邊境地區(qū)“三非”①人員跨境違法犯罪問題研究
——以云南省德宏傣族景頗族自治州為例

張 潔

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

德宏傣族景頗族自治州位于我國西南邊陲、云南西部，除梁河縣外，芒市、瑞麗市、隴川縣、盈江縣均與緬甸接壤，國境線長503.8公里，基本無天然屏障，且出入境便道、小道無數(shù)。加之緬甸國內(nèi)政局不穩(wěn)、戰(zhàn)事不斷，我國經(jīng)濟高速發(fā)展、就業(yè)機會增多，中緬邊境少數(shù)民族同宗同族等客觀因素，致使大量緬籍境外人員非法、無序涌入德宏，且數(shù)量呈逐年倍增趨勢。如下圖所示:

2009年—2012年德宏州公安機關(guān)查獲緬籍“三非”人員人數(shù)統(tǒng)計表

應(yīng)當注意的是，這些滯留在德宏境內(nèi)的“三非”人員，由于具有較強的流動性、隱蔽性，其實際數(shù)量已遠遠超出公安機關(guān)的查獲數(shù)，具體數(shù)據(jù)難以估計?！叭恰比藛T爆發(fā)式的增長，加劇了失控、漏管現(xiàn)象，導(dǎo)致犯罪率節(jié)節(jié)攀升，尤其是“三非”人員參與走私販賣毒品、拐賣婦女兒童、“兩搶一盜”、賣淫、吸毒等跨境違法犯罪活動，已經(jīng)成為影響當?shù)厣鐣€(wěn)定的突出問題。

一、德宏州邊境地區(qū)“三非”人員跨境違法犯罪現(xiàn)狀②數(shù)據(jù)來源:云南省德宏州公安局出入境管理處，公安內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

(一)刑事案件數(shù)量呈逐年上升趨勢

據(jù)統(tǒng)計，2009年，德宏州緬籍“三非”人員共犯刑事案件383起，占全部刑事案件的8.1%，抓獲各類緬籍犯罪嫌疑人170人，其中涉及殺人案件1起，故意傷害案件4起，綁架案件1起，盜竊摩托車182起，搶劫案件63起，拐賣案件68起;2010年，共犯刑事案件468起，占全部刑事案件的11.1%，抓獲各類緬籍犯罪嫌疑人107人，其中涉及殺人案件3起，故意傷害案件5起，非法拘禁案件1起，盜竊摩托車169起，其他盜竊案件57起，搶劫案件59起，拐賣案件55起。其中，“兩搶一盜”侵財型案件在德宏邊境地區(qū)一直處于高發(fā)態(tài)勢，均是采取在我國境內(nèi)搶劫、搶奪或盜竊，到緬甸銷贓的作案手段，特別是盜竊摩托車案件的犯罪嫌疑人幾乎全是緬籍“三非”人員。此外，德宏境內(nèi)發(fā)生了多起故意殺人、故意傷害、投毒等惡性犯罪案件，均有緬籍“三非”人員參與實施，影響極為惡劣。

(二)跨境拐賣婦女兒童犯罪現(xiàn)象突出

在利益的驅(qū)使下，中緬兩國犯罪分子利用德宏邊境特殊的地理環(huán)境，境內(nèi)外相互勾結(jié)并形成錯綜復(fù)雜的跨國刑事犯罪團伙，進行拐賣婦女兒童犯罪活動。僅以2009年“4.24”特大跨國拐賣緬籍婦女案為例，德宏警方解救遣送被拐賣緬籍婦女兒童40人，抓獲并遣返緬籍拐賣犯罪嫌疑人57人。當前，在中緬兩國警方高強度的打壓之下，部分犯罪分子依然頂風(fēng)作案，由原來的區(qū)域性作案發(fā)展至跨國作案。2010年，德宏州公安機關(guān)共立拐賣案件90件，破81件，抓獲犯罪嫌疑人86人 (其中緬甸籍38人)，解救被拐賣婦女兒童98人 (其中緬甸籍94人)，與2009年同期立拐賣案件82件，破61件，同比立案上升8起，升幅9.8%。

(三)毒品犯罪促使“三非”問題持續(xù)惡化

緬籍特殊人群非法進入德宏邊境地區(qū)販毒情況日益猖獗。2009年，德宏州破獲緬甸籍特殊人群販毒案件13起，抓獲犯罪嫌疑人17人，繳獲毒品11.077千克;2010年，破獲緬甸籍特殊人群販毒案件47起，抓獲犯罪嫌疑人55人，繳獲毒品44.2224千克，相比案件數(shù)上升261%，抓獲嫌疑人數(shù)上升223.5%，繳獲毒品數(shù)上升299.2%;2011年1月至3月，破獲緬甸籍特殊人群販毒案件6起，抓獲犯罪嫌疑人7人，繳獲毒品3.4113千克。2012年上半年，破獲緬籍“三非”人員毒品案件17起21人，繳獲毒品海洛因48779.3克，冰毒1073克，鴉片355.7克。同時，緬籍毒販為了實施毒品犯罪活動，也不惜非法進入我國境內(nèi)，造成“三非”問題的進一步惡化。

(四)違法行為頻發(fā)嚴重擾亂邊境地區(qū)社會穩(wěn)定

“三非”人員除了實施刑事犯罪活動外，還參與大量的違法活動，如賣淫、賭博、吸毒等，嚴重擾亂社會治安。特別是緬籍“三非”婦女聚集在德宏邊境地區(qū)賣淫，有的婦女認為通過賣淫賺錢快，甚至邀約家庭、家族里的女性成員一起從事，相互介紹、掩護、放風(fēng)，呈現(xiàn)出群體性特征。此外，大量緬籍吸毒人員也在德宏邊境地區(qū)流動，據(jù)統(tǒng)計，2007年1月至2010年5月瑞麗市強制隔離戒毒所共收戒緬籍吸毒人員1059人，占總收戒數(shù)的23%。這些吸毒者長期在國境兩邊不斷出入躲避，又與國內(nèi)吸毒人員相互勾結(jié)，嚴重擾亂社會治安。

二、德宏邊境地區(qū)“三非”人員跨境違法犯罪原因分析

(一)緬甸經(jīng)濟相對落后

兩國間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，是導(dǎo)致“三非”人員跨境違法犯罪的根本原因。毗鄰中國的緬甸國內(nèi)處于經(jīng)濟發(fā)展相對落后、百姓生活極度貧困的境地，促使大量緬甸人涌入我國邊境地區(qū)經(jīng)商、務(wù)工，甚至沿街乞討、撿拾破爛為生。由于這個群體人數(shù)眾多、成分復(fù)雜，在德宏境內(nèi)一般無固定住所，缺乏生活、生產(chǎn)資料，且不具備勞動技能只能從事一些簡單體力勞動，大多處于貧困境地。因此，“三非”狀況的持續(xù)惡化，必將促使各類跨境違法犯罪活動的高發(fā)。

(二)緬籍“三非”人員難以就業(yè)

由于受教育程度、勞動技能等限制，以及就業(yè)的非法性質(zhì)，緬籍“三非”人員在我國境內(nèi)很難找到穩(wěn)定的工作，處于不斷流動打零工的境地，加之國內(nèi)雇主往往區(qū)別對待、同工不同酬，使得“三非”人員希望擺脫貧苦困境的愿望破滅，難以解決溫飽問題，增加了參與違法犯罪活動的可能性。

(三)緬籍“三非”人員形成固有的行為方式和價值觀念

部分緬籍“三非”人員與德宏境內(nèi)少數(shù)民族具有同種民族跨境而居的淵源關(guān)系，但是由于分屬兩國的客觀事實，地域、文化背景、生活習(xí)俗、社會條件等的差異，形成了其固有的行為方式和價值準則，與我國的社會環(huán)境難以融合，也成為“三非”人員跨境違法犯罪的一個誘因。

(四)緬甸是毒品的重災(zāi)區(qū)

緬甸的毒品問題一直未能得到有效遏制，緬籍“三非”人員特別是來自于緬北地區(qū)的人，其接觸到毒品及涉毒人員的可能性較大，具有參與毒品犯罪的便利條件，這也是德宏邊境地區(qū)吸販毒案件大多涉及緬籍“三非”人員的原因之一。

(五)德宏邊境治安案件層出不窮

“兩搶一盜”侵財型案件一直是德宏邊境一線的高發(fā)案件，境外收贓窩點的存在本身就是孕育此類案件高發(fā)的“溫床”。雖然中緬兩國警方針對邊境線上的收贓窩點實施了打擊整治行動，但在利益的驅(qū)使下，犯罪分子利用邊境特殊的地理環(huán)境，不斷變換收贓窩點和收贓手法，難以達到根除目的。

三、公安機關(guān)打處“三非”人員跨境違法犯罪難點

(一)警務(wù)合作機制不健全

目前，由于中緬兩國的法律法規(guī)、政策不同，無法得到有效的制度支持，導(dǎo)致雙方的警務(wù)合作工作約束性和適應(yīng)性不強，合作基本上是靠兩國警方的基層交往關(guān)系進行，不能適應(yīng)現(xiàn)實需要。主要表現(xiàn)有:

1.警務(wù)合作機制難以統(tǒng)一。在德宏503.8公里的邊境線上，緬甸政府和克欽地方武裝組織控制區(qū)交錯出現(xiàn)。由于緬甸克欽獨立組織在自己的管轄區(qū)域內(nèi)具有高度自治權(quán)，在邊境管理的法律法規(guī)、邊境執(zhí)法合作等方面與緬甸政府有著諸多不同。因此，緬政府、克欽組織雙方在與我合作交往中難以有統(tǒng)一的規(guī)范和標準，無法形成有效的機制保障。

2.警務(wù)合作無法持續(xù)深入。中方與緬甸警方在開展兩國警務(wù)合作時，無從上至下的對應(yīng)機構(gòu)，且緬甸由于其國內(nèi)形勢的需要，警察、移民等機構(gòu)人事變動頻繁，往往出現(xiàn)“舊官推卸責任，新官不理舊賬”，警務(wù)合作缺乏連續(xù)性，導(dǎo)致兩國警方在一定區(qū)域和領(lǐng)域內(nèi)的警務(wù)合作難于持續(xù)深入的開展。

3.緬方警務(wù)合作工作滯后。由于緬甸屬軍管國家，加之內(nèi)部武裝糾爭不斷，國家內(nèi)部體制、制度不完善，給兩國警方的警務(wù)合作帶來一定困難，有時為一些涉外警務(wù)問題很難及時快速作出配合決定，涉及稍微棘手的一些中方警務(wù)配合請求，緬警方都要逐一層級上報，有時一些萬分火急的協(xié)查、協(xié)破、協(xié)捕、現(xiàn)場出境指認、勘查、取證的重大刑事案件，往往會形成答復(fù)不明確甚至久拖不決，在客觀上給中國警方及時偵破、抓捕跨境犯罪嫌疑人帶來不便，錯失及時偵查、取證、抓捕的機會。

(二)情報信息互通不及時

由于中緬雙方在情報信息合作、共享、交流等方面的機制不健全、措施不完善，導(dǎo)致許多有價值的犯罪情報信息不能及時通報共享，“情報導(dǎo)偵”的工作模式難以正常運轉(zhuǎn)，在一定程度上制約了雙方在防范、偵查、打擊跨境犯罪的及時性、針對性和有效性。

(三)“三非”人員身份核查困難

對于“三非”違法犯罪人員而言，大部分無合法有效的身份證件，一方面為了辦理案件的需要，公安機關(guān)應(yīng)當盡可能地查明外國籍犯罪嫌疑人的身份，避免引起外交交涉;另一方面，該部分人在接受我國法律制裁后，往往還要遣送出境，這都需要核實“三非”人員的身份，確認遣返出境的國家。但實踐中，向緬方提出核查身份的請求，對方大多不予回函，導(dǎo)致最后緬方以國籍身份不明為由拒絕接收該部分人員。

(四)對違法犯罪的“三非”特殊人群打處不力

根據(jù)我國《刑事訴訟法》規(guī)定，因懷孕、哺乳期婦女和殘疾人、未成年人以及患有嚴重疾病的人等特殊人群，屬于有別于其他有刑事責任能力的人群，所以對應(yīng)追究刑事責任的特殊人群不能收押，只能取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住。而實踐中，“三非”人員又大多無固定住所、無親戚朋友，對其采取取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住難以操作，一旦釋放就會失去行蹤。

(五)遣返工作難度大，反復(fù)率高

雖然目前公安機關(guān)清理、遣返“三非”人員已成為常態(tài)化，但由于邊境一線難以有效控制非法入境，加之緬方在遣送工作上的配合、協(xié)助不力，對遣返歸國的“三非”人員不接受、不處罰，特別是對被遣返的違法犯罪人員也不采取管制措施，導(dǎo)致超過90%被遣送出境的緬籍“三非”人員不出三日即又通過邊境便道或其他途徑重返我國，遣返工作處于“屢遣屢返”的困境。

四、防控“三非”人員跨境違法犯罪的對策

(一)加強邊境地區(qū)的管理，從源頭上杜絕“三非”問題

一是公安邊防部門、解放軍邊防部隊加強協(xié)作配合，加大邊境一線的檢查、巡邏力度，特別是加大對兩國邊境之間的簡易通道的巡邏堵截工作，從源頭上遏制境外人員非法入境的發(fā)生，進而減少“三非”人員違法犯罪的幾率;二是充分借助村委會、治保會等基層組織，密切關(guān)注邊境地區(qū)“三非”人員的動向，及時通報、交流，協(xié)助公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)并掌握“三非”人員情況信息;三是公安機關(guān)應(yīng)加大邊境地區(qū)的清遣力度，嚴格暫住人口、出租房屋、特種行業(yè)、娛樂場所管理，對容留、收容“三非”人員的單位和個人，嚴格按照相關(guān)規(guī)定處罰，鏟除滋生“三非”人員的土壤。四是聯(lián)合公安、司法、外辦、邊防等相關(guān)部門人員深入邊境地區(qū)開展法制宣傳，提高群眾的法律意識、主權(quán)意識，使群眾充分認識到打擊“三非”人員跨境違法犯罪的重要性，最大限度的防范和減少“三非”問題。

(二)積極構(gòu)建簡便、快捷，有針對性的警務(wù)合作機制

為應(yīng)對當前跨境違法犯罪日益猖獗的嚴峻形勢，亟須構(gòu)建以兩國警務(wù)合作為主要內(nèi)容的較為健全的中方與緬方地方政府、移民機關(guān)、緬軍方和克欽武裝的警務(wù)工作研究性協(xié)作、商議制度和快速配合協(xié)作制度:一是兩國應(yīng)針對新時期邊境社會治安狀況和跨境違法犯罪的新動向、新趨勢、新問題，在過去會晤會談的基礎(chǔ)上，進行對口警務(wù)工作性研究和相互間的大膽探索，努力找到和尋求共同治理和打擊的最佳途徑和方法手段，并把這種警務(wù)合作、交流和工作性研究在兩國經(jīng)過充分磋商后形成定期或不定期的合作、交流和制度上的探討機制;二是中方應(yīng)當主動與緬地方政府、移民機關(guān)、緬軍方和克欽武裝的一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，就中緬雙方兩國警務(wù)合作問題，從根本上達成提供快速反應(yīng)、快速出警的警務(wù)配合、協(xié)作、協(xié)查、協(xié)破、協(xié)捕、現(xiàn)場出境指認、勘查、取證偵察等系列快速配合協(xié)作制度;三是中緬兩國邊境地區(qū)警方應(yīng)相互建立起涉外聯(lián)絡(luò)警官派駐制度，遇事可及時會晤、交流與接洽，從而確保共同維護邊境社會治安及打擊違法犯罪問題上的配合到位和有效支持。

(三)建立刑事犯罪情報信息共享機制，提高打擊效率

跨境犯罪案件的居高不下與刑事犯罪情報信息不能及時共享有著一定的關(guān)系，因此，建立中緬兩國警方刑事犯罪信息情報共享機制，及時將涉及對方違法犯罪分子和團伙的犯罪情報信息進行通報，有效防止和打擊跨境犯罪多發(fā)態(tài)勢。并且，建議在各類刑事案件情報信息共享的基礎(chǔ)上，實行案件終審回告制度，即根據(jù)對方提供的線索，另一方所核查的案件情況以及案件最終處理情況，應(yīng)以公文的形式回告情報信息提供方。這樣有利于不斷完善犯罪情報工作，更好地服務(wù)于偵查實踐。

(四)建立外國人遣返場所，完善遣返配套措施

為了克服當前實踐中羈押、遣返的各種難點，建議在邊境地區(qū)建立外國人遣返場所作為配套設(shè)施，同時具備執(zhí)行拘留審查、遣返、限制活動范圍、取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住等行政、刑事強制措施的綜合功能。既可以對“三非”人員、已接受我國法律制裁的“三非”違法犯罪人員在清理、審查直到遣送這段時間內(nèi)實行集中管理，等待緬方對其身份及國籍確認，直至遣返為止;又可以為“三非”特殊人群、采取取保受審或監(jiān)視居住的“三非”違法犯罪人員提供一個特定場所，便于執(zhí)行限制人身自由的強制措施，徹底杜絕鉆法律空子的情況。

(五)加大邊境執(zhí)法力度，開展專項整治行動

保持對跨境違法犯罪活動的高壓勢頭，加大中緬邊境地區(qū)執(zhí)法力度，在聯(lián)手打擊跨境違法犯罪活動的同時，針對其中比較突出的案件類型，在結(jié)合案件偵破的基礎(chǔ)上，深入開展轄區(qū)重點整治，適時集中優(yōu)勢兵力開展區(qū)域性專項整治行動。