社會(huì)管理視角下村莊合并的必要性及對(duì)策分析

劉凱

摘 要：在中央政策指引下，山東、湖北、遼寧等地相繼進(jìn)行了村莊合并。隨著村莊合并的深入進(jìn)行，社會(huì)上也出現(xiàn)了不同的聲音。贊同者認(rèn)為村莊合并可以促進(jìn)農(nóng)村的重新整合，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，反對(duì)者則認(rèn)為村莊合并破壞了原有的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和傳統(tǒng)文化。筆者以國家社會(huì)管理為視角，結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀，著重分析進(jìn)行村莊合并的必要性，并針對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的問題提出相關(guān)的對(duì)策建議，以促進(jìn)村莊合并的有效、有序進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：國家社會(huì)管理；村莊合并；必要性；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）13-0019-02

2004年，中共中央1號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》提出，“進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村”。這成為各地進(jìn)行村莊合并的有力推手。2007年，中央又發(fā)布１號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，明確提出“治理農(nóng)村人居環(huán)境，搞好村莊治理規(guī)劃和試點(diǎn)，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地”，自此，村莊合并在全國范圍內(nèi)得到推廣。從中央多次以1號(hào)文件的形式將村莊合并加以支持和推進(jìn)來看，農(nóng)村的村莊合并是在國家政策引導(dǎo)、行政力量主導(dǎo)下進(jìn)行的一場(chǎng)農(nóng)村變革，這是國家根據(jù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有效進(jìn)行社會(huì)管理的重要體現(xiàn)。

一、社會(huì)管理職能是國家的重要職能

社會(huì)管理職能是國家職能的重要組成部分，是國家政治統(tǒng)治職能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，并關(guān)系到社會(huì)的生存和發(fā)展。國家的社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn),有益于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在社會(huì)主義初級(jí)階段,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國家的社會(huì)管理職能。只有如此,才能有效地推動(dòng)有中國特色社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)不斷前進(jìn)。

馬克思主義認(rèn)為,國家的實(shí)質(zhì)是階級(jí)統(tǒng)治的機(jī)器,是一個(gè)階級(jí)壓迫另一個(gè)階級(jí)的工具。在國家職能層面,國家作為“暴力機(jī)器”的政治統(tǒng)治職能國家職能中的一個(gè)方面,而不是其唯一職能。事實(shí)上,任何國家除具有政治統(tǒng)治職能以外,還具有社會(huì)管理職能,即從事經(jīng)濟(jì)、文化教育和社會(huì)公共事務(wù)等方面的管理活動(dòng),而且隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)管理職能逐漸成為國家的主要職能。正確認(rèn)識(shí)國家社會(huì)管理職能,對(duì)推動(dòng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

二、社會(huì)管理視角下村莊合并的必要性探析

根據(jù)國家社會(huì)管理職能的理論，國家有對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化進(jìn)行組織管理的功能，并且這種社會(huì)管理職能是社會(huì)穩(wěn)定的前提。三農(nóng)問題是我國的基礎(chǔ)性問題，也是國家進(jìn)行社會(huì)管理的重點(diǎn)內(nèi)容。2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”。要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。國家“十二五”規(guī)劃綱要指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是“十二五”時(shí)期的一項(xiàng)重大任務(wù)。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，也是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。國家正通過政策、財(cái)政等支持手段，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。如果缺少國家的各項(xiàng)支持和積極的社會(huì)管理，新農(nóng)村建設(shè)將無法有效進(jìn)行，至少是極其緩慢的。

在新農(nóng)村建設(shè)中，一些地方進(jìn)行了村莊合并和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，不僅改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，而且推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民增收，探索建立了新的農(nóng)村管理和發(fā)展模式。村莊合并在新農(nóng)村建設(shè)中具有舉足輕重的作用，并且也是國家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)管理的重要舉措，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)狀況下具有必要性。

（一）村莊合并可以推動(dòng)社會(huì)整合，促進(jìn)鄉(xiāng)村民主化建設(shè)

有些村莊的村民委員會(huì)受大家族控制，宗族氣息濃厚，一些大家族操縱選舉，使選舉流于形式。村莊合并政策能有效地減少行政村的數(shù)量，促使兩個(gè)或多個(gè)村莊土地、人口和其他資源的全方位流轉(zhuǎn)，改變村莊原有的管理組織和管理體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的重新整合及有效治理。通過村莊合并，可以打破村莊原有的封閉狀態(tài)，打破大家族控制、操縱村委會(huì)和選舉的格局，促進(jìn)農(nóng)村民主化氛圍。當(dāng)然，在這一過程中會(huì)出現(xiàn)一些問題，但這些問題大部分是方法上的問題，是可以減少和控制的。

（二）村莊合并可以推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收

目前，有些村莊分布十分分散，并且各個(gè)村莊規(guī)模很小，每個(gè)村莊基本上是自己耕作、自己管理的以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，這不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)調(diào)科技化、機(jī)械化、規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營方式，而村落分散、家庭經(jīng)營限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模和大型機(jī)械的應(yīng)用，使農(nóng)業(yè)低產(chǎn)量、農(nóng)民低收入的狀況得不到改變。同時(shí)，由于當(dāng)前農(nóng)民種田收入較低，許多農(nóng)村青年進(jìn)城務(wù)工，造成土地閑置，不能使土地資源得到有效利用。

村莊合并可以通過村莊的搬遷、重組與整合，使土地規(guī)?；?jīng)營成為可能，提高農(nóng)民的整體收入水平。山東省東營市某鎮(zhèn)經(jīng)過村莊合并，把分散的土地整合到一起，增加了土地的規(guī)模，并且通過招商引資，與企業(yè)簽訂經(jīng)營協(xié)議，把土地委托給企業(yè)經(jīng)營管理，農(nóng)民到年終則可以根據(jù)簽訂的合同和企業(yè)收入得到分紅，同時(shí)有較高的保底收入。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模以及自身產(chǎn)業(yè)鏈條得到進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，更多農(nóng)民便可以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，這自然會(huì)提高農(nóng)民收入。

（三）村莊合并可以推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展

有些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)自然過程，農(nóng)村會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展自然而然地走上城鎮(zhèn)化道路。這種觀點(diǎn)有一定的道理，但從國家職能的角度來講，則是對(duì)國家社會(huì)管理職能的忽視和放棄，其直接后果是阻礙農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平并進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。如果僅僅依靠村莊自我發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，則會(huì)造成農(nóng)民的長期貧困狀態(tài)，這是國家社會(huì)管理職能的失效。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，它包括農(nóng)民生活水平、生活方式、生存環(huán)境和質(zhì)量等一系列指標(biāo)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程就是農(nóng)民生活水平不斷提高的過程。通過進(jìn)行村莊合并，建立現(xiàn)代化的農(nóng)村社區(qū)，有利于發(fā)展農(nóng)村交通，整治居住環(huán)境，提高生活水平，方便日常生活。如果延續(xù)農(nóng)村分散的狀態(tài)，各種農(nóng)村建設(shè)將無法有效進(jìn)行，城鎮(zhèn)化建設(shè)也無從談起，也就不可能提高農(nóng)民的整體生活質(zhì)量。

（四）村莊合并可以有效解決當(dāng)前農(nóng)村突出的社會(huì)問題

隨著社會(huì)變遷，生活節(jié)奏的加快，農(nóng)村原有的人口穩(wěn)定狀態(tài)被打破，人口流動(dòng)加速，這使農(nóng)村的一些社會(huì)問題凸現(xiàn)出來。比如老年人的養(yǎng)老問題以及留守兒童問題。在農(nóng)村，為使生活進(jìn)一步得到改善，父母雙雙出去打工，剩下留守兒童、留守老人在家的現(xiàn)象非常普遍。近幾年，媒體多有對(duì)老年人和留守兒童問題的報(bào)道，有的甚至演變成社會(huì)悲劇。

通過有條件的村莊合并，則可以有效地減少類似問題的發(fā)生。村莊合并往往伴隨著農(nóng)民生活生產(chǎn)方式的改變。村莊合并之后，土地得以重新規(guī)劃，通過當(dāng)?shù)卣猩桃Y可以催生新的產(chǎn)業(yè)，這樣，更多的農(nóng)民可以在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)就業(yè)，減少農(nóng)村人口流動(dòng)性，從而減少留守兒童和留守老人的數(shù)量，使更多孩子能夠得到家長的關(guān)愛，老人能夠得到更好的照顧。除此之外，通過村莊合并，建立農(nóng)村社區(qū)，可以將留守兒童統(tǒng)一照管，保障其學(xué)習(xí)、生活和安全。對(duì)于老年人則建立統(tǒng)一的老年人服務(wù)項(xiàng)目，有條件的地區(qū)建立老年公寓，沒有條件的可以配備專門的醫(yī)護(hù)人員，對(duì)老年人進(jìn)行定期上門走訪，進(jìn)行健康檢查。這些都是以村莊合并、建立農(nóng)村社區(qū)為前提的。

三、對(duì)于村莊合并的對(duì)策建議

村莊合并在當(dāng)前具有合理性和必要性，但國家在實(shí)行政策引導(dǎo)上必須既要抓好大方向，又要重視小環(huán)節(jié)，瞻前顧后，統(tǒng)籌兼顧，針對(duì)不同地區(qū)，進(jìn)行不同的政策指引，同時(shí)，對(duì)村莊合并中的一些問題應(yīng)提早預(yù)防，及時(shí)解決。對(duì)此，筆者提出以下對(duì)策性建議。

（一）村莊合并政策應(yīng)科學(xué)靈活，避免全國一刀切

村莊合并固然具有必要性，但不能在全國范圍內(nèi)進(jìn)行一刀切、模板式的村莊合并運(yùn)動(dòng)。國家在制定村莊合并政策的過程中，必須考慮到各地區(qū)的實(shí)際情況，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政情況以及民眾意愿等多方面因素。村莊合并是規(guī)模較大、投入較高的農(nóng)村變革，應(yīng)在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一進(jìn)行，必須爭取村莊內(nèi)部大部分民眾的同意后再進(jìn)行，如果沒有統(tǒng)一進(jìn)行，村莊合并不但沒有成功，反而拆散了原有村莊，使村莊合并的后續(xù)工作很難進(jìn)行。還有些地區(qū)，村莊合并之初，投入了大量資金，而后期工程財(cái)政力量跟不上，從而被迫終止已經(jīng)開始的村莊合并運(yùn)動(dòng)，既浪費(fèi)了財(cái)力，又沒有達(dá)到預(yù)期效果。因此，國家在制定村莊合并政策時(shí)，要考慮到各地區(qū)的實(shí)際情況，不能籠統(tǒng)地將村莊合并作為一項(xiàng)政策推向全國。

（二）村莊合并應(yīng)做好長遠(yuǎn)規(guī)劃，避免短期內(nèi)“二次合并”

村莊合并是一項(xiàng)大工程，在開始之初就應(yīng)該制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，而走一步看一步的方式對(duì)村莊合并工作是十分不利的。有些地區(qū)，由于政府領(lǐng)導(dǎo)沒有制定長遠(yuǎn)規(guī)劃就急于進(jìn)行村莊合并而出現(xiàn)復(fù)雜的后續(xù)問題，使剛剛搬遷的村莊又面臨再次搬遷，既增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又增加了政府的財(cái)政壓力。這種缺少計(jì)劃性的村莊合并將對(duì)各種社會(huì)資源造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。

（三）做好土地確權(quán)工作，防止后續(xù)的利益糾紛

土地問題是農(nóng)村的重要問題。村莊合并之后，不管原有土地采取何種經(jīng)營方式，土地的所有權(quán)、使用權(quán)及其他權(quán)利將是農(nóng)民收入的重要影響因素。在村莊合并之前，應(yīng)該做好土地確權(quán)工作，將土地的各種權(quán)利以法律的形式予以確認(rèn)，以防止村莊合并后出現(xiàn)的由土地糾紛引起的利益沖突。

（四）村莊合并中要注重對(duì)優(yōu)秀鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的保護(hù)

有些人反對(duì)村莊合并，其重要原因就是認(rèn)為村莊合并人為地消滅村莊，使農(nóng)村傳統(tǒng)文化遭到毀滅。其實(shí)，優(yōu)秀的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化也能夠脫離原來村落而進(jìn)行發(fā)展和傳承的，這就要看政府用什么政策去引導(dǎo)，用什么形式去發(fā)展。并且，只有走出原有村落，鄉(xiāng)村文化才能迸發(fā)出更大的活力。在現(xiàn)階段的村莊合并中，當(dāng)?shù)卣疀Q不能把村莊搬遷合并作為工作的唯一指標(biāo)，而應(yīng)該在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)揚(yáng)上多下功夫，尤其是對(duì)一些鄉(xiāng)村即將失傳的傳統(tǒng)文化加以保護(hù)，借助村莊合并為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打開一扇門，促進(jìn)鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化更好地傳播與發(fā)展。

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