論我國警察權改革

摘 要：警察權是為了維護國家安全和社會治安穩(wěn)定而進行治安管理與懲治犯罪職能活動的國家權力。警察權具有強制性、單方性、武裝性、服務性。隨著社會進程的不斷發(fā)展，我國警察權在行使過程中存在著各種各樣的問題。警察權的問題在公安機關執(zhí)法中是一個根本性、綱領性問題，只有把這個問題解決好，其他問題才能迎韌而解。本文深入分析社會發(fā)展過程中警察權存在的一些問題，并對此提出警察權改革的方法。

關鍵詞：警察權；存在問題；改革

1 引言

近年來有關警察權研究的論文數(shù)以百計，研究者大都從靜態(tài)的角度研究警察權，更多的關注警察權以及警察機關自身存在的問題。這些文章主要關注警察權在實際運作過程中出現(xiàn)的權利濫用問題，進而提出如何限制警察權，或者是以法治化為背景，研究警察權如何適應法治化的要求。本文著眼于社會變遷引起的社會結構以及國家職能的變化，探討如何改革警察權，以使警察權適應社會發(fā)展的需要。

2 警察權的概念和特征

2.1 警察權的概念

警察二字在我國古籍中出現(xiàn)較早，其含義與現(xiàn)代意義上的警察含義相近。古代“警”字從敬從言，敬者，戒也，戒之以言，謂之警，有言在先，不得違戒。古代“察”字，謂以手持肉，祭天求示，得神意而明白，反復詳審謂之察，察之為明。 因此我們可以看出警、察二字最初是分開使用的。1995年《中華人民共和國人民警察法》的公布施行，我國正式確立了警察的法律地位，警察權第一次被明確寫入我國法律中。我們可以說，警察權的確立，是我國警察制度現(xiàn)代化的里程碑 。

警察權是為了維護國家安全和社會治安穩(wěn)定而進行治安管理與懲治犯罪職能活動的國家權力。在我國，由于警察一詞是在人員與機關雙重意義上使用的稱謂，因此，警察權既指作為執(zhí)行警務活動的人員的權力，也指作為警察機關的權力。在更多的時候，是在后者的意義上使用的。因此有的學者指出警察權是指由國家憲法，法律賦予警察機關執(zhí)行警察法規(guī)范，實施警務活動的權力。在這一定義中，將警察權的主體界定為警察機關是有一定道理的。

2.2 警察權特征

第一、強制性。國家通過法律法規(guī)確認警察權及其合法性，國家公權力是警察權的依托，警察權的實施也就是國家意志的表達，并依靠國家法律的制裁作為順利進行的力量支撐。警察權的強制性正是國家強制性的體現(xiàn)，直接表現(xiàn)為警察權正當行使過程中，如果遭到相對人的拒絕或者對抗， 則公安機關可以依法令其承擔不利后果。

第二、單方性。在警察權的運作過程中， 為體現(xiàn)國家的意志， 警察機關往往以命令、指揮等形式實施權力， 并不以征得權力作用對象的同意為條件， 這種單方命令行使警察權， 對于相對人來說， 應為無條件的服從和遵守。 警察權的單方性是基于兩個前提條件：一是享有警察權的主體是由國家確定的， 警察機關行使警察權代表著國家。 二是警察權的法定性決定了職權內容不僅相對人應當遵守和服從， 而且警察權機關也必須嚴格依法行使， 警察機關行使權力的過程， 也是執(zhí)行法律的過程， 是對國家承擔的一種法定職責和義務。

第三、 武裝性。警察權是維護國家統(tǒng)治和社會秩序的工具，自然具有武裝性的特點。警察權的順利實現(xiàn)， 必須以足夠的威懾力和強大的暴力作為后盾。我國現(xiàn)階段警察權的運行方式，除了提供救助性的社會服務以外，主要依靠“約束權利”來實現(xiàn)社會的安定有序。“約束權利”離不開暴力的支撐。

第四、服務性。社會權力主要來自社會生產(chǎn)過程。作為國家正常運行不可或缺的警察權， 則更是來源于社會全體成員共同努力所創(chuàng)造的社會財富， 正所謂“取之于民， 用之于民”， 警察權的行使也不能例外。警察權的服務性正是其行政權力屬性的進一步延伸。

3 警察權行使的法律原則

3.1 依法原則

依法原則包含以下四個方面的要求：一是公共性要求。 公共性對警察權內容提出的要求。 警察權的目的在于預防、制止、打擊犯罪，維護社會公共秩序和安全，因此只有出于公共需要，才能行使警察權。相對于私人領域，警察權則不得介入。二是對象要求。警察權的行使只能針對法律上的負有責任者。限定警察權行使的對象其目的是為了防止警察權的濫用。三是權限要求。警察權是法律明文規(guī)定的，警察權只能在規(guī)定的范圍和限度內行使。四是主體要求。我國警察法明文規(guī)定警察權的行使主體只能是法定的警察機關及其人民警察，其他機關及其人員非經(jīng)法定授權與委托無權行使警察權。

3.2 保障公民基本權利原則

保障公民基本權利原則，這是我國憲法的具體規(guī)定。具體到警察權領域，該原則要求警察在履行相關職責的活動中，應充分尊重相對人的人格。公安機關及其警務人員應當積極履行職權，切實保障公民的各項基本權利。除非出于公共利益的需要，否則不得侵犯公民的私人空間，不得限制公民的自由， 即使是為了維護國家和公共利益，也不能過度限制公民權利。

3.3 程序原則

程序正義是實體正義的保障，程序從本質上講是對權力的一種制約。警察權的行使應當嚴格遵守法定的程序。警察權的強制性與單方性決定警察權在行使過程中往往會造成對公民自由和權利的限制，因此，警察權的行使必須嚴格受到程序的限定。程序原則的具體要求是：警察機關必須依照法定程序行使警察權，不得違反法定程序。同時不斷完善程序規(guī)則，為程序的運行提供制度和操作保障。

3.4 責任原則

沒有無義務的權力。責任原則是指警察機關及其警察必須對自己行使警察權的行為承擔責任。堅持責任原則，明確警察機關及其警察違法執(zhí)法所必須承擔的法律后果，有助于形成對警察權的制約和警察權的合法、適度、謹慎地行使。責任原則實質是通過對警察權力主體的約束來達到約束警察權的目的。責任原則，首先必須明確行使各種警察權所對應的各種責任。其次要明確責任主體、責任的認定，使責任原則具有可操作性，這是責任原則的保障。最后，對警察權行使造成的損害應予以救濟。

4 警察權存在的問題

4.1 警察權服務職能滯后于社會的發(fā)展

近些年以來，特別是改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生翻天覆地的變化。社會經(jīng)濟基礎的變革引起上層建筑的調整，國家職能不斷轉變。警察權作為國家上層建筑的一部分，也必須存在各種問題。其中最突出的問題在于警察權的行使存在正當性不足的問題。社會變遷要求政府角色與職能的轉變，更要求行政行為目的的轉變。強權型國家中，社會與個人對于國家來說，在家秩序中更多的是被管理的對象，因此在權力運行過程中，強調權力的正當性在于國家至上而下的管理秩序的形成，公民對于警察權也只需要配合與遵守，警察權的正當性來自其“對社會的合法監(jiān)管”，其職能只表現(xiàn)為治安職能與刑偵職能。 隨著社會的變遷，警察權的正當性依據(jù)失去了合理性的依據(jù)。警察權的正當性不僅僅來自于其監(jiān)管角色與高權特征，更應該來自于服務品質與社會化形態(tài)。國家更多的承擔的是一種服務者的角色，因此警察權要對于公共生活的質量提供基本的服務，并且在一定程度上實現(xiàn)警察權的社會化，由國家行政走向公共行政，以此取得新的正當性。在這一過程中，警察的服務職能凸顯出來，所以警察職能應當進化為三種職能即治安職能、刑偵職能與服務職能。

4.2 警察權的管理體制問題

警察權管理體制的問題主要表現(xiàn)在四個方面。一是警察隊伍自身存在的問題?；鶎用窬ぷ髁看蟆⑹杖胼^低、社會認可度低，而且警察要遵守高標準的紀律、承擔高風險的責任，因此警察形成了巨大的思想落差，從而使部分警茬對警察組織的承諾降低，造成警察工作士氣地下，進而造成整個警察組織效率的低下。 二是執(zhí)法工作嚴格的考核要求，嚴厲的責任追究倒查制度，同法律法規(guī)不全、執(zhí)法依據(jù)不足、操作性不強、執(zhí)法環(huán)境惡化，形成了強烈的思想困惑，使警察產(chǎn)生執(zhí)法恐懼感。 三是長期以來重領導批辦案件，重人大代表和有影響有地位人的意見，重各種各樣的行風評議的習慣做法，使部分警察的執(zhí)法思想產(chǎn)生了偏差。

4.3 警察權控制體制混亂

我國現(xiàn)行的警察權控制體制是一個復合、多渠道的綜合控制體制，其中既包括外部型的權力機關的控制、行政監(jiān)察控制以及司法控制體制，又包括內部的警務督察體制，當然也包括社會性的控制方式如新聞輿論的控制。但是這樣一個控制體制并沒有完全地將警察權控制在既定的運行軌道上，現(xiàn)實中不斷發(fā)生的警察權濫用的情形使得我國警察權控制體制的問題逐漸暴露，引起極大的關注，造成我國警察權控制體制問題的原因主要包括：1、眾多的控制主體沒有形成統(tǒng)一的工作機制2、控制機制的建立沒有以警察權的構成要素作為基礎 3、控制制度的規(guī)定缺乏可操作性4、注重事后控制而對事前、事中控制關注不夠 5、警務公開制度不完善致使外部控制乏力

5 警察權改革

5.1 改革警察職能

警察職能改革的實質在于根據(jù)現(xiàn)代法治社會對警察權的效能要求，對警察權的職能進行合理的配置。治安職能與刑偵職能是我國警察權的傳統(tǒng)職能，而這已經(jīng)不能適應時代的需求，必須把服務職能納入警察權，建構三大類職能：治安職能、刑偵職能與服務職能。首先，必須通過立法明確警察權的三大職能，特別是服務職能。其次，警察組織必須深化警察行政管理體制。再次，分離警察職權，實現(xiàn)治安警察、服務警察與刑事警察的分離。警察刑事職能只是搜集證據(jù)、指控犯罪的一項輔助性工作，警察刑事職能不是警察治安職能的傀儡。

5.2 改革警察權管理體制

警察機構屬于行政部門，隨著社會的不斷發(fā)展，世界范圍內各國掀起了各國行政改革的浪潮，警察部門不能與國家其他的行政改革步調脫軌。面對不斷出現(xiàn)的各種問題，為了保證警察工作的有效開展，我們必須對對警察工作提出改革的具體思路。首先，必須實現(xiàn)理念的轉變。通過立法，將“立警為公，執(zhí)法為民”上升到理念層面，并具體體現(xiàn)在執(zhí)法辦案的一系列法律法規(guī)和具體程序的規(guī)定之中。其次，實現(xiàn)隊伍管理理念的轉變，實現(xiàn)從”人治“到”法治“的轉變。必須堅持依法治警，使警察隊伍管理體制有法可依。最后，警察機關必須注意把握好宣傳報導和輿論導向。公安宣傳工作必須實事求是，只有做到實事求是，并以此為基礎進行宣傳，才能有說服力，才能增強警察的親合力和公信力，才能夠獲得民眾的支持與信賴。

5.3 改革我國警察權控制體制

改革我國警察權控制體制， 必須突出督察工作的重要地位，在強化并完善警察機關內部控制制約機制的同時，也要加強器警察機關的外部監(jiān)督機制。

當前警察機關內部的控制制約體系主要存在的問題是政工部門側重于人事管理， 紀檢部門側重于事后查處，督察部門控制工作的動態(tài)特征比較突出， 完善內部控制機制必須加強與完善督察工作制度建設。首先，警察組織應該強化公安警察機關督察系統(tǒng)垂直管理的力度。督察機構向上級督察機構和本級行政首長負責，在此前提之下，完善督察領導管理體制；通過強化系統(tǒng)垂直管理力度，使督察系統(tǒng)在上下級之間體現(xiàn)出組織人事、經(jīng)費保障等方面的相對獨立性。二是有效整合警察機關內部控制資源。警察機關工作業(yè)務量大，工作復雜，各種工作之前相互交織，我們必須按照按照“工作交叉而不重復”的原則，整合紀檢、監(jiān)察、政工、法制、信訪和督察等部門的綜合協(xié)調控制能力，提高警察組織整體效率。三是加強警務督察工作的相關制度建設。省、部兩級督察部門應該根據(jù)《公安機關督察條例》規(guī)定的督察職責、權限前提下細化督察執(zhí)法控制職能的法規(guī)和規(guī)章，增強警務督察的執(zhí)法工作的可操作性。

在強化警察機關內部監(jiān)督制約機制的同時，還應該不斷加強警察機關外部監(jiān)督制約機制，特別是接受民眾的監(jiān)督。我國國家的一切權力來自于人民，警察權也不例外，因此警察權也更應該接受民眾的監(jiān)督。警察機關應該強化信息公開制度，在保證偵查工作順利進行的前提下，應最大限度的保障公民的知情權，以便公民更好的發(fā)揮監(jiān)督作用。

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作者簡介

陸光偉，男，山東臨沂人，西南政法大學刑事偵查學院2012級研究生，研究方向：警察行政。