增強(qiáng)社區(qū)在基層政府維穩(wěn)中的作用

于浩宇

摘 要：維穩(wěn)不是社會(huì)治理的終極目的，而是維持社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的手段。但我國(guó)現(xiàn)階段維穩(wěn)制度并不算完善，以基層政府維穩(wěn)為案例，其在維穩(wěn)態(tài)度、維穩(wěn)目標(biāo)、維穩(wěn)主體、維穩(wěn)方法以及維穩(wěn)回應(yīng)性等問(wèn)題上存在一定缺陷，嚴(yán)重影響了基層政府維穩(wěn)效率和維穩(wěn)質(zhì)量。而社區(qū)的建立和介入，則是彌補(bǔ)和完善我國(guó)基層政府維穩(wěn)的一種全新的理念和方式，在基層政府維穩(wěn)中具有重要作用。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；基層政府維穩(wěn)；創(chuàng)新政府管理

中圖分類(lèi)號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）13-0060-02

目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，各種社會(huì)矛盾凸顯、群體性事件突發(fā)、上訪活動(dòng)逐年增加，對(duì)我國(guó)的社會(huì)發(fā)展及穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重的阻礙作用。胡錦濤曾強(qiáng)調(diào)指出：社會(huì)穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提[1]。又由于大多數(shù)群體性事件最初都發(fā)生在基層，所以直接面對(duì)群體性事件的基層政府，就面臨著極大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)[2]。

一、我國(guó)基層政府維穩(wěn)的弊端

基層社會(huì)層出不窮的社會(huì)矛盾、利益沖突和居民上訪等現(xiàn)象隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展與日俱增。政府公共管理在很大程度上是政府與公眾在博弈過(guò)程中各自行為的選擇與收益問(wèn)題，從這個(gè)意義上說(shuō)，許多群體性事件并不是政治事件或者刑事案件,往往只是利益表達(dá)和博弈的形式之一,是利益訴求得不到有效回應(yīng)的無(wú)奈之舉[3]。其不會(huì)從根本上對(duì)政府造成沖擊。但政府卻迫于“零指標(biāo)”和“一票否決”的考核壓力，對(duì)社會(huì)突發(fā)事件和群眾上訪現(xiàn)象實(shí)施強(qiáng)力維穩(wěn)，使基層政府維穩(wěn)陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”以及“成本遞增收益遞減”的“維穩(wěn)怪圈”中。

（一）維穩(wěn)態(tài)度兩極化

當(dāng)前我國(guó)一些基層政府不能正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待維穩(wěn)問(wèn)題，維穩(wěn)的態(tài)度陷入“過(guò)于淡漠”與“過(guò)于敏感”兩個(gè)極端。對(duì)維穩(wěn)態(tài)度過(guò)于淡漠，則忽視了社會(huì)穩(wěn)定的重要性，缺乏應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件的敏感度，對(duì)已存在的社會(huì)矛盾置若罔聞、聽(tīng)之任之。而在社會(huì)矛盾激化、局面緊張時(shí)，一方面容易采用“鴕鳥(niǎo)政策”，懈怠拖延，另一方面，由于缺少應(yīng)急機(jī)制和維穩(wěn)預(yù)案，面對(duì)突發(fā)情況不知所措，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，造成嚴(yán)重后果。

而對(duì)維穩(wěn)態(tài)度過(guò)于敏感，則會(huì)由于對(duì)維穩(wěn)工作的過(guò)度重視而產(chǎn)生“不穩(wěn)定幻象”，總有一種中國(guó)目前的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突越來(lái)越尖銳、社會(huì)政策穩(wěn)定局面越來(lái)越嚴(yán)峻的錯(cuò)覺(jué)[4]，從而將就業(yè)問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、醫(yī)療及社會(huì)保障問(wèn)題等社會(huì)彈性空間內(nèi)允許存在的社會(huì)問(wèn)題一并視為不穩(wěn)定現(xiàn)象，并對(duì)其采取非理性干預(yù)。同時(shí)，還會(huì)把過(guò)多的人力、物力和財(cái)力放在維穩(wěn)工作上，弱化了對(duì)社會(huì)進(jìn)行公共管理，為公眾提供社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障和社會(huì)產(chǎn)品的基本職能，甚至把政府與群眾之間魚(yú)水相依的關(guān)系變成一種利益博弈中的敵對(duì)關(guān)系來(lái)看待，激化社會(huì)矛盾，與維穩(wěn)的初衷背道而馳。

（二）維穩(wěn)目標(biāo)異化

現(xiàn)代基層政府維穩(wěn)目標(biāo)呈現(xiàn)出一種重政績(jī)考核而輕公民利益的發(fā)展趨勢(shì)。維穩(wěn)的目的是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，改善民生，為社會(huì)發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境基礎(chǔ)。然而在“零指標(biāo)”和“一票否決”的壓力下，基層政府的維穩(wěn)目標(biāo)逐漸發(fā)生異化，其更多的為了迎合上級(jí)政府的指示，保住自己的政治地位，卻忽略了百姓的現(xiàn)實(shí)利益。更有甚者，為了實(shí)現(xiàn)自身的物質(zhì)利益和職位晉升，采用“大喇叭＋警棍”的強(qiáng)力維穩(wěn)方式，激起群眾的反抗情緒，陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的“維穩(wěn)怪圈”中。

（三）維穩(wěn)主體單一

基層政府是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)施主體，但其并不是絕對(duì)的、單一的主體，基層政府在維穩(wěn)過(guò)程中不應(yīng)該忽略社會(huì)組織和公民參與。單一維穩(wěn)主體容易使基層政府在社會(huì)管理和維護(hù)穩(wěn)定方面表現(xiàn)出一權(quán)獨(dú)大的行為，造成政府與公民間的權(quán)利不對(duì)等，既降低了基層政府的管理權(quán)威，又使基層政府成為群體性事件發(fā)泄的主要對(duì)象。因此，基層政府維穩(wěn)中，應(yīng)重視公民參與，適當(dāng)下放權(quán)力，使不同社會(huì)主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)主體的多元化。

（四）維穩(wěn)方法滯后

我國(guó)基層政府維穩(wěn)方法滯后且單一。解決維穩(wěn)難題的最優(yōu)策略是制度層面的維穩(wěn)，次優(yōu)是應(yīng)急層面的維穩(wěn)，下策是暴力層面的維穩(wěn)[5]。而當(dāng)前我國(guó)基層政府維穩(wěn)重應(yīng)急層面的維穩(wěn)而輕制度層面的維穩(wěn)，維穩(wěn)模式缺少制度規(guī)范。制度性的缺失，導(dǎo)致基層政府常以其主觀意志來(lái)應(yīng)對(duì)群眾的利益訴求，且常出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，即越是高度強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達(dá)，利益格局就越發(fā)出現(xiàn)傾斜[6]。使公眾只能采取制度外的利益訴求渠道，進(jìn)一步激化了矛盾,引發(fā)新的不穩(wěn)定事件。

（五）維穩(wěn)回應(yīng)性低

回應(yīng)性是政府執(zhí)行力和政府行政效率的雙重體現(xiàn)，在基層政府維穩(wěn)中至關(guān)重要?；诨鶎诱c群眾的特殊關(guān)系以及公民的法律意識(shí)薄弱、司法程序復(fù)雜等原因，人們更傾向通過(guò)政府表達(dá)自己的利益訴求，而非法院等司法機(jī)關(guān)。然而,進(jìn)入信訪渠道的案例，只有千分之一左右得到解決。問(wèn)題得不到解決的上訪人員，可能寄望于“青天大老爺”而一訪再訪[6]。由此可見(jiàn)，政府回應(yīng)性低，群眾訴求得不到及時(shí)答復(fù)，是群體性事件發(fā)生和激化的導(dǎo)火索之一，因此產(chǎn)生的越級(jí)上訪、非理性表達(dá)訴求等現(xiàn)象也應(yīng)運(yùn)而生，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

二、社區(qū)在基層政府維穩(wěn)中的作用

社區(qū)自治組織是基于社區(qū)利益最大化，社區(qū)居民在自愿基礎(chǔ)上自主結(jié)合在一起共同解決社區(qū)公共事務(wù)的組織，是社區(qū)自治的重要力量[7]。我國(guó)基層政府維穩(wěn)是一種剛性維穩(wěn)，缺乏韌性和延展性，而且政府較社會(huì)公眾而言具有信息優(yōu)勢(shì)和權(quán)力優(yōu)勢(shì)，這種資源的不對(duì)等可能導(dǎo)致公民無(wú)力表達(dá)訴求和政府強(qiáng)力維穩(wěn)的狀況產(chǎn)生，甚至致使政府與公眾之間出現(xiàn)矛盾，這就需要基層政府與社會(huì)公眾外的第三種力量即社區(qū)的介入，來(lái)協(xié)調(diào)和解決政府與民中間的利益沖突。

（一）社區(qū)是基層政府維穩(wěn)的緩沖帶

基于基層政府綜合治理的有限性和局限性，其很難高效全面地兼顧社會(huì)管理中的所有問(wèn)題。因此，基層政府應(yīng)積極培育非政府組織，實(shí)現(xiàn)國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三者之間的合作治理，形成多中心治理模式[4]。社區(qū)組織既是非政府組織的一種，同時(shí)也是各種非政府組織發(fā)揮作用的橋梁和紐帶。政府應(yīng)該合理界定社區(qū)的職能權(quán)限，適度下放權(quán)力，并給予一定的政策和資金支持，使其協(xié)助政府進(jìn)行維穩(wěn)工作。

社區(qū)的緩沖帶作用主要體現(xiàn)在促進(jìn)基層政府與公眾的理性溝通上。社區(qū)一方面需要政府授權(quán)以及資金支持，一方面又代表公民利益、表達(dá)公民訴求，所以其兼具政治性和公眾性的特點(diǎn)。在公民利益表達(dá)過(guò)程中，社區(qū)可以以相對(duì)中立的身份，真正了解公眾的利益訴求，并以一種比較“親民”的方式，權(quán)衡協(xié)調(diào)多方利益，對(duì)分散的民眾利益訴求進(jìn)行有效地整合并去除非理性的成分，使民眾向基層政府表達(dá)利益訴求時(shí)能夠消除溝通渠道梗塞的現(xiàn)象[8]，避免基層政府與社會(huì)公眾之間由于利益博弈、利益沖突而產(chǎn)生過(guò)激行為。

（二）社區(qū)是基層政府實(shí)施韌性維穩(wěn)的要素

社區(qū)的介入，可以增加基層政府的維穩(wěn)韌性，在基層政府由剛性維穩(wěn)向韌性維穩(wěn)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中起到至關(guān)重要的作用。韌性維穩(wěn)具有分權(quán)開(kāi)放的、和平而有序的、自我修復(fù)的特點(diǎn)。首先，韌性維穩(wěn)可以弱化“中國(guó)式維穩(wěn)”、“維穩(wěn)怪圈”等固有維穩(wěn)模式對(duì)基層政府維穩(wěn)的無(wú)形約束，避免社會(huì)治理方式的簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體的多元化。其次，社區(qū)的參與治理，打破了我國(guó)封閉的基層政府維穩(wěn)結(jié)構(gòu)，架起了政府與公眾之間信息雙向傳遞的橋梁。通過(guò)社區(qū)傳遞的信息，容易被公民所接受，被政府所接納，避免了信息傳遞過(guò)程中的遺漏和中斷。而且，對(duì)于政府而言，有利于對(duì)相關(guān)問(wèn)題及時(shí)做出回應(yīng)和決策，對(duì)公眾而言，有利于相關(guān)政策在基層的落實(shí)和開(kāi)展。最后，社區(qū)參與的韌性維穩(wěn)，積極應(yīng)對(duì)社會(huì)利益多元化給基層政府維穩(wěn)工作帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，減少了利益差異和利益沖突對(duì)基層政府與公眾的雙重傷害，增加了兩者之間的交流。

（三）社區(qū)加強(qiáng)了政府與公眾間的民主合作

社區(qū)的介入，緩和了政府原有的粗暴維穩(wěn)模式，是基層政府維穩(wěn)由壓制型維穩(wěn)和管控型維穩(wěn)向治理型維穩(wěn)的轉(zhuǎn)變，其在政府和社會(huì)兩個(gè)治理層面上進(jìn)行自上而下和自下而上的雙向互動(dòng)式管理，有助于民情和政策的上傳下達(dá)，成為聯(lián)系政府與公眾之間的橋梁，避免政府與公眾淪為兩個(gè)信息孤島，民情“上不去”，政策“下不來(lái)”，是構(gòu)建基層政府長(zhǎng)效維穩(wěn)機(jī)制的重要介質(zhì)。同時(shí)，社區(qū)的介入，使公民參與社會(huì)管理成為可能，一方面加強(qiáng)了政府與公眾之間的民主合作，促進(jìn)民主政治建設(shè)以及政府決策的民主化。另一方面提升了公眾的博弈能力，緩解了政府與公眾間的博弈沖突，實(shí)現(xiàn)了政府與公眾由“零和博弈”到“雙贏”的轉(zhuǎn)變。

三、社區(qū)與政府良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)

（一）理順基層政府與社區(qū)的關(guān)系

首先，制定相關(guān)法規(guī)政策，將基層政府與社區(qū)的組織關(guān)系上升到制度層面，并依照法律法規(guī)理清基層政府與社區(qū)自治組織之間的職責(zé)權(quán)限，凡屬社區(qū)自治組織的職責(zé)事項(xiàng)，由社區(qū)自治組織管理；凡屬基層政府行政職責(zé)范圍的工作，不得隨意分配給社區(qū)自治組織[2]。其次，明確權(quán)力下放是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，政府不應(yīng)該在社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)事件多發(fā)的特殊時(shí)期將維穩(wěn)權(quán)力完全交給社區(qū)，而是應(yīng)該對(duì)社區(qū)制定相應(yīng)的考察和監(jiān)督政策，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此事項(xiàng)，避免社區(qū)組織人員在無(wú)監(jiān)管的情況下濫用職權(quán)、懈怠職務(wù)，政府應(yīng)做到放權(quán)與監(jiān)管同時(shí)進(jìn)行。最后，在政府監(jiān)督的前提下，還要避免基層政府對(duì)社區(qū)過(guò)多的干預(yù)和限制，基層政府退出社區(qū)具體事務(wù)的管理、集中精力做好規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，運(yùn)用行政和法律手段規(guī)范社區(qū)建設(shè)[9]。

（二）增強(qiáng)基層政府與社區(qū)間的相互信任

“相互信任是民主政治的重要構(gòu)成因素，是維持和發(fā)展治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵因素，也是集體活動(dòng)和社會(huì)認(rèn)知的必要條件?！盵10]基層政府與社區(qū)間的相互信任，是社區(qū)與政府良性互動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。但政府對(duì)社區(qū)的信任并不等于放任，在信任的同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)社區(qū)的工作進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和指導(dǎo)。而社區(qū)對(duì)政府的信任，也并不是對(duì)政府政策和意見(jiàn)的全盤(pán)接收，而是客觀地對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，并用于提出質(zhì)疑，避免成為政府的傀儡，失去其設(shè)立的初衷和意義。

（三）基層政府給予社區(qū)必要的資金保障及人才支持

資金和人才是社區(qū)發(fā)展的兩個(gè)重要因素，也是社區(qū)加強(qiáng)自身建設(shè)的必要保障，但社區(qū)自身的集資能力和人才儲(chǔ)備是有限的。所以，資金不足、人才缺失是社區(qū)面臨發(fā)展的“瓶頸”，基層政府應(yīng)給予社區(qū)一定的資金保障和政策優(yōu)惠，加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，做到依法監(jiān)督，依法支持，做到一切政策和行動(dòng)法制化、制度化，以使社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)定期指導(dǎo)視察社區(qū)工作，強(qiáng)化社區(qū)公共管理理論知識(shí)滲透，提高管理人員的管理能力和服務(wù)能力，彌補(bǔ)社區(qū)自身的短板，使社區(qū)管理趨向?qū)I(yè)化，制度化。并通過(guò)人才支持政策，為社區(qū)注入新的活力，幫助其突破發(fā)展的“瓶頸”，真正地成長(zhǎng)起來(lái)，成為基層政府社會(huì)管理和社會(huì)維穩(wěn)的得力助手。

（四）激發(fā)社區(qū)社會(huì)管理潛力

較之于政府，社區(qū)與民眾的聯(lián)系更加密切，這使其在突發(fā)事件的事前預(yù)防和事后處理方面起到至關(guān)重要的作用，但是社區(qū)的社會(huì)管理能力一直被人們所忽視和弱化，使其未能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。所以，在社會(huì)管理中應(yīng)激發(fā)社區(qū)的社會(huì)管理潛能，使其充分發(fā)揮在社會(huì)管理中的自身獨(dú)特性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)在基層政府維穩(wěn)中的創(chuàng)新和突破，推進(jìn)政府創(chuàng)新、社會(huì)管理創(chuàng)新以及長(zhǎng)效維穩(wěn)機(jī)制的建立。

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