論我國警察權(quán)改革

摘 要：警察權(quán)是為了維護(hù)國家安全和社會治安穩(wěn)定而進(jìn)行治安管理與懲治犯罪職能活動的國家權(quán)力。警察權(quán)具有強(qiáng)制性、單方性、武裝性、服務(wù)性。隨著社會進(jìn)程的不斷發(fā)展，我國警察權(quán)在行使過程中存在著各種各樣的問題。警察權(quán)的問題在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中是一個根本性、綱領(lǐng)性問題，只有把這個問題解決好，其他問題才能迎韌而解。本文深入分析社會發(fā)展過程中警察權(quán)存在的一些問題，并對此提出警察權(quán)改革的方法。

關(guān)鍵詞：警察權(quán)；存在問題；改革

1 引言

近年來有關(guān)警察權(quán)研究的論文數(shù)以百計，研究者大都從靜態(tài)的角度研究警察權(quán)，更多的關(guān)注警察權(quán)以及警察機(jī)關(guān)自身存在的問題。這些文章主要關(guān)注警察權(quán)在實際運作過程中出現(xiàn)的權(quán)利濫用問題，進(jìn)而提出如何限制警察權(quán)，或者是以法治化為背景，研究警察權(quán)如何適應(yīng)法治化的要求。本文著眼于社會變遷引起的社會結(jié)構(gòu)以及國家職能的變化，探討如何改革警察權(quán)，以使警察權(quán)適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

2 警察權(quán)的概念和特征

2.1 警察權(quán)的概念

警察二字在我國古籍中出現(xiàn)較早，其含義與現(xiàn)代意義上的警察含義相近。古代“警”字從敬從言，敬者，戒也，戒之以言，謂之警，有言在先，不得違戒。古代“察”字，謂以手持肉，祭天求示，得神意而明白，反復(fù)詳審謂之察，察之為明。 因此我們可以看出警、察二字最初是分開使用的。1995年《中華人民共和國人民警察法》的公布施行，我國正式確立了警察的法律地位，警察權(quán)第一次被明確寫入我國法律中。我們可以說，警察權(quán)的確立，是我國警察制度現(xiàn)代化的里程碑 。

警察權(quán)是為了維護(hù)國家安全和社會治安穩(wěn)定而進(jìn)行治安管理與懲治犯罪職能活動的國家權(quán)力。在我國，由于警察一詞是在人員與機(jī)關(guān)雙重意義上使用的稱謂，因此，警察權(quán)既指作為執(zhí)行警務(wù)活動的人員的權(quán)力，也指作為警察機(jī)關(guān)的權(quán)力。在更多的時候，是在后者的意義上使用的。因此有的學(xué)者指出警察權(quán)是指由國家憲法，法律賦予警察機(jī)關(guān)執(zhí)行警察法規(guī)范，實施警務(wù)活動的權(quán)力。在這一定義中，將警察權(quán)的主體界定為警察機(jī)關(guān)是有一定道理的。

2.2 警察權(quán)特征

第一、強(qiáng)制性。國家通過法律法規(guī)確認(rèn)警察權(quán)及其合法性，國家公權(quán)力是警察權(quán)的依托，警察權(quán)的實施也就是國家意志的表達(dá)，并依靠國家法律的制裁作為順利進(jìn)行的力量支撐。警察權(quán)的強(qiáng)制性正是國家強(qiáng)制性的體現(xiàn)，直接表現(xiàn)為警察權(quán)正當(dāng)行使過程中，如果遭到相對人的拒絕或者對抗， 則公安機(jī)關(guān)可以依法令其承擔(dān)不利后果。

第二、單方性。在警察權(quán)的運作過程中， 為體現(xiàn)國家的意志， 警察機(jī)關(guān)往往以命令、指揮等形式實施權(quán)力， 并不以征得權(quán)力作用對象的同意為條件， 這種單方命令行使警察權(quán)， 對于相對人來說， 應(yīng)為無條件的服從和遵守。 警察權(quán)的單方性是基于兩個前提條件：一是享有警察權(quán)的主體是由國家確定的， 警察機(jī)關(guān)行使警察權(quán)代表著國家。 二是警察權(quán)的法定性決定了職權(quán)內(nèi)容不僅相對人應(yīng)當(dāng)遵守和服從， 而且警察權(quán)機(jī)關(guān)也必須嚴(yán)格依法行使， 警察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程， 也是執(zhí)行法律的過程， 是對國家承擔(dān)的一種法定職責(zé)和義務(wù)。

第三、 武裝性。警察權(quán)是維護(hù)國家統(tǒng)治和社會秩序的工具，自然具有武裝性的特點。警察權(quán)的順利實現(xiàn)， 必須以足夠的威懾力和強(qiáng)大的暴力作為后盾。我國現(xiàn)階段警察權(quán)的運行方式，除了提供救助性的社會服務(wù)以外，主要依靠“約束權(quán)利”來實現(xiàn)社會的安定有序。“約束權(quán)利”離不開暴力的支撐。

第四、服務(wù)性。社會權(quán)力主要來自社會生產(chǎn)過程。作為國家正常運行不可或缺的警察權(quán)， 則更是來源于社會全體成員共同努力所創(chuàng)造的社會財富， 正所謂“取之于民， 用之于民”， 警察權(quán)的行使也不能例外。警察權(quán)的服務(wù)性正是其行政權(quán)力屬性的進(jìn)一步延伸。

3 警察權(quán)行使的法律原則

3.1 依法原則

依法原則包含以下四個方面的要求：一是公共性要求。 公共性對警察權(quán)內(nèi)容提出的要求。 警察權(quán)的目的在于預(yù)防、制止、打擊犯罪，維護(hù)社會公共秩序和安全，因此只有出于公共需要，才能行使警察權(quán)。相對于私人領(lǐng)域，警察權(quán)則不得介入。二是對象要求。警察權(quán)的行使只能針對法律上的負(fù)有責(zé)任者。限定警察權(quán)行使的對象其目的是為了防止警察權(quán)的濫用。三是權(quán)限要求。警察權(quán)是法律明文規(guī)定的，警察權(quán)只能在規(guī)定的范圍和限度內(nèi)行使。四是主體要求。我國警察法明文規(guī)定警察權(quán)的行使主體只能是法定的警察機(jī)關(guān)及其人民警察，其他機(jī)關(guān)及其人員非經(jīng)法定授權(quán)與委托無權(quán)行使警察權(quán)。

3.2 保障公民基本權(quán)利原則

保障公民基本權(quán)利原則，這是我國憲法的具體規(guī)定。具體到警察權(quán)領(lǐng)域，該原則要求警察在履行相關(guān)職責(zé)的活動中，應(yīng)充分尊重相對人的人格。公安機(jī)關(guān)及其警務(wù)人員應(yīng)當(dāng)積極履行職權(quán)，切實保障公民的各項基本權(quán)利。除非出于公共利益的需要，否則不得侵犯公民的私人空間，不得限制公民的自由， 即使是為了維護(hù)國家和公共利益，也不能過度限制公民權(quán)利。

3.3 程序原則

程序正義是實體正義的保障，程序從本質(zhì)上講是對權(quán)力的一種制約。警察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定的程序。警察權(quán)的強(qiáng)制性與單方性決定警察權(quán)在行使過程中往往會造成對公民自由和權(quán)利的限制，因此，警察權(quán)的行使必須嚴(yán)格受到程序的限定。程序原則的具體要求是：警察機(jī)關(guān)必須依照法定程序行使警察權(quán)，不得違反法定程序。同時不斷完善程序規(guī)則，為程序的運行提供制度和操作保障。

3.4 責(zé)任原則

沒有無義務(wù)的權(quán)力。責(zé)任原則是指警察機(jī)關(guān)及其警察必須對自己行使警察權(quán)的行為承擔(dān)責(zé)任。堅持責(zé)任原則，明確警察機(jī)關(guān)及其警察違法執(zhí)法所必須承擔(dān)的法律后果，有助于形成對警察權(quán)的制約和警察權(quán)的合法、適度、謹(jǐn)慎地行使。責(zé)任原則實質(zhì)是通過對警察權(quán)力主體的約束來達(dá)到約束警察權(quán)的目的。責(zé)任原則，首先必須明確行使各種警察權(quán)所對應(yīng)的各種責(zé)任。其次要明確責(zé)任主體、責(zé)任的認(rèn)定，使責(zé)任原則具有可操作性，這是責(zé)任原則的保障。最后，對警察權(quán)行使造成的損害應(yīng)予以救濟(jì)。

4 警察權(quán)存在的問題

4.1 警察權(quán)服務(wù)職能滯后于社會的發(fā)展

近些年以來，特別是改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生翻天覆地的變化。社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革引起上層建筑的調(diào)整，國家職能不斷轉(zhuǎn)變。警察權(quán)作為國家上層建筑的一部分，也必須存在各種問題。其中最突出的問題在于警察權(quán)的行使存在正當(dāng)性不足的問題。社會變遷要求政府角色與職能的轉(zhuǎn)變，更要求行政行為目的的轉(zhuǎn)變。強(qiáng)權(quán)型國家中，社會與個人對于國家來說，在家秩序中更多的是被管理的對象，因此在權(quán)力運行過程中，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的正當(dāng)性在于國家至上而下的管理秩序的形成，公民對于警察權(quán)也只需要配合與遵守，警察權(quán)的正當(dāng)性來自其“對社會的合法監(jiān)管”，其職能只表現(xiàn)為治安職能與刑偵職能。 隨著社會的變遷，警察權(quán)的正當(dāng)性依據(jù)失去了合理性的依據(jù)。警察權(quán)的正當(dāng)性不僅僅來自于其監(jiān)管角色與高權(quán)特征，更應(yīng)該來自于服務(wù)品質(zhì)與社會化形態(tài)。國家更多的承擔(dān)的是一種服務(wù)者的角色，因此警察權(quán)要對于公共生活的質(zhì)量提供基本的服務(wù)，并且在一定程度上實現(xiàn)警察權(quán)的社會化，由國家行政走向公共行政，以此取得新的正當(dāng)性。在這一過程中，警察的服務(wù)職能凸顯出來，所以警察職能應(yīng)當(dāng)進(jìn)化為三種職能即治安職能、刑偵職能與服務(wù)職能。

4.2 警察權(quán)的管理體制問題

警察權(quán)管理體制的問題主要表現(xiàn)在四個方面。一是警察隊伍自身存在的問題?；鶎用窬ぷ髁看蟆⑹杖胼^低、社會認(rèn)可度低，而且警察要遵守高標(biāo)準(zhǔn)的紀(jì)律、承擔(dān)高風(fēng)險的責(zé)任，因此警察形成了巨大的思想落差，從而使部分警茬對警察組織的承諾降低，造成警察工作士氣地下，進(jìn)而造成整個警察組織效率的低下。 二是執(zhí)法工作嚴(yán)格的考核要求，嚴(yán)厲的責(zé)任追究倒查制度，同法律法規(guī)不全、執(zhí)法依據(jù)不足、操作性不強(qiáng)、執(zhí)法環(huán)境惡化，形成了強(qiáng)烈的思想困惑，使警察產(chǎn)生執(zhí)法恐懼感。 三是長期以來重領(lǐng)導(dǎo)批辦案件，重人大代表和有影響有地位人的意見，重各種各樣的行風(fēng)評議的習(xí)慣做法，使部分警察的執(zhí)法思想產(chǎn)生了偏差。

4.3 警察權(quán)控制體制混亂

我國現(xiàn)行的警察權(quán)控制體制是一個復(fù)合、多渠道的綜合控制體制，其中既包括外部型的權(quán)力機(jī)關(guān)的控制、行政監(jiān)察控制以及司法控制體制，又包括內(nèi)部的警務(wù)督察體制，當(dāng)然也包括社會性的控制方式如新聞輿論的控制。但是這樣一個控制體制并沒有完全地將警察權(quán)控制在既定的運行軌道上，現(xiàn)實中不斷發(fā)生的警察權(quán)濫用的情形使得我國警察權(quán)控制體制的問題逐漸暴露，引起極大的關(guān)注，造成我國警察權(quán)控制體制問題的原因主要包括：1、眾多的控制主體沒有形成統(tǒng)一的工作機(jī)制2、控制機(jī)制的建立沒有以警察權(quán)的構(gòu)成要素作為基礎(chǔ) 3、控制制度的規(guī)定缺乏可操作性4、注重事后控制而對事前、事中控制關(guān)注不夠 5、警務(wù)公開制度不完善致使外部控制乏力

5 警察權(quán)改革

5.1 改革警察職能

警察職能改革的實質(zhì)在于根據(jù)現(xiàn)代法治社會對警察權(quán)的效能要求，對警察權(quán)的職能進(jìn)行合理的配置。治安職能與刑偵職能是我國警察權(quán)的傳統(tǒng)職能，而這已經(jīng)不能適應(yīng)時代的需求，必須把服務(wù)職能納入警察權(quán)，建構(gòu)三大類職能：治安職能、刑偵職能與服務(wù)職能。首先，必須通過立法明確警察權(quán)的三大職能，特別是服務(wù)職能。其次，警察組織必須深化警察行政管理體制。再次，分離警察職權(quán)，實現(xiàn)治安警察、服務(wù)警察與刑事警察的分離。警察刑事職能只是搜集證據(jù)、指控犯罪的一項輔助性工作，警察刑事職能不是警察治安職能的傀儡。

5.2 改革警察權(quán)管理體制

警察機(jī)構(gòu)屬于行政部門，隨著社會的不斷發(fā)展，世界范圍內(nèi)各國掀起了各國行政改革的浪潮，警察部門不能與國家其他的行政改革步調(diào)脫軌。面對不斷出現(xiàn)的各種問題，為了保證警察工作的有效開展，我們必須對對警察工作提出改革的具體思路。首先，必須實現(xiàn)理念的轉(zhuǎn)變。通過立法，將“立警為公，執(zhí)法為民”上升到理念層面，并具體體現(xiàn)在執(zhí)法辦案的一系列法律法規(guī)和具體程序的規(guī)定之中。其次，實現(xiàn)隊伍管理理念的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從”人治“到”法治“的轉(zhuǎn)變。必須堅持依法治警，使警察隊伍管理體制有法可依。最后，警察機(jī)關(guān)必須注意把握好宣傳報導(dǎo)和輿論導(dǎo)向。公安宣傳工作必須實事求是，只有做到實事求是，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行宣傳，才能有說服力，才能增強(qiáng)警察的親合力和公信力，才能夠獲得民眾的支持與信賴。

5.3 改革我國警察權(quán)控制體制

改革我國警察權(quán)控制體制， 必須突出督察工作的重要地位，在強(qiáng)化并完善警察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制制約機(jī)制的同時，也要加強(qiáng)器警察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督機(jī)制。

當(dāng)前警察機(jī)關(guān)內(nèi)部的控制制約體系主要存在的問題是政工部門側(cè)重于人事管理， 紀(jì)檢部門側(cè)重于事后查處，督察部門控制工作的動態(tài)特征比較突出， 完善內(nèi)部控制機(jī)制必須加強(qiáng)與完善督察工作制度建設(shè)。首先，警察組織應(yīng)該強(qiáng)化公安警察機(jī)關(guān)督察系統(tǒng)垂直管理的力度。督察機(jī)構(gòu)向上級督察機(jī)構(gòu)和本級行政首長負(fù)責(zé)，在此前提之下，完善督察領(lǐng)導(dǎo)管理體制；通過強(qiáng)化系統(tǒng)垂直管理力度，使督察系統(tǒng)在上下級之間體現(xiàn)出組織人事、經(jīng)費保障等方面的相對獨立性。二是有效整合警察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制資源。警察機(jī)關(guān)工作業(yè)務(wù)量大，工作復(fù)雜，各種工作之前相互交織，我們必須按照按照“工作交叉而不重復(fù)”的原則，整合紀(jì)檢、監(jiān)察、政工、法制、信訪和督察等部門的綜合協(xié)調(diào)控制能力，提高警察組織整體效率。三是加強(qiáng)警務(wù)督察工作的相關(guān)制度建設(shè)。省、部兩級督察部門應(yīng)該根據(jù)《公安機(jī)關(guān)督察條例》規(guī)定的督察職責(zé)、權(quán)限前提下細(xì)化督察執(zhí)法控制職能的法規(guī)和規(guī)章，增強(qiáng)警務(wù)督察的執(zhí)法工作的可操作性。

在強(qiáng)化警察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的同時，還應(yīng)該不斷加強(qiáng)警察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督制約機(jī)制，特別是接受民眾的監(jiān)督。我國國家的一切權(quán)力來自于人民，警察權(quán)也不例外，因此警察權(quán)也更應(yīng)該接受民眾的監(jiān)督。警察機(jī)關(guān)應(yīng)該強(qiáng)化信息公開制度，在保證偵查工作順利進(jìn)行的前提下，應(yīng)最大限度的保障公民的知情權(quán)，以便公民更好的發(fā)揮監(jiān)督作用。

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作者簡介

陸光偉，男，山東臨沂人，西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院2012級研究生，研究方向：警察行政。