公共政策執(zhí)行的阻滯因素與效能提升

王麗清　馮楊

【摘要】地方政府在公共政策的執(zhí)行中會遇到各種各樣的阻滯因素。因此，必須及時發(fā)現(xiàn)這些公共政策執(zhí)行中的阻滯因素，并針對不同的問題采取不同的解決路徑，在提升公共政策科學(xué)化水平、提高公共政策的信息溝通水平、提升公共政策的群眾參與熱情、平衡政府及其部門之間的利益等方面下功夫，切實提升公共政策的執(zhí)行效能。

【關(guān)鍵詞】公共政策 執(zhí)行阻滯 效能 提升

近年來，我國所制定的許多公共政策均以地方政府的工作經(jīng)驗作為基礎(chǔ)，甚至許多公共政策直接由地方政府直接制定和組織實施，地方政府既是公共政策制定的主體，同時也是公共政策執(zhí)行的主體。

然而，地方政府所制定的公共政策只有在符合科學(xué)化、民主化和法制化的目標(biāo)之時，才能更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，才能更好地得到貫徹和落實，才能讓民眾通過地方政府公共政策的執(zhí)行而實現(xiàn)民生的改善。

我國地方政府公共政策執(zhí)行的阻滯因素

當(dāng)前，我國的各項改革已經(jīng)步入深水區(qū)，各種矛盾和問題越發(fā)在改革的過程中呈現(xiàn)出來，地方政府在公共政策的執(zhí)行中可能會遇到各種各樣的阻滯因素。所以，如何及時發(fā)現(xiàn)并針對不用的問題而采取不同的解決路徑，切實提升公共政策的執(zhí)行效能，已經(jīng)成為我國各級地方政府面臨的重大課題。

我國地方政府公共政策執(zhí)行的阻滯因素主要有以下四個方面：

第一，一些地方政府公共政策的執(zhí)行存在敷衍現(xiàn)象。應(yīng)該說，目前我國大部分地方政府對公共政策的執(zhí)行是嚴(yán)格認(rèn)真的，無論是執(zhí)行上級政府的公共政策，還是執(zhí)行本級政府自行制定的公共政策，均達(dá)到了應(yīng)有的效能。但是，出于地方政府利益或者其他復(fù)雜因素的考量，一些地方政府在執(zhí)行公共政策之時存在敷衍現(xiàn)象，如一些地方政府在執(zhí)行上級政府制定的公共政策之時采取變相不執(zhí)行、敷衍執(zhí)行等。一些地方政府十分重視公共政策的制定，卻忽視了政策的執(zhí)行，這不僅不能實現(xiàn)政策的預(yù)計效能，反而引起民眾的反感，對地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶來巨大傷害，對民生問題的解決也毫無幫助。

第二，一些地方政府公共政策的執(zhí)行不夠靈活。由于一些地方死板地執(zhí)行上級制定的公共政策，政策的執(zhí)行不夠靈活，無法保障公共政策效能的實現(xiàn)。我國是一個幅員遼闊的國家，全國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況不同，如果各地不加變通地機(jī)械執(zhí)行上級政府制定的公共政策，必將導(dǎo)致政策的適用性大為降低，好的政策無法發(fā)揮應(yīng)有的效能。之所以產(chǎn)生政策執(zhí)行不夠靈活的現(xiàn)象，原因在于地方負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的工作人員不懂得因地制宜執(zhí)行上級政策，在執(zhí)行的過程中沒有將政策與本地的具體情況結(jié)合起來，而是照搬照抄，導(dǎo)致政策被狹隘地、死板地執(zhí)行，這不僅不能實現(xiàn)預(yù)期的效能，反而可能會產(chǎn)生負(fù)面影響。

第三，一些地方政府對上級政策陽奉陰違。與不加變通地執(zhí)行上級政策相反，一些地方政府搞所謂的“上有政策，下有對策”，陽奉陰違。從表面上理解，所謂的“上有政策，下有對策”是不執(zhí)行上級政策，甚至是執(zhí)行和上級政策完全相反的本地政策。然而，隨著上級政府對政策執(zhí)行督促檢查的力度加大，一些地方“順應(yīng)”需要，產(chǎn)生了“上有政策，下有對策”的變種，甚至上下級政府之間“聯(lián)合”搞“對策”，共同應(yīng)對中央政策。①還有一些地方在執(zhí)行上級政策之時，為了維護(hù)本地的局部利益，甚至是為了維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)個人的非法利益，通過各種途徑制定從表面上與上級保持高度一致，而在實質(zhì)上卻完全相反的政策。此種現(xiàn)象，是“上有政策，下有對策”的“升級版”，追究起來更為不易。

第四，一些地方政府選擇性執(zhí)行公共政策。一些地方政府在執(zhí)行公共政策的過程中，首先要考量的問題就是執(zhí)行這些公共政策是否能夠為本地帶來具體利益，甚至部分地方政府考量的是通過政策的執(zhí)行能否給個別領(lǐng)導(dǎo)干部帶來具體利益，這些所謂的“利益”自然包括合法利益和非法利益。這些地方政府在執(zhí)行上級政策或者自己制定的政策之時，對政策進(jìn)行過濾劃分，對自己有利的就堅決執(zhí)行，對自己不利的就“變通執(zhí)行”，甚至不執(zhí)行，政策的執(zhí)行具有主觀臆斷性，導(dǎo)致政策無法得到有效執(zhí)行，公共政策本來應(yīng)具有的效用無法得到真正發(fā)揮。

地方政府公共政策執(zhí)行效能不高的深層次原因

當(dāng)前，我國一些地方公共政策執(zhí)行中遇到諸多阻滯，導(dǎo)致地方公共政策的執(zhí)行效能大受影響，其深層次原因主要包括如下方面：

第一，公共政策自身的繁雜性特征，影響了其執(zhí)行效能。公共政策的繁雜性，表明公共政策在制定的過程中就會受到多種因素的影響，這些影響會持續(xù)到執(zhí)行的整個過程。公共政策是否合理、公平、穩(wěn)定等，均對政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。比如，就公共政策的穩(wěn)定性來說，只有政府制定的公共政策具有相應(yīng)的穩(wěn)定性，才能獲得良好的執(zhí)行，某些“朝令夕改”的公共政策無法發(fā)揮良好效果，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響。

第二，公共政策的制定與執(zhí)行涉及各方利益，這些利益方必定想方設(shè)法通過影響公共政策以保護(hù)自身利益。比如，地方政府本身也是公共政策的利益主體，因此，其在執(zhí)行公共政策的過程中可能會考慮自身利益，從而選擇性地執(zhí)行上級政府制定的公共政策，導(dǎo)致公共政策的效能大受影響。除此之外，地方政府各部門、地方政府各官員和相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員均可能會成為公共政策的利益主體，這些利益主體由于受到趨利性的影響也會想方設(shè)法對公共政策的執(zhí)行施加影響，以維護(hù)自身利益。

第三，公共政策制定者和執(zhí)行者之間的信息存在不對稱的現(xiàn)象。公共政策的制定者和執(zhí)行者之間的信息是否對稱，是關(guān)系到政策執(zhí)行效能的重要因素。當(dāng)前，政策的制定者和執(zhí)行者之間存在信息不對稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府無法真正理解上級政策，從而在執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏差，影響了政策的執(zhí)行效能。比如，公共政策在層層下發(fā)執(zhí)行的過程中，由于地方政府可能對上級政策的理解不到位，和上級的意圖存在著差距，從而大大影響了政策的執(zhí)行效能。

提升地方政府公共政策執(zhí)行效能的路徑

市場經(jīng)濟(jì)在社會主義經(jīng)濟(jì)制度中的重要性不言而喻，但是當(dāng)市場調(diào)節(jié)所產(chǎn)生的結(jié)果與有利的方向相背離時，政府就可以發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控功能，執(zhí)行相應(yīng)的公共政策以達(dá)到社會資源重新分配的效果。因此，站在更高的視野上進(jìn)行分析，公共政策對促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足具有十分重大的意義。地方政府通過認(rèn)真執(zhí)行貫徹公共政策，有利于維護(hù)廣大人民群眾的利益，促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時，我們也應(yīng)該看到我國公共政策本身也存在著若干問題。因此，為了保證公共政策在執(zhí)行中收到實效，我們應(yīng)在公共政策質(zhì)量上下功夫。endprint

提升公共政策合理化、科學(xué)化水平。提升公共政策的合理化、科學(xué)化水平，首先要促進(jìn)公共政策的透明化。公共政策的透明化能夠使群眾更加了解決策，更好地參與監(jiān)督，使公共政策的執(zhí)行能夠達(dá)到更好的效果。同其他的決策相似，政府的公共政策多數(shù)是從政府的角度宏觀看待問題，具有一定的片面性。因此，政府的公共政策并不一定完全合理、可行。這就要求政府接受外來的監(jiān)督，以使公共政策合理化。政府在制定公共政策時，需要全面、及時地將公共政策公之于眾，增加公共政策的透明度，讓政策接受群眾的監(jiān)督，唯此才能有效地杜絕盲目決策，使公共政策更加合理與規(guī)范。

其次，要促進(jìn)公共政策的民主化。當(dāng)前，我國正在大力推進(jìn)民主化進(jìn)程，公共政策的民主化作為我國民主化進(jìn)程的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)受到人們的關(guān)注。在推進(jìn)公共政策民主化的過程中，應(yīng)當(dāng)有效地杜絕某些官員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的行為。公共政策從初期醞釀與討論到擬定基本方案再到正式發(fā)布的過程中，越是能夠?qū)崿F(xiàn)民主化，就越能防止部分官員的以權(quán)謀私，使公共政策更好地保障社會資源的合理配置，保障經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)與可持續(xù)發(fā)展。公共政策只有通過民主的形式確定與執(zhí)行，才能使其不停留于形式，從而保證執(zhí)行的效果。

再次，促進(jìn)公共政策的可操作性。政策的制定者若不考慮政策的可操作性，則相應(yīng)的政策執(zhí)行效果可想而知。只有合理、可行且易操作的公共政策，才能得到人民群眾的支持，使其得以有效貫徹落實。對于公共政策的可操作性，政策的制定者需要明確自身與政策執(zhí)行者之間的利益區(qū)別。只有符合大的執(zhí)行環(huán)境的公共政策，才能被很好的執(zhí)行，以發(fā)揮其最大效用。否則，就會給政策執(zhí)行者帶來不必要的麻煩，使執(zhí)行效果不達(dá)預(yù)期。

最后，要確保公共政策的統(tǒng)一性。公共政策有多方的制定者，上至中央，下至地方各級政府部門都在根據(jù)自身的情況制定相應(yīng)的公共政策。這些公共政策在制定時需要協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，形成一個統(tǒng)一且連貫的體系，若不同部門之間的決策相互沖突，就會使執(zhí)行效果大打折扣。在公共政策的制定過程當(dāng)中應(yīng)該注意的是，下級政策需要在上級政策的框架內(nèi)運行，同一級政府制定的政策間要相互參照，保持必要的協(xié)調(diào)。

提高公共政策的信息溝通水平。當(dāng)今社會，信息已被視為極其重要的資源之一。信息溝通水平對于政府公共政策執(zhí)行十分重要，是保障公共政策執(zhí)行效果的手段之一。在公共政策執(zhí)行體制中，下級政府主要負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，其在執(zhí)行過程中與廣大人民群眾的交流情況能夠在很大程度上影響公共政策的執(zhí)行效果。

首先，需要建立完善的信息溝通體系，保障政策執(zhí)行的效果。例如，建立完善的公共政策制定與執(zhí)行情況公開體系，及時、全面地向全社會公開政策制定的信息以及執(zhí)行的具體細(xì)節(jié)（國家機(jī)密信息除外）?？梢栽诜蓪用嫱ㄟ^立法對公共政策信息披露制度加以保障。同時，還需要明確信息公開的細(xì)節(jié)。例如：具體的時間、地點和實施方式等，規(guī)范公共政策執(zhí)行者對信息公開的操作行為，使其操作透明化。

其次，要保證公共政策信息流通渠道的暢通性及便捷性。隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，信息交流以傳遞的方式正逐漸通過網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)。政府信息傳遞的方式也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，通過多種傳遞方式和信息展現(xiàn)方式來對公共政策信息進(jìn)行發(fā)布。例如：可以利用信息技術(shù)完善政府部門的官方網(wǎng)址，保證信息的實時更新，可以開通官方微博、官方微信等信息媒體來對信息加以發(fā)布，使廣大群眾能夠通過自己喜歡的方式來獲取信息，進(jìn)而保證公共政策的透明化，加強(qiáng)政府同人民群眾間信息交流的暢通便捷。

提升公共政策的群眾參與熱情。公共政策要想達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，獲得實際效果，就必須保證公共政策的科學(xué)與合理。對于一個國家而言，政策的制定不僅需要政府積極推動，還需要民眾的熱情參與。民眾的參與不僅可以從各個方面對政策進(jìn)行分析，給出寶貴的意見，使決策更加客觀、全面，還能體現(xiàn)政治的民主，提高決策民眾對公共政策的認(rèn)知度，保證決策有效的實施。然而，現(xiàn)階段，我國公民參與公共政策制定的意識不強(qiáng)、熱情不高。要改變這一現(xiàn)狀，可以采取如下措施：首先，提高主人翁意識。我國是人民當(dāng)家作主的國家，每個人都是國家的主人，因此，應(yīng)該使人民群眾牢牢樹立主人翁意識，自覺參與到公共政策的制定過程中。其次，提高群眾的參與意識。加大公民參與公共政策的宣傳力度，使每一位公民了解參與的意義。最后，分析不同區(qū)域的特點，確定公民具體的參與方式和參與的內(nèi)容。公民的參與度某種意義上可以表現(xiàn)為公民對公共政策信息的了解程度。各級政府要努力采取措施，將公共政策信息及時傳遞給廣大群眾，確保群眾對這些信息的知情。此外，還需要不斷創(chuàng)新公民的參與方式，擴(kuò)大公民的參與范圍，只有保證公民積極參與，才能使公共政策很好的融入民意，使群眾樂于接受，進(jìn)而獲取群眾的支持。

平衡政府之間和政府部門之間的利益。從地方到中央的各級政府及相關(guān)工作人員都有其自身的利益考慮，也正是這些正當(dāng)?shù)睦嫱苿铀麄兎e極的完成公共政策執(zhí)行的相關(guān)工作。保障各級政府及其行政人員的正當(dāng)利益不但能夠提高其執(zhí)行能力，還可以提高政府行政人員的工作積極性，使公共政策被準(zhǔn)確無誤地執(zhí)行。中央政府和地方政府的利益有時也在一定程度上存在沖突，中央政府在注重保持全局利益的同時要兼顧地方政府的利益。

首先，要保障個人利益。每一位公民都有其自身的利益，并且希望自身利益能夠達(dá)到最大化，在政府工作的行政人員也不例外。但是，政府的非營利性使這些行政人員并不能獲得豐富的物質(zhì)財富，因此，許多行政人員往往走上利用自己的職權(quán)謀取不正當(dāng)利益的道路。為了防止這一現(xiàn)象的發(fā)生，使行政人員能夠依法執(zhí)行公共政策，從而保護(hù)人民群眾的利益，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在按勞分配的基礎(chǔ)之上對行政人員的薪酬機(jī)制進(jìn)行必要的改革，在一定程度上提高他們的薪資，達(dá)到高新養(yǎng)廉的效果。

其次，要進(jìn)行利益調(diào)節(jié)。集體與個人、整體與局部的利益往往有著強(qiáng)烈的沖突，雖然有時能夠保持一定程度的一致，但也無法達(dá)到完全相符，因而會不斷產(chǎn)生利益糾紛。因此，只有通過合理的方式對利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，才能避免尖銳的利益沖突，給公共政策的執(zhí)行帶來巨大的阻礙。當(dāng)存在利益糾紛時，各級政府需要積極主動地參與到利益調(diào)節(jié)中來，綜合運用包括經(jīng)濟(jì)、行政甚至是法律手段來對糾紛加以調(diào)控，盡可能保證各方利益分配的合理化，保障政府工作的正常進(jìn)行。

最后，構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制。同一政策在不同的地區(qū)或者行業(yè)可能帶來不同的結(jié)果，例如：某些政策對于一些地區(qū)或者行業(yè)來說有推動作用，但對另一些地區(qū)或者行業(yè)來說則可能有不利的影響。因此，對于同一政策產(chǎn)生的不同效果，各級政府應(yīng)該積極采取宏觀調(diào)控，對利益受損的一方進(jìn)行必要的補(bǔ)償。

（作者分別為天津工業(yè)大學(xué)講師，天津工業(yè)大學(xué)副教授）

【注釋】

①周雪光：“‘上有政策、下有對策的新變種”，《北京日報》，2009年11月23日。

責(zé)編/張蕾endprint