美國公民警校的歷史起源 發(fā)展成效與經(jīng)驗

譚羚雁

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧·沈陽 110854)

早在1960年代，警察與社區(qū)關(guān)系問題就備受美國執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)注。1968年，美國國家民事騷亂專項咨詢委員會呼吁建立警察與社區(qū)關(guān)系項目，以提升警察與公眾之間的有效溝通。早期警務(wù)改革者也積極建議成立專門的警察與社區(qū)關(guān)系機構(gòu)，改善兩者對立的關(guān)系現(xiàn)狀。在此之后，美國執(zhí)法機構(gòu)努力嘗試多種溝通項目來增進公眾對警察角色的理解與信任。公民警校作為溝通項目之一，不僅符合美國社區(qū)警務(wù)哲學(xué)中的合作、溝通、互動理念，如今也成為美國警察機構(gòu)廣泛應(yīng)用的重要執(zhí)法工具。

一、美國公民警校的歷史起源

公民警校的英文全稱為“Citizen Police A-cademy”，通?？s寫為“CPA”。關(guān)于公民警校的概念界定，學(xué)者們并沒有給出一個精準(zhǔn)的學(xué)術(shù)概念，它通常被界定為由執(zhí)法機構(gòu)創(chuàng)建的旨在教育公眾認知警察工作的一項“規(guī)劃項目”。佛羅里達國際大學(xué)的Cohn教授認為，公民警校是為增進警察與公眾之間的相互理解設(shè)置的一種“社區(qū)教育機制”，這種機制能幫助公眾認知警察工作、警察執(zhí)法政策以及執(zhí)法政策背后的美國刑事司法制度，從而有效提升警察與公眾的合作。

公民警校概念的歷史起源，通常要追溯到1977年英國?？巳厥虚_設(shè)的警察夜校。英國警察夜校創(chuàng)辦的初始目的在于通過課程開設(shè)，使公眾對當(dāng)?shù)鼐觳块T的組織機構(gòu)和執(zhí)法政策有更好的認識，從而改善警察與社區(qū)關(guān)系。第一批警察夜校成員共70人，課程設(shè)置為每周1次晚課，共連續(xù)開設(shè)10周，授課人員主要由一些自愿參與培訓(xùn)的警察構(gòu)成①Palmiotto，M.J＆ Unninthan，N.P.The Impact of Citizen Police Academies on Participants:An Exploratory Study.Journal of Criminal Justice，30(2)，2002.。該項目開設(shè)之初極為受歡迎，隨后英國其他各地的警察機構(gòu)也積極效仿，組織開辦了諸多類似的公眾教育項目。

在英國警察夜校的影響下，1985年美國第一所公民警校在佛羅里達州的奧蘭多市成立，并設(shè)有專門的社區(qū)關(guān)系機構(gòu)規(guī)劃培訓(xùn)項目。第一批學(xué)員為25人，課程安排在每周2晚上，每次課3小時，連續(xù)10周。參與者可自由選修“槍支安全使用”課，并有機會隨同警局人員參與“巡邏”實踐課，親身體驗警察執(zhí)法行動。奧蘭多市公民警校的成功開辦，也促使美國其他地方的執(zhí)法機構(gòu)相繼進行了嘗試。1986年，德克薩斯州的密蘇里市開設(shè)了公民警校。課程設(shè)置擴展為11周，并將“槍支使用與安全培訓(xùn)”的相關(guān)課程更正為常規(guī)性的必修內(nèi)容。

二、美國公民警校的發(fā)展概況

隨著20世紀(jì)80年代公民警校開始在美國成立，這一社區(qū)警務(wù)的創(chuàng)新模式在美國多個州逐漸發(fā)展起來。截至1994年，德克薩斯州已有大約40%的警察機構(gòu)創(chuàng)辦了公民警校。據(jù)2003年美國司法統(tǒng)計局公布的執(zhí)法管理與行政統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在管轄人口數(shù)量為25000-99000的地方警察機構(gòu)中已有60%將公民警校納入社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，在人口數(shù)量超過100000的地方比例近80%①M Delice， M Gozubenli， GF Vito.Citizen Police Academies:Do TheyReally Work.http://www.occje.org/pdfs/praxis/spring2010/DeliceGozubenliVitopaper.pdf。截至2005年，美國國內(nèi)設(shè)有公民警校的警察機構(gòu)已超過45%②Becton，J.B，Meadows，L.，Tears，R.Charles，M.Ioimo，R.Can Citizen Police Academies Influence Citizen’s Beliefs and Perceptions?.Public Manaement 87(4，May).。目前，公民警校已成為美國發(fā)展最快且應(yīng)用最廣的重要執(zhí)法工具之一。然而不同地方的公民警校在課時安排、課程內(nèi)容、學(xué)員招募等方面各有特色。

1.課時及課程設(shè)置

一般來講，美國公民警校的課時設(shè)置為8-13周不等，每周1次課，每次大概2-3小時。公民警校的課程內(nèi)容因地而異，但總體來看有些課程是較為固定的，而且涉及范圍廣泛，如警察組織機構(gòu)的概況、警察招募與培訓(xùn)、刑事訴訟法、警察壓力、犯罪預(yù)防、淫亂和毒品、家庭暴力、警察武力的使用、特種武器戰(zhàn)略、警務(wù)巡邏、交通管制等 (見表1)。就課堂講授形式來看，大部分課程通過開設(shè)講座或討論課的形式進行交流，如科羅拉多州的科莫斯城通常包含有周末的研討課。除了上述必要的課堂授課外，公民警校還包含豐富多元的情景實踐課，如隨警巡邏、模擬車輛叫停、警械安全使用的情景教學(xué)及家庭暴力角色扮演等。有些甚至要求學(xué)員在課程完成后提交經(jīng)驗體會報告。另外，公民警校在課程設(shè)置上會考慮學(xué)員自身時間與其他工作安排(如學(xué)業(yè)、家庭、工作、社區(qū)義務(wù)等)。在學(xué)員完成一個周期的所有課程之后，公民警校組織者給畢業(yè)學(xué)員安排畢業(yè)儀式，并授予學(xué)業(yè)認證書。屆時，當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門的高層管理者將出席儀式，并鼓勵畢業(yè)學(xué)員的家人和朋友參加。

表1 美國不同地區(qū)公民警校課程設(shè)置概覽

③ 路易斯維爾市警察指揮總部設(shè)立公信調(diào)查機構(gòu) (Public Integrity Unit，PIU)和懲處機構(gòu) (Professional Standards Unit，PSU)。前者負責(zé)調(diào)查執(zhí)法人員違反刑事訴訟法的非法行為，后者負責(zé)分析執(zhí)法人員非法行為的處罰情景并予以采取適當(dāng)?shù)奶幜P措施。

6 巡邏過程II-車輛叫停模擬警察有必要使用武力以阻止犯罪維持秩序的情境界定暴力犯罪7謀殺 如何辨清毒品 專案調(diào)查8 壓力意識 美國商業(yè)改進局①職責(zé) 專案調(diào)查與技術(shù)服務(wù)9家庭暴力 鄰里守望計劃的作用 毒品交易等犯罪行為10報警電話 畢業(yè)儀式 專案小組11 犯罪預(yù)防、個人安全、家庭安全社區(qū)參與12警務(wù)的未來發(fā)展 執(zhí)法中的武力使用13畢業(yè)儀式 畢業(yè)

① 美國商業(yè)改進局 (Better Business Bureau，BBB)，國際性非盈利性組織，靠收取誠信企業(yè)申請和管理費維持運營。其宗旨是通過收集、報告商業(yè)可靠性信息，警告公眾有關(guān)欺詐等不良商業(yè)行為，在企業(yè)對企業(yè)、企業(yè)對消費者之間建立彼此信任的平臺，并對市場上的商業(yè)行為進行點評、總結(jié)、引導(dǎo)和監(jiān)督。

2.學(xué)員招募

定期吸納市民學(xué)員是公民警校項目開展的重要環(huán)節(jié)。通過什么渠道吸引市民對公民警校項目的關(guān)注，選聘什么條件的目標(biāo)群體都成為公民警校組織者極為關(guān)注的問題。就招募途徑來看，公民警校組織者通常會借助當(dāng)?shù)氐墓娮稍兾瘑T會會議進行宣傳。有些地方要求所有的委員會成員都必須參加宣傳會。公民警校組織者會前往當(dāng)?shù)氐姆缸锉O(jiān)督小組，通過播放視頻錄像介紹警校培訓(xùn)項目。除此，警校項目也會通過當(dāng)?shù)仉娨暸_以電視新聞的方式進行播放，在更大范圍內(nèi)吸引公眾的注意。另外，還會給當(dāng)?shù)厍嗄陞R組織提供關(guān)于社區(qū)警務(wù)與犯罪預(yù)防項目的信息，通常已畢業(yè)的公民警校學(xué)員會參與培訓(xùn)介紹。

盡管組織者積極鼓勵公眾參與公民警校培訓(xùn)，然而這并不意味著所有的申請者都能被接受，為維護警察機構(gòu)的聲譽和形象，警校在人員篩選與選聘上有較嚴(yán)格的資格限制。一般來講，申請者年齡不能低于18歲，而且公民警校不接受有犯罪記錄的申請者參加。因此，公眾在參加公民警校培訓(xùn)前需填寫申請信，并提供個人基本信息，如姓名、住址、電話、社會保障號及身體狀況等。申請者也會被問及一些問題，如“為什么要參加警校培訓(xùn)?” “從什么渠道得知公民警校的?”“有沒有犯罪記錄?”等。另外，每個申請者都必須通過美國聯(lián)邦調(diào)查局所屬的國家犯罪信息中心進行的犯罪信息審查。凡有先前犯罪記錄的申請者都需要做出相關(guān)信息調(diào)查，如犯罪或受處罰的次數(shù)、先前被逮捕的時間以及過往犯罪人申請參與警校培訓(xùn)的理由等。有些地方還會對申請者機動車背景進行審查并提取申請者的指紋，甚至還要求申請者提供兩位品德見證人(character reference)。如，堪薩斯州賽奇維克公民警校對申請者的資格標(biāo)準(zhǔn)有如下規(guī)定②Palmiotto，M.J＆ Unninthan，N.P.The Impact of Citizen Police Academies on Participants:An Exploratory Study.Journal of Criminal Justice，30(2)，2002.:

(1)年齡不低于20歲;

(2)沒有任何重罪記錄;

(3)沒有任何尚未執(zhí)行的緝捕令;

(4)具備兩名以上推薦人的介紹信;

(5)是賽奇維克的常住居民。

除了申請者資格的嚴(yán)格審查，公民警校在學(xué)員篩選中會綜合考慮年齡、職業(yè)、種族、性別、學(xué)歷等因素，強調(diào)目標(biāo)群體范疇界定的廣泛性與多元性。以佛羅里達州邁阿密-戴德縣為例，當(dāng)?shù)毓窬３踅ㄓ?993年，每年辦3個培訓(xùn)班，每個班大概有25名學(xué)員;學(xué)員年齡從18至68歲不等，平均年齡38歲左右;學(xué)員職業(yè)有大學(xué)生、郵政工人、推銷員、教師、退休大學(xué)教授等;學(xué)員種族包括白人、黑人、西班牙或拉丁裔等。

3.培訓(xùn)人員選拔

公民警校通常設(shè)置課程協(xié)調(diào)人與教員兩類培訓(xùn)者。一般來講，課程協(xié)調(diào)者角色由高級警務(wù)人員承擔(dān)，并且要求他與社區(qū)公眾、下屬都有良好的互動關(guān)系。課程協(xié)調(diào)人的職責(zé)包括選任或指派課程教員、安排課程設(shè)置、選擇合適的培訓(xùn)場所(如學(xué)校、市政大廳、部門訓(xùn)練設(shè)施)，確保培訓(xùn)項目的有效運行。教員可從警察機構(gòu)內(nèi)部或負責(zé)具體執(zhí)法事務(wù)的專門工作小組中進行選任。如，地方檢察官、法官、緩刑與矯正執(zhí)法官、青少年社會工作者等刑事司法系統(tǒng)人員可負責(zé)法律類課程培訓(xùn)。除此，受過培訓(xùn)的市民志愿者、公民警校校友、聯(lián)邦或州政府雇員都可以作為教員的后備人選?？傊?，公民警校教員多數(shù)來自于特定業(yè)務(wù)部門，其選任需根據(jù)課程設(shè)置體現(xiàn)多元化背景。

4.經(jīng)費開支

公民警校培訓(xùn)項目的經(jīng)費來源通常以財政預(yù)算支持為主，有些地方會額外收取學(xué)員申請費或?qū)W費。開支項目大致包括以下三項內(nèi)容: (1)勞務(wù)支出，包括課程協(xié)調(diào)人和課程教員的時間報酬、申請者犯罪記錄調(diào)查負責(zé)部門的報酬等。理論上，培訓(xùn)人員是可以自愿性無償承擔(dān)培訓(xùn)任務(wù)的。(2)物質(zhì)開支，包括宣傳廣告、宣傳冊子、T恤衫、記事本、畢業(yè)證書印制以及茶歇甜點、晚餐供應(yīng)等。為減少廣告費用，組織者會適當(dāng)選擇口頭宣傳或通過公共資訊辦公室實現(xiàn)時事通訊等方式。(3)潛在開支，包括實踐培訓(xùn)課可能產(chǎn)生的費用問題，如巡邏、設(shè)備應(yīng)用演示、靶場射擊訓(xùn)練等。減少此項開支的最好途徑是在學(xué)員現(xiàn)場實踐課開始前先對其進行規(guī)范使用教學(xué)。

5.衍生項目

公民警校的成功運行一定程度上催生了諸多公眾參與的項目計劃，如公民法律學(xué)院，旨在教育公眾關(guān)于法律與檢察官角色的組織;業(yè)務(wù)警察學(xué)院，通過關(guān)注警察專項業(yè)務(wù)提升警察之間的工作互動關(guān)系;青少年或高中生警校，致力于減少青少年犯罪;公民警校校友協(xié)會，活動內(nèi)容包括每月召開校友會議、參與警察訓(xùn)練活動、執(zhí)行警察公務(wù)、協(xié)助開展公民警校項目、參與犯罪預(yù)防項目的募捐活動等①Breen，M.E＆ Johnson，B.R.Citizen Police Academies:An Analysis of Enhanced Police-Community Relations Among Citizen Attendees.The Police Journal，80，2007.。除此，一些大學(xué)成立公民警校作為學(xué)生社區(qū)外展的重要組成項目，也有人建議公民警校應(yīng)把情報收集和對恐怖事件的應(yīng)對能力作為新的培訓(xùn)內(nèi)容。

三、美國公民警校的運行成效與經(jīng)驗啟示

傳統(tǒng)意義上，公民對警察的認知多數(shù)時候借助于媒體，一定程度上增加了警察的神秘感和公眾對警察工作的誤解。一方面，媒體上對警察的宣傳報道大多與暴力流血事件相關(guān)，增長了公眾對犯罪的恐懼感;另一方面，公眾視野中的警察形象往往是負面的，公眾經(jīng)常認為警察執(zhí)法態(tài)度不負責(zé)或經(jīng)常越權(quán)執(zhí)法，直接影響了警察與公眾的良好關(guān)系。因此，公民警校項目的開展實質(zhì)上為公眾與警察的面對面接觸與關(guān)系互動搭建了十分有利的平臺，有利于公眾最終成為警察的支持者。

1.美國公民警校的理論價值與實證評估

自公民警校開創(chuàng)以來，其運行成效一直受到美國學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，諸多學(xué)者不僅在理論上給出了公民警校的價值判斷，同時在實證方面也做了詳盡具體的效果評估，公民警校的正面效果受到普遍認可。

早期研究者依據(jù)公民警校的實施理念、過程與方法等對公民警校的理論意義做出了積極的判斷。作為美國社區(qū)警務(wù)模式的重要執(zhí)法手段，公民警校的理論價值之一是教育公眾，即通過公眾對警察角色與工作任務(wù)的認知，改變公眾對警察傳統(tǒng)的質(zhì)疑與偏見，增進相互理解;其二是構(gòu)建良性關(guān)系，即通過教育公眾，促進公眾與警察之間直接面對面的互動，建立彼此間的信任與合作;其三是改善警察公共關(guān)系，提升警察自身信譽和形象，重構(gòu)警察公信力和政治合法性①Breen，M.E＆ Johnson，B.R.Citizen Police Academies:An Analysis of Enhanced Police-Community Relations Among Citizen Attendees.The Police Journal，80，2007.。除此，部分學(xué)者從微觀視角出發(fā)，認為公民警校能夠讓公眾更有意愿參與犯罪調(diào)查，如報案、作證、與警察合作辦案等，其終極目標(biāo)是實現(xiàn)犯罪預(yù)防與控制，構(gòu)建更安全的社區(qū)環(huán)境。

在早期關(guān)于公民警校理論意義的研究基礎(chǔ)上，后期研究者側(cè)重關(guān)注公民警校運行效果的實證評估。實證研究中，調(diào)查內(nèi)容涉及范圍廣泛(見表2)，主要采用自填式問卷、郵寄問卷與電話采訪調(diào)查方法，通過對公眾參與公民警校培訓(xùn)前與參與培訓(xùn)后的態(tài)度、觀念、行為等方面的對比分析，判斷公民警校是否真正具有積極作用。

表2 公民警校運行效果實證研究中的調(diào)查內(nèi)容概覽

根據(jù)上述幾項主要的測量維度，研究者通過大量實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公民警校在改變公民對警察的態(tài)度以及公眾參與警察事務(wù)的積極性方面發(fā)揮重要作用。比如，Becton對維吉尼亞州參與公民警校的公眾與未參與公眾的態(tài)度進行了比較，發(fā)現(xiàn)參與公民警校的公眾對警察有更高的正面評價;Sanders在對維吉尼亞州兩個城市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，參與公民警校的公眾對警察的認知、態(tài)度、觀念有了明顯改善，而且與警察溝通合作的意愿有極大提升;Stone和Champeny在對德克薩斯州奧斯汀公民警校學(xué)員的調(diào)查中得出結(jié)論，接受過培訓(xùn)的公民警校畢業(yè)生對生活質(zhì)量、犯罪預(yù)防以及警察服務(wù)有更高的滿意度;Schafer和Bonello在關(guān)于密歇根州蘭辛公民警校的實證研究中，培訓(xùn)學(xué)員認知態(tài)度的變化 (見表3)也說明了公民警校的培訓(xùn)成果。

表3 密歇根州蘭辛公民警校學(xué)員對參與培訓(xùn)后自身認知變化的陳述

2.美國公民警校的成功對我國警務(wù)創(chuàng)新改革的啟示

美國公民警校近30年的良好運行積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗，這對我國現(xiàn)階段的警務(wù)改革具有積極的借鑒意義。

(1)政府與公眾支持

美國公民警校運行中，對執(zhí)法管理者有以下要求:要向培訓(xùn)主管人員介紹公民警校的基本概況;需從其他地方公民警校獲取相關(guān)信息與經(jīng)驗;需及時掌握項目進展情況并積極參與整個培訓(xùn)過程。另外，美國社區(qū)公眾的參與積極性是公民警校成功運行的重要因素。

(2)有序的組織管理

美國公民警校的成功離不開有序的組織管理。首先，課程內(nèi)容涉及范圍廣，包含理論課與實踐實訓(xùn)課，而且課堂講授方式靈活。其次，學(xué)員招募途徑多元，學(xué)員資格規(guī)定明確，招募程序嚴(yán)謹，并考慮學(xué)員范疇的廣泛性。再次，培訓(xùn)者的選任科學(xué)合理，課程協(xié)調(diào)人角色注重其與社區(qū)公眾的關(guān)系，有助于綜合協(xié)調(diào)工作的開展;課程教員則根據(jù)課程專業(yè)有針對性地進行選任，使其更好的發(fā)揮特長，有助于提升課程教學(xué)效果。總之，美國公民警校在運行的各個環(huán)節(jié)有著嚴(yán)密的組織管理，確保項目開展有條不紊。

(3)循序漸進與因地制宜

從美國公民警校的總體發(fā)展來看，其運行并沒有一哄而上，而是具有循序漸進與因地制宜的特點。20世紀(jì)80年代，公民警校在美國的創(chuàng)建很零散，僅有幾個州進行了嘗試，而且培訓(xùn)計劃的制定并沒有完全照搬其他地方，而是結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r做了合理的修改。之后，美國公民警校逐漸在多個州發(fā)展起來，并在借鑒以往培訓(xùn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，設(shè)定了符合當(dāng)?shù)氐谋就粱嘤?xùn)計劃。這種做法有效保證了公民警校發(fā)展的可持續(xù)性。

(4)及時的評估與反饋

自公民警校開創(chuàng)之日起，美國各界就開始關(guān)注這一創(chuàng)新模式的理論價值與實際效果。美國報紙、新聞、學(xué)術(shù)會議等陸續(xù)開展了項目評估，并形成了新聞評論、研究報告、學(xué)術(shù)論文等成果，一定程度上充當(dāng)了公民警校智囊團的角色。通過及時的實證評估，驗證各地公民警校的發(fā)展實效，并將評估結(jié)果反饋給執(zhí)法當(dāng)局，以更好的幫助管理部門進行項目計劃的修正與完善。

目前，起源于西方國家的公民警校創(chuàng)新模式已在中國落戶發(fā)展。2010年3月20日上午，上海市公安局在上海公安高等?？茖W(xué)校隆重舉辦“上海公民警校揭牌儀式暨首期培訓(xùn)班開班典禮”。近100名世博志愿者走進警營，成為公民警校的第一批學(xué)員。近四年時間，上海公民警校的建設(shè)與發(fā)展成績斐然，不僅設(shè)置有內(nèi)容豐富的課堂教學(xué)，并且開通了“上海公民警?；詹薄ⅰ熬W(wǎng)上校友論壇”等形式多樣的互動平臺，成為增進警民溝通與合作的重要途徑。2011年11月26日，北京公民警校成立，來自市民勸導(dǎo)隊、大型企業(yè)、在校大學(xué)生等600名學(xué)員成為公民警校首批學(xué)員。據(jù)了解，公民警校向市民傳授治安災(zāi)害防治、社會群防群治、相關(guān)警務(wù)工作等內(nèi)容，取得結(jié)業(yè)證書的學(xué)員，可在北京市公安局文職輔警招錄及保安員招募中優(yōu)先錄用。毋庸置疑，公民警校已成為我國警務(wù)改革的重要創(chuàng)新模式，但仍有諸多問題需要持續(xù)關(guān)注，比如中西方公民警校發(fā)展的背景差異、上海北京兩地公民警校的實際運行效果、未來公民警校在全國內(nèi)普及的可能性等。總之，美國公民警校的運行發(fā)展經(jīng)驗值得我們更多的借鑒與思考。