加州碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)

戴凡++周勇

摘要：美國(guó)加州于2006年通過(guò)《加州應(yīng)對(duì)全球變暖法案》（AB32）提出建立碳交易制度，并于2012年正式啟動(dòng)碳交易市場(chǎng)。法律法規(guī)在加州碳交易市場(chǎng)的運(yùn)行中有著至關(guān)重要的作用。本文重點(diǎn)闡述了加州碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)與框架，包括碳交易制度的立法進(jìn)程和法律依據(jù)、碳交易市場(chǎng)運(yùn)行的法律規(guī)定、碳交易制度當(dāng)前的法律風(fēng)險(xiǎn)和訴訟，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)碳交易試點(diǎn)的法制建設(shè)提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：氣候變化；碳交易；法律基礎(chǔ)；加州

中圖分類(lèi)號(hào)：X196；D996 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.02.005

碳排放總量控制與交易（Cap and Trade）作為一項(xiàng)基于市場(chǎng)的溫室氣體排放控制措施，已廣泛應(yīng)用于世界范圍內(nèi)的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中。歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU-ETS）是目前涉及范圍最廣的，以減排溫室氣體為目的的排放權(quán)交易體系。作為加州應(yīng)對(duì)氣候變化2020目標(biāo)的重要政策組成部分，加州碳排放權(quán)交易項(xiàng)目于2012年正式推行，是當(dāng)前世界上最嚴(yán)格的地區(qū)層面溫室氣體排放權(quán)交易體系。從2006年通過(guò)《加州應(yīng)對(duì)全球變暖法案》（AB32）提出溫室氣體排放總量控制與交易，到2008年通過(guò)《界定規(guī)劃》（Scoping Plan）明確具體減排措施和方案，法律法規(guī)在加州碳交易體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

從立法角度來(lái)看，加州經(jīng)歷了40多年的空氣污染治理法治化進(jìn)程，制定了一系列完善、嚴(yán)格的空氣質(zhì)量管理法律法規(guī)，成為美國(guó)甚至全球治理空氣污染的藍(lán)本，這也為之后加州的溫室氣體減排措施提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和借鑒。

從執(zhí)法角度來(lái)看，加州空氣資源管理委員會(huì)（California Air Resource Board， CARB）的成立和發(fā)展為加州溫室氣體減排方案的制定和實(shí)施提供了良好的行政基礎(chǔ)。當(dāng)前的加州碳交易體系中，強(qiáng)制義務(wù)企業(yè)、溫室氣體種類(lèi)、配額計(jì)算、分配、流轉(zhuǎn)、抵消、報(bào)告、認(rèn)證、監(jiān)督和懲罰機(jī)制等都由加州法律予以明確規(guī)定，這為加州碳交易市場(chǎng)健康有序的運(yùn)行提供了完善的法律依據(jù)和保障。

當(dāng)然，加州碳交易市場(chǎng)的運(yùn)行也存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。目前針對(duì)加州碳交易的幾項(xiàng)訴訟不僅涉及制度運(yùn)行的程序問(wèn)題，也涉及實(shí)體的法律問(wèn)題，如低收入群體的環(huán)境利益訴求。

1 加州碳排放權(quán)交易的立法進(jìn)程

1.1 AB32 產(chǎn)生的法律背景：加州空氣污染治理與資源管理立法回顧

在空氣污染治理與資源管理立法方面，加州長(zhǎng)期走在美國(guó)乃至世界的前列，這為AB 32 的頒布和執(zhí)行奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

首先，加州的清潔空氣法案及其相關(guān)立法活動(dòng)成為美國(guó)以及世界上其他國(guó)家和地區(qū)的藍(lán)本。從上世紀(jì)四十年代開(kāi)始，加州就在清潔空氣污染控制和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行立法，這些法律法規(guī)涵蓋了空氣污染所涉及的主要部門(mén)如交通、電力、石油冶煉等， 對(duì)污染治理和公共健康保障做出了重要貢獻(xiàn)，成為美國(guó)聯(lián)邦《清潔空氣法案》的主要參照范本，其汽車(chē)燃料標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)也相繼被美國(guó)其他各州采納。具體而言，加州率先在1947年通過(guò)的《空氣污染控制法》（Air Pollution Control Act）確立在加州范圍內(nèi)進(jìn)行空氣污染分區(qū)治理的原則，為日后空氣污染治理和質(zhì)量管理的權(quán)責(zé)區(qū)分奠定了基礎(chǔ)；1967年頒布《馬爾福德空氣資源法案》（MulfordCarrell Air Resource Act）提出在將加州機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制委員會(huì)（California Motor Vehicle Pollution Control Board） 和加州空氣衛(wèi)生局及下屬實(shí)驗(yàn)室（Bureau of Air Sanitation and its Laboratory）合并的基礎(chǔ)上組建加州空氣資源管理委員會(huì)，作為加州空氣污染控制和空氣質(zhì)量管理的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；1988年通過(guò)的《加州清潔空氣法》（California Clean Air Act）提出了對(duì)加州之后20年的空氣質(zhì)量管理的法律框架，如圖1所示。

圖1 加州空氣污染治理與資源管理立法回顧

（信息來(lái)源：加州空氣資源管理委員會(huì)，2014）

其次，加州空氣資源管理委員會(huì)為加州應(yīng)對(duì)氣候變化的立法和具體行動(dòng)打下了良好的行政基礎(chǔ)。加州空氣資源管理委員會(huì)最早的職能主要在于通過(guò)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)燃料使用標(biāo)準(zhǔn)和尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的管理減少交通部門(mén)帶來(lái)的空氣污染?！睹绹?guó)清潔空氣法》賦予美國(guó)環(huán)境保護(hù)局在聯(lián)邦層面制定機(jī)動(dòng)車(chē)燃油環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，各州根據(jù)自身的規(guī)定再將這項(xiàng)權(quán)力賦予特定機(jī)構(gòu)。在加州，該權(quán)力則由加州空氣資源管理委員會(huì)行使。自1966年制定第一部機(jī)動(dòng)車(chē)標(biāo)準(zhǔn)，到最近實(shí)行加州清潔汽車(chē)高級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，加州空氣資源管理委員會(huì)大力推行減排政策和提高汽車(chē)燃油效率標(biāo)準(zhǔn)，使得加州在機(jī)動(dòng)車(chē)燃油標(biāo)準(zhǔn)上不僅比美國(guó)聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，而且也是當(dāng)今世界上最嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)。在過(guò)去的40多年里，委員會(huì)在空氣資源管理領(lǐng)域的職能不斷擴(kuò)展，目前該委員會(huì)管理的項(xiàng)目涉及與空氣質(zhì)量相關(guān)的20多個(gè)領(lǐng)域，其中主要有氣候變化、燃料標(biāo)準(zhǔn)、汽車(chē)尾氣排放等相關(guān)的政策協(xié)調(diào)、許可與相關(guān)培訓(xùn)。 1當(dāng)前的AB32 中涉及的幾項(xiàng)重要減排措施都由加州空氣資源管理委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，這些項(xiàng)目包括碳排放總量控制與交易體系、加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)、加州可再生能源標(biāo)準(zhǔn)（電力）以及汽車(chē)尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)和燃料效率標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 加州應(yīng)對(duì)全球變暖法案（AB32，2006）

AB 32 的全稱(chēng)為《2006加利福尼亞州應(yīng)對(duì)全球變暖法案》（California Global Warming Solutions Act of 2006），是由州長(zhǎng)Schwarzenegger簽署的州級(jí)法律。AB 32首次將加州溫室氣體減排目標(biāo)以州法律形式確定下來(lái)，即到2020年溫室氣體排放達(dá)到1990年水平。AB32中提出由加州空氣資源管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制定加州溫室氣體減排的早期行動(dòng)計(jì)劃和和界定規(guī)劃（Scoping plan）來(lái)指導(dǎo)加州的減排行動(dòng)。

具體而言，AB32 規(guī)定了以下重點(diǎn)內(nèi)容2：

加州空氣資源管理委員會(huì)在應(yīng)對(duì)氣候變化政策與行動(dòng)中的法律地位

加州2020年溫室氣體減排的總體目標(biāo)

確立溫室氣體排放報(bào)告的強(qiáng)制要求

指出在2010年1月1日前可執(zhí)行的早期溫室氣體減排行動(dòng)

采納溫室氣體減排的市場(chǎng)機(jī)制：溫室氣體總量控制和市場(chǎng)交易制度

建立環(huán)境公平建議委員會(huì)

建立經(jīng)濟(jì)與技術(shù)促進(jìn)委員會(huì)

1.3 界定規(guī)劃（Scoping Plan，2008）

為了確保AB32中規(guī)定的2020年溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加州空氣資源管理委員會(huì)編制了界定規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃”），明確如何用最經(jīng)濟(jì)的方法，最大限度地激發(fā)技術(shù)減排潛力，從而實(shí)現(xiàn)2020年的溫室氣體減排目標(biāo)。這份規(guī)劃于2008年12月12日正式通過(guò)，成為加州實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的具體行動(dòng)框架。加州空氣資源管理委員會(huì)在規(guī)劃中提出了一系列重要的行政和市場(chǎng)手段，包括清潔汽車(chē)項(xiàng)目、可再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)、低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)、以及二氧化碳總量控制和交易項(xiàng)目。碳交易項(xiàng)目是這項(xiàng)規(guī)劃的重要組成部分，旨在通過(guò)為碳排放制定階段性的排放目標(biāo)，以及為溫室氣體定價(jià)，來(lái)鼓勵(lì)減排并促進(jìn)創(chuàng)新，從而以最低的成本實(shí)現(xiàn)AB32的減排目標(biāo)。

界定規(guī)劃中對(duì)減排目標(biāo)進(jìn)行分解，制定了不同項(xiàng)目和措施的具體目標(biāo)。 達(dá)到2015年的溫室氣體減排目標(biāo)意味著減排量達(dá)到8，000萬(wàn)噸 （80 MMTCO2e）， 如圖2所示，這一總體減排目標(biāo)可以分解到不同的項(xiàng)目措施上。 其中碳排放總量控制與交易項(xiàng)目的減排貢獻(xiàn)約為1800萬(wàn)噸 （18 MMTCO2e），僅次于可再生能源標(biāo)準(zhǔn)2200（22 MMTCO2e）萬(wàn)噸的減排貢獻(xiàn)3。

圖2 界定規(guī)劃減排目標(biāo)分解

（數(shù)據(jù)來(lái)源： 加州空氣資源管理委員會(huì)，2008 ）

2 加州碳排放權(quán)交易制度的法律框架

2.1 企業(yè)減排的法律依據(jù)

在碳排放總量控制與交易機(jī)制中，加州的法律對(duì)企業(yè)減排義務(wù)做出了明確的規(guī)定。 在《加州法律法規(guī)匯編》（California Code of Regulations）第10章氣候變化中第95800至96023條都是關(guān)于碳排放總量控制與交易機(jī)制的法律規(guī)定 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)“碳交易法”）。

首先，該法第95810 和95811條對(duì)該法所覆蓋減排的溫室氣體種類(lèi)和企業(yè)范圍做出了明確的界定：

第95811條中規(guī)定納入碳交易機(jī)制的企業(yè)包括：

1）經(jīng)營(yíng)設(shè)施：包括水泥生產(chǎn)、發(fā)電、玻璃生產(chǎn)、制氫業(yè)、鋼鐵生產(chǎn)、石油提煉、造紙業(yè)等12種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)；

2）一級(jí)電力運(yùn)輸企業(yè)： 包括發(fā)電企業(yè)和電力進(jìn)口商；

3）天然氣供應(yīng)企業(yè)；

以及液態(tài)石油、二氧化碳供應(yīng)企業(yè)?！?/p>

在碳交易機(jī)制運(yùn)行的第一階段（20113-2014年）納入了電力生產(chǎn)部門(mén)，覆蓋了加州溫室氣體排放總量的約35%；第二、三階段（2015年-2020年）在第一階段的基礎(chǔ)上將納入天然氣、交通燃料、和其他燃料的供應(yīng)企業(yè)，總共將覆蓋加州溫室氣體排放的約85%。

其次，該法對(duì)碳排放總量控制與交易所涉及的企業(yè)履約方式、企業(yè)賬戶(hù)注冊(cè)與保管、碳排放配額與預(yù)算、強(qiáng)制減排義務(wù)企業(yè)的履約要求、配額的分配與流轉(zhuǎn)、抵消機(jī)制、以及加州碳市場(chǎng)與外部市場(chǎng)的對(duì)接等都做出了具體的規(guī)定。通過(guò)法律形式將碳市場(chǎng)機(jī)制可能設(shè)計(jì)的方方面面予以明確，為加州碳市場(chǎng)的運(yùn)行提供了良好的法律基礎(chǔ)。

2.2 配額分配、拍賣(mài)的法律規(guī)制

首先，根據(jù)加州碳交易法的規(guī)定，加州碳排放配額的分配方式主要有三種：其一是將配額免費(fèi)發(fā)放給承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的企業(yè)（碳交易法第95870、95890、95891條），這是現(xiàn)階段最主要的配額分配方式，具體分配方法有基于產(chǎn)品的分配和基于能源消耗的分配；其二是將配額免費(fèi)發(fā)放給供電企業(yè) （碳交易法第95870、95890、95892條），以避免由于碳交易帶來(lái)的電費(fèi)突增；其三是通過(guò)拍賣(mài)對(duì)配額進(jìn)行有償分配 （碳交易法第95910條），鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)減排。此外，加州空氣資源管理委員會(huì)還設(shè)置了預(yù)留配額 （碳交易法第95870條），用于調(diào)節(jié)碳市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)。

其次，配額的拍賣(mài)機(jī)制也在碳交易法中作出了明確規(guī)定 （碳交易法第95910至95914條 ）。配額拍賣(mài)每季度舉行一次，對(duì)于拍賣(mài)的最低價(jià)格作出了$10美元的規(guī)定，并將考慮通貨膨脹率每年提高5%。投資者所有的公共事業(yè)單位必須將其剩余的配額通過(guò)拍賣(mài)形式轉(zhuǎn)讓?zhuān)冶仨毷且怨娎鏋榕馁u(mài)目的。

2.3 抵消機(jī)制

首先，碳交易法允許企業(yè)按照指定程序通過(guò)積分抵消減排義務(wù)。根據(jù)碳交易法第95973條的規(guī)定，加州碳交易主要遵循4種抵消機(jī)制：美國(guó)森林項(xiàng)目抵消機(jī)制 （U.S. Forest Projects）、城市森林項(xiàng)目抵消機(jī)制 （Urban Forest Projects）、畜牧業(yè)項(xiàng)目抵消機(jī)制 （Livestock Projects）和臭氧層消耗物質(zhì)抵消機(jī)制 （Ozone Depleting Substances Projects）。4所有抵消項(xiàng)目必須依據(jù)這4種抵消機(jī)制的規(guī)定來(lái)進(jìn)行。

其次， 在一般抵消基礎(chǔ)上，加州碳交易還認(rèn)可早期行動(dòng)積分（Early Action）和行業(yè)積分抵消（Sector-based Offsets Credits）的溫室氣體排放。早期行動(dòng)積分用于鼓勵(lì)那些自愿采取減排措施的企業(yè)行為，但要求所采取的減排行動(dòng)發(fā)生于2005年1月1日至2014年12月31日之間。行業(yè)積分抵消計(jì)劃則用于鼓勵(lì)在強(qiáng)制義務(wù)行業(yè)之外的溫室氣體減排市場(chǎng)機(jī)制，最具代表性的為減少毀林和森林退化所致排放量聯(lián)合國(guó)合作方案（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation Program， REDD）。

2.4 報(bào)告、認(rèn)證與監(jiān)督的法律規(guī)制

碳交易法第95850條對(duì)強(qiáng)制減排企業(yè)的上報(bào)義務(wù)作出了明確規(guī)定，每一個(gè)減排義務(wù)企業(yè)都須遵循強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，并且企業(yè)有義務(wù)對(duì)其溫室氣體排放數(shù)據(jù)和記錄保存10年。數(shù)據(jù)上報(bào)必須按照法律規(guī)定，通過(guò)加州的電子上報(bào)系統(tǒng)提交。與法律規(guī)定相配套，加州空氣資源管理委員會(huì)編制了用于數(shù)據(jù)上報(bào)的培訓(xùn)材料，并定期開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)，幫助企業(yè)能夠規(guī)范的進(jìn)行數(shù)據(jù)上報(bào)、充分履行它們的報(bào)告義務(wù)。

所有企業(yè)上報(bào)的排放量、抵消項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)都必須通過(guò)公認(rèn)的獨(dú)立第三方認(rèn)證，并得到加州空氣資源管理委員會(huì)的認(rèn)證。沒(méi)有完整或及時(shí)上報(bào)排放量的單位將面臨經(jīng)濟(jì)處罰，上報(bào)的節(jié)能量將被公示。

2.5 懲罰機(jī)制

根據(jù)碳交易法第96014條的規(guī)定，以下4種情形視為對(duì)碳交易規(guī)則的違反：

1）減排義務(wù)企業(yè)沒(méi)有按照碳交易法第95856或95857的規(guī)定充分履行減排義務(wù)；

2）根據(jù)地95857條規(guī)定沒(méi)有按時(shí)履約且超過(guò)45天；

3）所提交的報(bào)告及記錄中涉及虛假陳述、隱瞞、掩蓋重要事實(shí)、欺詐等情形的；

4）其他違反本法規(guī)定的向加州空氣資源管理委員會(huì)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的上報(bào)義務(wù)的情形。

碳交易法第96013條規(guī)定，對(duì)于違反碳交易規(guī)則的處罰由加州空氣資源管理委員會(huì)根據(jù)《加州健康與安全法》第38580和42403 （b）的規(guī)定進(jìn)行評(píng)估和決定。具體而言，如果一個(gè)減排義務(wù)企業(yè)沒(méi)有在履約期內(nèi)完成減排義務(wù)，可以被處以超出配額部分4倍的處罰；此外，如果該企業(yè)沒(méi)有在處罰生效30日內(nèi)履行義務(wù)，則將被加州空氣資源管理委員會(huì)處以超出配額部分每個(gè)配額每45天25，000美元的罰款。 同時(shí)，根據(jù)碳交易法第96013條的規(guī)定，加州空氣資源管理委員會(huì)還有權(quán)對(duì)減排義務(wù)企業(yè)的碳排放賬戶(hù)采取暫停、撤銷(xiāo)、限制等措施。

3 加州碳交易機(jī)制面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)

加州的碳交易市場(chǎng)運(yùn)行并非一帆風(fēng)順，在減排溫室氣體取得顯著成果的同時(shí)，也受到了各界的質(zhì)疑。這些質(zhì)疑既有針對(duì)碳交易機(jī)制批準(zhǔn)和執(zhí)行的程序問(wèn)題，也有針對(duì)碳交易機(jī)制涉及的實(shí)體正義問(wèn)題，如低收入群體的環(huán)境利益訴求等5。為了更好地評(píng)估碳交易機(jī)制面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，本文將目前加州碳交易機(jī)制運(yùn)行中涉及的主要訴訟總結(jié)如下：

3.1 FED文件的不完整和環(huán)境影響評(píng)價(jià)不充分

一些環(huán)保團(tuán)體認(rèn)為加州空氣資源管理委員會(huì)對(duì)碳交易項(xiàng)目的管理違反了《加州環(huán)境質(zhì)量法案》（Californias Environmental Quality Act， CEQA）規(guī)定的相關(guān)程序。CEQA 對(duì)公共事業(yè)管理部門(mén)如加州空氣資源管理委員會(huì)作出了實(shí)體和程序上的要求： “公共部門(mén)批準(zhǔn)一個(gè)項(xiàng)目必須依據(jù)該項(xiàng)目的環(huán)境效應(yīng)，一旦存在明顯的負(fù)面環(huán)境效應(yīng)，該部門(mén)應(yīng)該同時(shí)考慮各種可替代的項(xiàng)目或減少該項(xiàng)目環(huán)境負(fù)面效應(yīng)的措施。如果一個(gè)項(xiàng)目存在較大的潛在環(huán)境影響，批準(zhǔn)該項(xiàng)目的公共部門(mén)則應(yīng)該提交環(huán)境影響報(bào)告（Environmental Impact Report， EIR）”。加州資源局可以在州范圍內(nèi)赦免一些特定項(xiàng)目的EIR義務(wù)，但是這些項(xiàng)目仍應(yīng)提交相關(guān)文件（Functional Equivalent Documents， FED）評(píng)估項(xiàng)目的環(huán)境影響。

盡管加州空氣資源管理委員會(huì)在2008年界定規(guī)劃的附件J中提出了FED文件， 闡述了該機(jī)構(gòu)將如何執(zhí)行AB 32，但是在2009年6月的居民委員會(huì)訴加州空氣資源管理委員會(huì)（Association of Irritated Residents v. CARB）一案中，針對(duì)碳交易項(xiàng)目，原告仍然控訴加州空氣資源管理委員會(huì)所做出的環(huán)境分析并不充分， 理由有兩個(gè)：其一是碳交易機(jī)制的執(zhí)行對(duì)低收入群體權(quán)益的傷害有失公平---一些溫室氣體的排放源，尤其是在低收入群體居住的區(qū)域，很可能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)配額維持甚至增加溫室氣體的排放；其二， 加州空氣資源管理委員會(huì)沒(méi)有對(duì)碳交易提出一個(gè)可行的替代措施，如碳稅或者碳費(fèi)， 這導(dǎo)致其提交的FED 不是一個(gè)真正意義上的對(duì)等文件。

2011年5月20日，加州高級(jí)法院判決加州空氣資源管理委員會(huì)所提交的FED文件以及其在碳交易機(jī)制的決策與執(zhí)行上都存在濫用職權(quán)的情形：FED文件中沒(méi)有足夠地分析碳交易的可替代措施，并且加州空氣資源管理委員會(huì)在沒(méi)有完全回應(yīng)公眾意見(jiàn)、完成環(huán)境評(píng)價(jià)程序和項(xiàng)目批準(zhǔn)之前就開(kāi)始了碳交易項(xiàng)目在界定規(guī)劃中的執(zhí)行活動(dòng)。 法院判決在新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告完成之前，加州政府停止一切和協(xié)調(diào)碳交易項(xiàng)目有關(guān)的活動(dòng)。6

對(duì)此，加州空氣資源管理委員會(huì)做出回應(yīng)：一方面加速制定新的FED 文件來(lái)完善碳交易機(jī)制的替代措施，另一方面對(duì)州高院提起上訴。2010年10月加州空氣資源管理委員會(huì)提出新的FED 文件，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)碳交易的替代機(jī)制進(jìn)行了較完整的描述，基于這份文件加州高院撤銷(xiāo)了之前所做出的法院命令。

3.2 碳交易機(jī)制市場(chǎng)運(yùn)行違反AB32

1）抵消機(jī)制

2012年公民氣候游說(shuō)團(tuán)體 （Citizens Climate Lobby）和地球兒童基金（Our Childrens Earth Foundation）起訴加州空氣資源管理委員會(huì)在碳市場(chǎng)系統(tǒng)中允許使用4種抵消機(jī)制違反了AB32 ，認(rèn)為4種抵消機(jī)制作為碳交易市場(chǎng)之外的機(jī)制沒(méi)有達(dá)到附加的（additional）減排要求7。 因?yàn)檫@4種抵消機(jī)制的存在，將鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)自主減排之外的方式來(lái)履行減排義務(wù)，這就意味著這4種機(jī)制無(wú)法滿(mǎn)足在正常經(jīng)營(yíng)模式基礎(chǔ)上獲得更多的減排效益。一審法院判決認(rèn)為加州空氣資源管理委員會(huì)沒(méi)有違反AB32， 原告提出上訴，目前案件聽(tīng)證尚未進(jìn)行。

2）拍賣(mài)機(jī)制

2012年11月加州商會(huì)（California Chamber of Commerce）起訴加州空氣資源管理委員會(huì)，認(rèn)為首先AB 32并沒(méi)有賦予加州空氣資源管理委員會(huì)舉行拍賣(mài)的權(quán)利，因?yàn)樵贏B32 中只規(guī)定了加州空氣資源管理委員會(huì)可以收取用于項(xiàng)目行政管理開(kāi)支的管理費(fèi)用；其次即使加州空氣資源管理委員會(huì)有權(quán)舉行這樣的拍賣(mài)，由此產(chǎn)生的拍賣(mài)收入也將導(dǎo)致非法稅收，因?yàn)檫@樣的稅收沒(méi)有獲得2/3以上的投票通過(guò)，是違憲的8。2013年2月，太平洋法律基金會(huì)（Pacific Legal Foundation）代表Morning Star Packing 公司和一些小型企業(yè)也提出類(lèi)似的訴訟。 2013年11月，加州高級(jí)法院判決認(rèn)為加州空氣資源管理委員會(huì)在AB32中具有舉行拍賣(mài)的權(quán)利，并且加州稅收法律并沒(méi)有在溫室氣體排放配額上做出拍賣(mài)限制。

3.3 低碳燃料標(biāo)準(zhǔn) （Low Carbon Fuel Standard， LCFS）的執(zhí)行錯(cuò)誤

盡管在AB32之下，低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)與碳交易是兩個(gè)相互獨(dú)立的減排措施，但其設(shè)定的在2020年燃料溫室氣體排放強(qiáng)度下降10%的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)加州范圍內(nèi)的減排活動(dòng)都將產(chǎn)生廣泛的影響。更為重要的是，涉及低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)的法律訴訟都主要針對(duì)公共管理部門(mén)和法律執(zhí)行過(guò)程，與碳交易機(jī)制密切相關(guān)。目前在聯(lián)邦和加州層面的低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)訴訟大都還在審理過(guò)程中，其中2013年7月加州上訴法院審理認(rèn)為加州低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行過(guò)程中存在錯(cuò)誤之處，并判決加州空氣資源管理委員會(huì)改正這些錯(cuò)誤，但2013年12月在聯(lián)邦和州法院的相關(guān)判決中都認(rèn)為低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)可以繼續(xù)執(zhí)行。

4 總結(jié)

加州碳排放權(quán)交易體制作為一個(gè)州層面的地方溫室氣體排放交易體系，在很多方面都對(duì)中國(guó)當(dāng)前開(kāi)展的碳交易地方試點(diǎn)有直接的借鑒意義。

首先在立法上，加州碳交易制度的建立是以其健全的空氣污染治理法律體系為基礎(chǔ)，并且經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)多年的立法探討、研究與論證，這一點(diǎn)值得中國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。 盡管中國(guó)7個(gè)碳交易試點(diǎn)（北京市、上海市、廣東省、深圳市、湖北省、天津市、重慶市）都不像加州享有州層面獨(dú)立且充分的立法權(quán)（在美國(guó)，州議會(huì)作為州的立法機(jī)關(guān)，行使獨(dú)立的州立法權(quán)，立法權(quán)限包括管理州內(nèi)的工商業(yè)，建立地方政府， 保護(hù)健康、安全、維護(hù)道德， 保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)和維持秩序， 批準(zhǔn)憲法修正案， 舉行選舉， 改變州憲法和州政府等。我國(guó)憲法和地方組織法規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案 ）。試點(diǎn)省市中只有深圳市享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，深圳市人大及其常委會(huì)和深圳市政府分別有權(quán)制定在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的法規(guī)和規(guī)章，在碳交易立法上，仍有兩種方式值得努力：其一是從國(guó)家行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院及其下設(shè)部門(mén)）通過(guò)行使行政立法權(quán)對(duì)碳交易的基本原則、基本運(yùn)行規(guī)則、行政主管部門(mén)、處罰措施等基礎(chǔ)且重要地位的內(nèi)容進(jìn)行行政立法，給碳交易試點(diǎn)的市場(chǎng)行為提供基本的法律指導(dǎo)和保障；其二是從地方立法上進(jìn)行創(chuàng)新，充分利用地方人大的立法權(quán)限，鼓勵(lì)地方人大及其常委對(duì)碳交易機(jī)制結(jié)合國(guó)家行政法規(guī)進(jìn)行地方立法，以使得地方試點(diǎn)的碳交易市場(chǎng)活動(dòng)有法可依。

其次，從加州的碳交易實(shí)踐中不難看出行政機(jī)構(gòu)的重要性。 加州空氣資源管理委員會(huì)在加州碳交易機(jī)制的產(chǎn)生、發(fā)展、運(yùn)行、修正中都發(fā)揮了舉足輕重的協(xié)調(diào)和管理作用。 中國(guó)當(dāng)前的碳交易試點(diǎn)主要?dú)w口于國(guó)家發(fā)改委和地方發(fā)改委的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)構(gòu)對(duì)碳交易規(guī)則的制定、執(zhí)行到修正的全過(guò)程進(jìn)行管理與協(xié)調(diào) 。 從行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，建立與發(fā)展一支碳交易與空氣污染治理的專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍是中國(guó)政府值得考慮的一個(gè)方向。

再次，從法律風(fēng)險(xiǎn)上來(lái)看，盡管加州的碳交易項(xiàng)目幾經(jīng)研究與論證，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中仍然受到不少挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，這些挑戰(zhàn)與質(zhì)疑的焦點(diǎn)集中在社會(huì)公平與程序正義兩個(gè)核心問(wèn)題上。 對(duì)此，中國(guó)在碳交易機(jī)制的進(jìn)一步設(shè)計(jì)與改進(jìn)中，應(yīng)充分考慮碳交易可能帶來(lái)的社會(huì)公平問(wèn)題和在碳交易執(zhí)行過(guò)程中的程序合法化問(wèn)題，盡量避免由于制度設(shè)計(jì)缺陷給執(zhí)行層面帶來(lái)的可預(yù)見(jiàn)的困難。 當(dāng)然，任何制度都不是完美的，加州碳交易制度從2012年正式推行至今也在不斷的修改完善過(guò)程中，不論是對(duì)實(shí)體正義還是對(duì)程序正義的追求，都需要最大程度地保障公眾對(duì)立法的參與和執(zhí)法的監(jiān)督。

注釋 ：

1 Reducing Air Pollution—ARB Programs. http：//www.arb.ca.gov/html/programs.htm， accessed on 03-23-2014.

2 http：//www.arb.ca.gov/cc/ab32/ab32.htm， accessed on 03-23-2014.

3 Environmental Defense Fund. 2014. California Carbon Market Watch. p. 4.

4 http：//www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/offsets/offsets.htm， accessed on 03-23-2014.

5 Information from California Air Resource Board. 2014. Public Document： Pending Litigation ---with Air Resources Board as a Party.

6 http：//www.velaw.com/resources/pub_detail.aspx？id=19531， accessed on 03-23-2014.

7 Superior Court of California， County of San Francisco， Department No. 613. Citizens Climate Lobby and Our Childrens Earth Foundation v. California Air Resources Board. January 25， 2013.

8 California Chamber of Commerce， et al. v. California Air Resources Board， et al.， Sacramento Superior Court， Case No. 34-2012-80001313； Morning Star Packing Co.， et al. v. California Air Resources Board， et al.， Sacramento Superior Court， Case No. 34-2013-80001464.

參考文獻(xiàn)：

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[3] California Air Resources Board （CARB）， Cap and Trade Regulation Initial Statement of Reasons （ISOR）， Appendix J： Allowance Allocation， 2010. http：//www.arb.ca.gov/regact/2010/capandtrade10/capv4appj.pdf

[4] California Air Resources Board （CARB）， Cap and Trade Regulation Initial Statement of Reasons （ISOR）， Appendix B： Development of Product Benchmarks for Allowance Allocation， 2010.http：//www.arb.ca.gov/regact/2010/capandtrade10/candtappb.pdf

[5] California Air Resources Board （CARB）， Cap and Trade Regulation Initial Statement of Reasons （ISOR）， Appendix K： Leakage Analysis， 2010.http：//www.arb.ca.gov/regact/2010/capandtrade10/capv4appk.pdf

[6] California Air Resource Board （CARB）， Overview of ARB Emissions Trading Program， 2011. http：//www.arb.ca.gov/newsrel/2011/cap_trade_overview.pdf

[7] California Air Resource Board （CARB）， Facts about Assembly Bill 32 Global Warming Solutions Act， 2013. http：//www.arb.ca.gov/cc/factsheets/ab32factsheet.pdf

[8] California Air Resource Board （CARB）， AB 32 Cost of Implementation Fee Regulation， 2013.http：//www.arb.ca.gov/cc/adminfee/ab32coifactsheet.pdf

[9] California Air Resource Board （CARB）， Regulatory Guidance Document， 2013. http：//www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/guidance/guidance.htm

[10]California Air Resources Board （CARB）， Cap and Trade Regulation Initial Statement of Reasons （ISOR）， Appendix B： Leakage Risk Analysis for New and Modified Sectors， 2013. http：//www.arb.ca.gov/regact/2013/capandtrade13/capandtrade13isorappb.pdf

[11]California Air Resources Board （CARB）， Compliance Offset Program， 2013. http：//www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/offsets/offsets.htm

[12]California Code of Regulation （CCR）， Title 17， Article 5， Subchapter 10， 2011.

[13]Environmental Defense Fund （EDF） and International Emissions Trading Association （IETA）， California： The Worlds Carbon Markets： A Case Study Guide to Emissions Trading， 2013. http：//www.ieta.org/assets/Reports/EmissionsTradingAroundTheWorld/edf_ieta_california_case_study_may_2013.pdf

[14]New York Times， 2011. “Offsets Could Make Up 85% of Calif.'s Cap-And-Trade Program，” August 8. http：//www.nytimes.com/gwire/2011/08/08/08greenwire-offsets-could-make-up-85-of-califs-cap-and-tra-29081.html？pagewanted=all （last accessed on February 5， 2014）

[15]Pizer， W. A.， Combing Price and Quantity Controls to Mitigate Global Climate Change. Journal of Public Economics， 85（3）， 2002， 409-434.

[16]Stavins， R.， A U.S. Cap-and-Trade System to Address Global Climate Change. The Hamilton Project， 2007. http：//ksgnotes1.harvard.edu/Research/wpaper.nsf/rwp/RWP07-052

[17]The Economic Observer， 2012. “Plans of Carbon Emission Trading Pilots – Allocating Free Allowances Every Other Year”， September 8. http：//www.eeo.com.cn/2012/0908/233303.shtml

（責(zé)任編輯：張 萌）

Legal Basis of California Cap-and-Trade Program

DAI Fan1.2，ZHOU Yong1.3.4

（1.Lawrence Berkeley National Laboratory（China Energy Group） ；2.University of California，Berkeley School of law；3.Institute of Science and Technology for Development of Shandong；4.Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014）

Abstract： Californias cap-and-trade programme under the Assembly Bill 32 is a key element in Californias comprehensive plan for reducing its greenhouse gas （GHG） emissions to 1990 levels by 2020. Law and regulations play a key role in Californias cap-and-trade program. This paper reviews the legal basis of Californian scheme and draws insights for Chinas pilots from various perspectives including the legislation history of California cap-and-trade program， the legal framework of program， and the legal risks in terms of litigations of the program.

Keywords： Climate Change；Cap-and-trade；Law and regulation；California

[14]New York Times， 2011. “Offsets Could Make Up 85% of Calif.'s Cap-And-Trade Program，” August 8. http：//www.nytimes.com/gwire/2011/08/08/08greenwire-offsets-could-make-up-85-of-califs-cap-and-tra-29081.html？pagewanted=all （last accessed on February 5， 2014）

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[17]The Economic Observer， 2012. “Plans of Carbon Emission Trading Pilots – Allocating Free Allowances Every Other Year”， September 8. http：//www.eeo.com.cn/2012/0908/233303.shtml

（責(zé)任編輯：張 萌）

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（1.Lawrence Berkeley National Laboratory（China Energy Group） ；2.University of California，Berkeley School of law；3.Institute of Science and Technology for Development of Shandong；4.Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014）

Abstract： Californias cap-and-trade programme under the Assembly Bill 32 is a key element in Californias comprehensive plan for reducing its greenhouse gas （GHG） emissions to 1990 levels by 2020. Law and regulations play a key role in Californias cap-and-trade program. This paper reviews the legal basis of Californian scheme and draws insights for Chinas pilots from various perspectives including the legislation history of California cap-and-trade program， the legal framework of program， and the legal risks in terms of litigations of the program.

Keywords： Climate Change；Cap-and-trade；Law and regulation；California

[14]New York Times， 2011. “Offsets Could Make Up 85% of Calif.'s Cap-And-Trade Program，” August 8. http：//www.nytimes.com/gwire/2011/08/08/08greenwire-offsets-could-make-up-85-of-califs-cap-and-tra-29081.html？pagewanted=all （last accessed on February 5， 2014）

[15]Pizer， W. A.， Combing Price and Quantity Controls to Mitigate Global Climate Change. Journal of Public Economics， 85（3）， 2002， 409-434.

[16]Stavins， R.， A U.S. Cap-and-Trade System to Address Global Climate Change. The Hamilton Project， 2007. http：//ksgnotes1.harvard.edu/Research/wpaper.nsf/rwp/RWP07-052

[17]The Economic Observer， 2012. “Plans of Carbon Emission Trading Pilots – Allocating Free Allowances Every Other Year”， September 8. http：//www.eeo.com.cn/2012/0908/233303.shtml

（責(zé)任編輯：張 萌）

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（1.Lawrence Berkeley National Laboratory（China Energy Group） ；2.University of California，Berkeley School of law；3.Institute of Science and Technology for Development of Shandong；4.Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014）

Abstract： Californias cap-and-trade programme under the Assembly Bill 32 is a key element in Californias comprehensive plan for reducing its greenhouse gas （GHG） emissions to 1990 levels by 2020. Law and regulations play a key role in Californias cap-and-trade program. This paper reviews the legal basis of Californian scheme and draws insights for Chinas pilots from various perspectives including the legislation history of California cap-and-trade program， the legal framework of program， and the legal risks in terms of litigations of the program.

Keywords： Climate Change；Cap-and-trade；Law and regulation；California