jìn)。

（三）體系界定混亂

1. 監(jiān)督主體職能混淆

廣義的財(cái)政監(jiān)督由人民代表大會(huì)、財(cái)政部門、審計(jì)部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)等共同開展，但目前財(cái)政部門監(jiān)督與其他監(jiān)督的關(guān)系尚未理順。例如，各部門檢查計(jì)劃不能相互契合，多頭監(jiān)督和缺位監(jiān)督成為常態(tài)；各監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏明確分工和有效配合，造成人力、財(cái)力和時(shí)間的浪費(fèi)，既加大了監(jiān)督成本，也加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)；檢查結(jié)論不能相互利用，工作信息不能共享，無法形成制約合力。

2. 立法監(jiān)督力量薄弱

首先，人大監(jiān)督中，大多數(shù)出身于政府領(lǐng)導(dǎo)的人大官員和并非財(cái)政專家出身的人大代表很難勝任監(jiān)督工作的專業(yè)要求，導(dǎo)致人大監(jiān)督工作成為流于形式，難以深入。其次，各級(jí)人大繁忙和短暫的會(huì)期中，既要進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)決策，又要從事各種立法，預(yù)算審批工作難免倉卒粗糙。最后，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行期與財(cái)政年度不統(tǒng)一導(dǎo)致人大在對預(yù)算的監(jiān)督時(shí)失去時(shí)效性。

3. 行政監(jiān)督的政府屬性

財(cái)政部門、審計(jì)部門在體制上隸屬于本級(jí)政府，因而狹義的財(cái)政監(jiān)督很大程度上是一種政府性行為，其實(shí)質(zhì)是同級(jí)監(jiān)督部門對同級(jí)政府部門的橫向監(jiān)督。一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、人員提拔等都受同級(jí)政府制約，很難保證監(jiān)督的獨(dú)立性。另一方面，財(cái)政部門、審計(jì)部門在監(jiān)督過程中面對各個(gè)同級(jí)單位部門，出于利益考慮，往往互相串通，結(jié)成同盟。

4. 社會(huì)監(jiān)督地位尷尬

相比其他監(jiān)督主體，社會(huì)中介監(jiān)督更獨(dú)立、客觀、公正，可以彌補(bǔ)財(cái)政專職監(jiān)督獨(dú)立性差的缺點(diǎn)，作為其輔助監(jiān)督而存在。但是，當(dāng)前社會(huì)監(jiān)督除了存在于對國有企業(yè)的監(jiān)督外，較少涉足其他公共領(lǐng)域；且針對社會(huì)中介監(jiān)督的再監(jiān)督尚存空白，難以保障中介機(jī)構(gòu)不會(huì)為了利益與被監(jiān)督單位同流合污。

（四）內(nèi)部監(jiān)督不力

1. 內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)缺乏

財(cái)政監(jiān)督可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是指財(cái)政部門對自身業(yè)務(wù)活動(dòng)真實(shí)性、合法性和效益性的自我檢查評(píng)價(jià)，旨在實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金分配和管理的內(nèi)部監(jiān)控，縮小或彌補(bǔ)隱患。但作為財(cái)政監(jiān)督第一道防線，當(dāng)前內(nèi)部監(jiān)督工作的復(fù)雜性和重要性尚未得到財(cái)政部門充分認(rèn)識(shí)，國家層面目前僅有《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》進(jìn)行理論指導(dǎo)和制度約束，省級(jí)立法部門更是鮮有針對財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的法規(guī)，各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)也由于缺乏法律法規(guī)上明確的界定而疏于履行財(cái)政內(nèi)部監(jiān)管職能，導(dǎo)致財(cái)政系統(tǒng)違紀(jì)層出。

2. 內(nèi)部監(jiān)督力量有限

財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督有限的監(jiān)督資源與其廣泛的職責(zé)面、繁重的工作量不相匹配。一方面，稱職的監(jiān)督檢查人員不僅要熟悉各處室業(yè)務(wù)，掌握內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，還必須針對新出臺(tái)的政策和遇到的新問題及時(shí)接受培訓(xùn)，而我國財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督隊(duì)伍不僅復(fù)合人才匱乏，且后續(xù)教育嚴(yán)重缺位。另一方面，由于經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不良，許多地方財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和其他科室合署辦公、人員混同使用的現(xiàn)象大量存在，財(cái)政監(jiān)督工作的運(yùn)行能力和質(zhì)量大打折扣。

3. 內(nèi)部監(jiān)督體制障礙

在我國當(dāng)前的行政體制下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效開展面臨諸多阻力，掌握公共財(cái)政命脈的財(cái)政部門更不例外。首先，監(jiān)督部門執(zhí)法需要事先掌握同級(jí)業(yè)務(wù)科室相關(guān)的工作信息，由于財(cái)政工作政策性強(qiáng)、專業(yè)特點(diǎn)明顯，各科室之間形成一種“不外傳、不打聽”的信息壁壘，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)信息不對稱，難以從日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)萌芽性的問題和信息。其次，財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為本單位黨政領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部科室，部門成員的政治命運(yùn)、職務(wù)升遷都會(huì)成為干擾內(nèi)部監(jiān)督獨(dú)立客觀的重要因素。

二、財(cái)政監(jiān)督完善措施

（一）健全財(cái)政監(jiān)督工作機(jī)制

改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍管理：一要加強(qiáng)對在職人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)的培訓(xùn)，使之精通本職崗位業(yè)務(wù)，適應(yīng)各崗位輪換變動(dòng)，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感；二要建立監(jiān)督制約機(jī)制和競爭激勵(lì)機(jī)制，既明確財(cái)政監(jiān)督人員的責(zé)權(quán)利，又充分調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

財(cái)政監(jiān)督技術(shù)手段的革新應(yīng)從下列方面著眼：在監(jiān)督時(shí)點(diǎn)上，“事前防范預(yù)警、事中跟蹤問效、事后檢查考評(píng)”，形成全過程監(jiān)督管理模式；監(jiān)督模式轉(zhuǎn)向“日常性監(jiān)督管理和重點(diǎn)專項(xiàng)檢查相結(jié)合”的經(jīng)?；⒅贫然O(jiān)督；應(yīng)將財(cái)政預(yù)算、財(cái)政收支、政府采購、國有資產(chǎn)、政府工程項(xiàng)目等一并納入監(jiān)督范圍。

在財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)過程中，首先要統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范流程和信息統(tǒng)計(jì)口徑；其次要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體與監(jiān)督對象監(jiān)督信息的共享、各監(jiān)督主體之間監(jiān)督結(jié)果的共享；最后要根據(jù)不同監(jiān)督業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，開發(fā)有針對性的財(cái)政監(jiān)督軟件。

（二）加快財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)

我國財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)一部兼具完整性、系統(tǒng)性和權(quán)威性的國家級(jí)的《財(cái)政監(jiān)督法》，既明確公共財(cái)政監(jiān)督的法律地位，又可以解決公共財(cái)政監(jiān)督的程序依據(jù)、處理標(biāo)準(zhǔn)、范圍界限等問題。立法機(jī)關(guān)還應(yīng)研究制定《公共財(cái)政績效監(jiān)督條例》，對財(cái)政資金使用效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)加以明確和規(guī)范，為績效監(jiān)督的開展提供根本性保障。

嚴(yán)格執(zhí)法機(jī)制是財(cái)政監(jiān)督工作的生命線，這需要財(cái)政監(jiān)督主體、紀(jì)檢監(jiān)察和司法部門密切配合，建立聯(lián)合辦案和移送案件制度，把對單位的處罰和對責(zé)任人的處罰緊密結(jié)合，尤其是加大對第一責(zé)任人的處理力度，由單純的經(jīng)濟(jì)處罰轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)處罰、行政制裁和處罰披露相結(jié)合，使財(cái)政監(jiān)督真正起到震懾作用和示范教育作用。

（三）協(xié)調(diào)財(cái)政監(jiān)督組織體系

根據(jù)我國行政體制，建議形成以人大宏觀監(jiān)督為龍頭、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督為核心、審計(jì)外部監(jiān)督為載體、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的多層次全方位財(cái)政監(jiān)督組織體系。各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)宏觀監(jiān)督，執(zhí)行對本級(jí)政府的預(yù)決算的檢查；財(cái)政部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，對財(cái)政各環(huán)節(jié)全程監(jiān)督，同時(shí)對部門內(nèi)部管理自我檢查；審計(jì)部門負(fù)債事后監(jiān)督，不僅對行政事業(yè)單位及國有投資單位的理財(cái)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，還對財(cái)政部門進(jìn)行再監(jiān)督；社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和民眾輿論分別通過具有法律效力的審計(jì)報(bào)告和客觀公開的新聞來實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金使用單位的監(jiān)督。

財(cái)政部門還應(yīng)與其他監(jiān)督主體共同建立執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開由同級(jí)各監(jiān)督部門共同參加的會(huì)議，在會(huì)議上及時(shí)溝通執(zhí)法情況、交換執(zhí)法信息、協(xié)商監(jiān)督熱點(diǎn)難點(diǎn)、明確監(jiān)督目標(biāo)，從而避免多頭監(jiān)督和監(jiān)督真空，節(jié)省監(jiān)督成本和提高監(jiān)督效率。

（四）建立財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制

財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》將內(nèi)部控制原理引入到財(cái)政部門，從內(nèi)部控制角度出發(fā)，可以改變以往事后監(jiān)督的方式，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)全過程嵌入式監(jiān)管，解決監(jiān)督者缺位問題 。

財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)首先要提高內(nèi)部監(jiān)督參與者的重視程度，尤其是單位最高領(lǐng)導(dǎo)的支持力度，否則內(nèi)部監(jiān)督人員執(zhí)行底氣不足，內(nèi)部監(jiān)督成果難以落實(shí)。其次，界定財(cái)政部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中具有監(jiān)督主體地位，各業(yè)務(wù)科室有責(zé)任和義務(wù)配合專職機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查工作。此外，完善監(jiān)督檢查操作規(guī)程和信息系統(tǒng)建設(shè)，注重內(nèi)部監(jiān)督的針對性、科學(xué)性，加強(qiáng)對重點(diǎn)業(yè)務(wù)支出科室的監(jiān)督，將監(jiān)督職能行使在事前和事中，將所有控制在流程中解決。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬向榮.公共財(cái)政體制下的財(cái)政監(jiān)督研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2008.

[2]李袁婕.論我國公共財(cái)政監(jiān)督制度的完善[J].審計(jì)研究，2011（02）.

[3]李蘭英.論構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)新機(jī)制[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（08）.

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）