我國績效預算的現(xiàn)狀及發(fā)展方向

曹慧娟

摘要：實行績效預算，通過績效評估來衡量政府各部門的成績，已成為一種世界性的潮流。我國預算管理改革尚處于初級階段。美國項目評價工具（PART）通過一套標準化問卷，衡量預算結(jié)果，提供了大量績效信息。本文通過介紹美國項目評價工具（PART）在方法，過程控制以及執(zhí)行效果等方面的優(yōu)點，為我國今后推行績效預算管理提供改進建議。

關鍵詞：績效預算 PART 啟示

從1999提出的部門預算改革到2004年財政部出臺《中央部門預算支出考評管理辦法（試行）》，再到十八屆三中全會的公報中明確指出要改進預算管理制度，我國對預算績效改革的努力從未間斷過。但是從實施現(xiàn)狀來看，效果并不理想。而布什政府提出的美國項目評級工具（以下簡稱PART）取得了比較理想的結(jié)果。本文通過介紹PART應用方法，并且比較了我國預算績效考評方式和PART的區(qū)別，以此探索現(xiàn)階段我國績效預算改革實施過程中存在的問題，并給出一定的改進建議。

一、我國績效預算發(fā)展現(xiàn)狀

新中國成立以來，預算體制改革發(fā)展主要分為四個階段：統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權體制（1949-1952），統(tǒng)一預算、分級管理的預算體制（1953-1978），劃分收支、分級包干體制（1980-1994）以及至今的分級分稅預算體制。有的學者同時認為按照預算專家凱頓的預算模式，1999年之前，中國處于“前預算時代”——收入汲取高，公共責任以及行政控制都比較低。總之，在未實現(xiàn)改革開放之前，計劃經(jīng)濟占主體地位，預算的價值不大。隨著改革開放的到來，市場經(jīng)濟體制下高效有序的預算體制形成刻不容緩。我國政府在1998年開始進行預算體制改革，提出國庫集中收付制，政府采購制以及部門預算。國庫集中收付制，政府采購制都體現(xiàn)出了嚴格的投入控制特點，但是缺乏對發(fā)展、產(chǎn)出結(jié)果的考量，預算的產(chǎn)出需要管理者高度責任感和極強的道德約束，但是“美德”并不可靠，社會需要建立監(jiān)督措施，提高預算的產(chǎn)出效率，因此對預算的績效評價顯得尤為重要。

績效預算最早體現(xiàn)在1912年美國聯(lián)邦政府總統(tǒng)塔夫特提出的政府管理理念——“政府支出應與他們提供的成果聯(lián)系起來” 。這一理念強調(diào)了政府對社會的有作為。2011年在財政部發(fā)布的《關于推進預算績效管理的指導意見》中指出，績效預算是指預算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調(diào)預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。我國預算管理改革尚處于初級階段。另外指導意見中明確提出了預算績效管理流程，分別是績效目標管理，績效評價結(jié)果反饋和應用管理，績效運行跟蹤監(jiān)控管理績效評價實施管理。

雖然財政部明確給出了績效流程，但是其中的對結(jié)果的明確量化評價仍舊存在欠缺；除此之外，預算績效結(jié)果缺乏公眾的監(jiān)督。而美國于21世紀提出的PART，則充分體現(xiàn)了“預算項目的績效都是可測度的，而且也是可以改善的”的設計理念，其可以作用于“績效評價實施管理”和“反饋及應用管理階段”，可以為我們所借鑒。

二、美國績效預算重要成果——PART

上世紀七八十年代，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國際競爭的加劇，西方發(fā)達國家紛紛開始進行“新公共管理”，其中預算績效管理是其中重要內(nèi)容之一。美國于1993年出臺了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），為PART的出現(xiàn)奠定了法律基礎。布什政府接著在2001年推出總統(tǒng)管理議程，而PART正是為實現(xiàn)預算與績效的整合而實施的核心舉措，美國行政管理和預算局（以下簡稱OMB）將其視為實現(xiàn)GPRA的交通工具。PART通過一套標準化問卷，衡量預算結(jié)果，以達到量化預算成果的效果。

PART的使用主要包括以下幾個部分。

第一部分，選擇評估項目，OMB對項目歸類。將項目歸為七大類，直接聯(lián)邦項目（Direct Federal Program），競爭性補貼項目（Competitive Grant Program），管制性項目（Regulatory-Based Programs），資本資產(chǎn)和服務獲得性項目（Capital Assets and Service Acquisition Program），信貸項目（Credit Program）以及研發(fā)項目（Research and Development Program），分類/公式化補貼項目（Block/Formular Grant Program）。OMB的預算審查官和機構(gòu)項目計劃和預算辦公室是評價主體，確定評估項目及類型。

第二部分，設計問卷內(nèi)容，主要包括對項目目標和設計（20%），戰(zhàn)略規(guī)劃（10%），項目管理（20%）以及項目結(jié)果（50%）的評估，括號內(nèi)是不同評估內(nèi)容所占權重。在不同的評估內(nèi)容中，設置績效指標，具體包括結(jié)果指標、產(chǎn)出指標以及效率指標。結(jié)果指標是對項目所期望實現(xiàn)效果的描述；產(chǎn)出指標描述一定時期內(nèi)某項活動的水平。而效率指標反映了經(jīng)濟有效的需求，對資源的有效管理和利用，已達到項目的預期結(jié)果。此指標可以細化為結(jié)果效率，產(chǎn)出效率以及投入生產(chǎn)能力。其中投入生產(chǎn)力是項目的結(jié)果或者產(chǎn)出和項目投入的比率。這一部分是PART的核心內(nèi)容。OMB在《PART指南》中對問卷的內(nèi)容作了具體的規(guī)定，明確指出結(jié)果指標是反映公眾受益的最基本的指標，盡量將產(chǎn)出指標向結(jié)果指標轉(zhuǎn)換。

第三部分，回答問卷，評分分級。項目負責官員給出答案，并且提出對答案的解釋和證據(jù)。預算審查官根據(jù)材料給出最終得分。需要強調(diào)的是，每一個給出的答案，都需要提供滿足《PART指南》中要求的佐證材料，并且材料要明確有序。根據(jù)加權平均法計算出最后得分，得分采用滿分制。所有項目被分為5個等級：100—85分，有效；84—75分，中等有效；69—50分，合格；49—0分，無效；結(jié)果無法顯示（Results not demonstrated）。“結(jié)果無法顯示”比較特殊，其含義是該類項目尚未開發(fā)出可接受的績效指標或搜集到的資料難以判斷其表現(xiàn)。endprint

第四部分，結(jié)果公示?？冃гu估結(jié)果以及針對結(jié)果提出的改進計劃都會在網(wǎng)上公示。納稅人可以通過該渠道了解預算的執(zhí)行情況。詳細的項目公示不僅對預算執(zhí)行著形成了強有力的監(jiān)督，并且促進了績效文化的建設，提高了績效信息的可及性。

三、PART對改進我國績效預算的啟示

（一）提高績效信息透明度，易于理解

2004年，財政部出臺了《中央政府投資項目預算績效評價工作指導意見》（中央政府投資項目主要指中央預算內(nèi)基建資金和國債項目資金），其中明確績效預算指標分為兩大類：定性指標和定量指標。定量指標包括社會效益指標，財務效益指標，工程質(zhì)量指標，建設工期指標等。在部分大類指標下分設小指標以對合理衡量結(jié)果。定性指標指無法通過數(shù)字計算分析評價內(nèi)容，而采取對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結(jié)果的指標。在對結(jié)果評估完成后，需要上交中央政府投資項目預算績效評價報告。而PART采用的是問卷調(diào)查的方法。這兩種方法最大的不同在于對結(jié)果績效的描述不同。問卷調(diào)查的方式使得結(jié)果更加通俗易懂，使得公示更加有意義。在政府門戶網(wǎng)站搜索“績效預算”，雖然可以看到部分省份公布了年度預算執(zhí)行情況，但是過于籠統(tǒng)，這使得結(jié)果公示缺乏意義。而PART的結(jié)果公示則更加詳盡，每一份績效報告都有摘要版和詳情版，通俗易懂，這與其采用問卷方式評估預算的方式密不可分。

因此，政府對預算結(jié)果的公布應當做到詳細通俗，不僅要包括指標的完成情況，還應當加入充分的解釋。另外對該項目后續(xù)的運行及改進狀況都應當公示。公示績效結(jié)果不僅促進了預算執(zhí)行方資金運用效率的提升，也增加了政府公信力，而這兩點都是目前政府所著重需要改進的方向。

（二）關注項目結(jié)果

PART在計分權重中，項目結(jié)果占到50%。這表明其著重關注于預算執(zhí)行結(jié)果的評估，而我國對預算的執(zhí)行控制相對比較嚴格。從項目的審批，資金的撥付，再到結(jié)果的評估都受到嚴格的控制。這種全面掌控性的預算是我國預算體制發(fā)展至今的產(chǎn)物。但是，我們不能忽視其所帶來的弊端，詳盡的傳統(tǒng)分項排列式撥款項目導致資金分配缺乏靈活性，這種“嚴格”不利于績效目標的實現(xiàn)，這就是政府公共部門中的“目標取代”現(xiàn)象?！澳繕巳〈笔侵附M織成員把遵守規(guī)章制度作為目標本身而不是手段。在績效預算的改革中，各國都不同程度地增強了各部門執(zhí)行預算中的靈活性，使其能根據(jù)情況變化及時進行調(diào)整。并按照績效評估的結(jié)果，給真正重要而且效率高的部門以更多的預算撥款。另外，一些國家還改變了對節(jié)余資金的處理辦法，將它留給部門，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。這些經(jīng)驗都是值得我們借鑒的。當然，這種放松的預算制度的引入時有嚴格的條件和前提的。西方國家預算績效管理體制的發(fā)展相對比較成熟，在經(jīng)濟基礎以及相應的法律建設方面都先于我國，因此如何在“嚴格投入”和“高效產(chǎn)出”之間找到平衡仍是我國績效預算改革的重要點。

四、結(jié)束語

我國目前仍處于績效預算改革初級階段，在指標設置的完整性以及績效結(jié)果公示等方面扔存在問題。相關部門可以借鑒美國PART成果以推動預算體制改革，提高預算資金的使用效率，逐漸把“控制”的重心向“產(chǎn)出”轉(zhuǎn)移。除此之外，值得我們注意的是，PART雖然能夠提供海量的績效信息，對績效信息的適用仍舊十分有限，PART只履行了它的第一步職能。我國也明確指出要依據(jù)預算績效信息，優(yōu)化投資方向、加強資金管理、改進資金撥付方式，進一步提高投資效益。但總之，預算績效信息的形成是基礎工作。

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