行政立法的公眾參與

張瑾

摘要：隨著國家職能的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)內(nèi)涵和外延的擴大，行政權(quán)在公民從“搖籃”到“墳墓”中扮演著重要角色，對行政權(quán)力控制的必要性日益凸顯。公眾參與到行政過程中是控制行政權(quán)力和行使公民政治權(quán)利的應有之義。公眾參與的范圍包括立法、公共決策和公共治理層面，方式有聽證會、座談會、論證會、公開征集意見等。本文僅對立法層面行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)的公眾參與予以解讀。

關(guān)鍵詞：公眾參與；行政立法；行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)；參與人

公眾參與是指在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵利害相關(guān)人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表發(fā)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。①蔡定劍教授認為公眾參與包括三個層面：第一個層面是立法層面的公眾參與，如立法聽證和利益集團參與立法；第二個層面是公共決策層面，包括政府和公共機構(gòu)在制定公共政策過程中的公眾參與，如城市規(guī)劃政策中的參與；第三個層面是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策的實施，如行政決策中的聽證②。本文僅對立法層面行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)的公眾參與做一定的解讀。

一、概述

我國公民通過網(wǎng)絡參與行政立法的途徑主要有網(wǎng)站主頁、網(wǎng)站留言板、在線訪談、電子郵件和專門的公開征求意見系統(tǒng)。國務院法制辦建立了“行政法規(guī)草案意見征集系統(tǒng)”和“部門規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”，并規(guī)定除涉及國家秘密、國家安全以外，我國行政法規(guī)草案原則上都將在網(wǎng)上公開向社會征求意見。

二、有效性分析

本文主要從公眾參與行政立法相關(guān)因素來分析行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)的有效性。

（一）參與資格問題。參與資格問題關(guān)鍵在于代表人的選取和代表人范圍。參與到行政立法過程中的代表人都是代表一定利益的，因此對各種利益群體的選取、選取的地域和范圍需要行政機關(guān)仔細斟酌。而行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)不需要對參與人的地域以及范圍做出選擇。

（二）時間限制。美國行政學家埃莉諾教授指出，“一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，而只會選擇做一個‘搭便車者。如果所有的參與人都選擇‘搭便車，就不會產(chǎn)生集體利益。……有些人可能提供集體物品而另一些人‘搭便車，這會導致集體利益的供給達不到最優(yōu)水平”③。如果沒有相應的制度保障，即使公民擁有參與行政立法的資格，囿于時間和惰性，也不一定愿意參加到行政立法的過程中。傳統(tǒng)的公眾參與模式，如聽證會，耗費了公民大量的時間，作為理性人，公民可能會放棄參與聽證。西方發(fā)達國家一般從兩方面進行考慮：一是通過制度設(shè)計對公眾的時間損失進行補償；另一種是通過技術(shù)安排縮短時間。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)設(shè)立網(wǎng)上行政草案征集系統(tǒng)，較為方便快捷，能夠提高公民參與的積極性。

（三）費用與便利性限制。以聽證會舉例，首先行政機關(guān)要耗費高額的財政進行布置。其次，交通費用較高、路途較遠以及聽證會冗長也可能使公民放棄參加。行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)在很大程度上避免了上述的問題，公民無需出門即可參與到行政立法的過程中來，這也極大地提高了公民的參與熱情。

三、存在問題

（一）參與人的身份識別

行政法規(guī)的制定是各種利益平衡的結(jié)果，當前行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)未實行實名制，對于行政法規(guī)草案征集的參加人的性別、年齡、職業(yè)、教育水平并沒有一個全面的掌握，一些利益集團可能會雇傭“網(wǎng)絡水軍”，發(fā)表對自己有利的意見，這會對分析征集數(shù)據(jù)產(chǎn)生一定的阻礙。但若實行實名制，在我國信息保護不發(fā)達的情況下，可能會有很多參與人放棄參與。

（二）公民參與程度

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的第35次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2014年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.9%。其中我國農(nóng)村網(wǎng)民人數(shù)達1.78億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為28.8%；同期我國城鎮(zhèn)網(wǎng)民數(shù)達4.7億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為62.8%。農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)網(wǎng)民數(shù)量的差異，使得我國參與到行政法規(guī)草案征集意見的公民地域之間存在差異。而專業(yè)程度和受教育程度的限制，也使得一些比較專業(yè)的法規(guī)和規(guī)章公民參與程度不高。

（三）征求意見的反饋

公眾參與行政立法，提出自己的意見和建議，但是如若其認為自己的意見沒有得到采納或者沒有得到解答，那么在相當大的程度上會影響公民參與行政立法的積極性。有些法律草案征求意見過程中，有關(guān)方面將經(jīng)整理后的意見在中國人大網(wǎng)或者通過其他媒體向社會作了公布。但大多數(shù)法律草案征求意見結(jié)束后，有關(guān)部門并不向社會公開征集到的意見情況，也未作任何形式的反饋。

公民參與行政立法的過程中存在許多問題，“盡管有不少反對的聲音，但是，公民參與的案例依然是不斷地增加，而不是減少了。社會的變遷、治理模式的變革及其帶來的其他規(guī)范性價值的轉(zhuǎn)變，意味著公共管理者以及政府組織內(nèi)外的領(lǐng)導者都必須面對一個不斷強化的、必須履行的責任，那就是，在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進來”④。隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)發(fā)展以及公民參政意識的不斷提高，可以預見的是，行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)將不僅限于國務院，還將擴大到每個省政府、市政府，為公民參與到行政立法過程中來提供更大的便利。（作者單位：四川大學）

注解：

① 王錫鋅：《行政過程中公眾參與的制度實施》，中國法制出版社2008年版，第2頁。

② 蔡定劍主編：《公眾參與—風險社會的制度建設(shè)》，法律出版社2009年版，第5-6頁。

③ [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道—集體行動制度的演講》，余遜達、陳旭東譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第18頁

④ 約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與—公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版，第5頁。