美國農(nóng)地保護(hù)政策及其借鑒意義

齊峰 呂云濤

[摘 要]農(nóng)地保護(hù)對國家發(fā)展和社會穩(wěn)定意義重大。美國在法律管制、經(jīng)濟(jì)激勵、現(xiàn)代科技和管理方法應(yīng)用以及非政府組織和公民參與等方面形成了系統(tǒng)的農(nóng)地保護(hù)政策措施，維護(hù)了相關(guān)者的權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)地的合理開發(fā)、利用和保護(hù)。美國農(nóng)地保護(hù)政策，值得我國農(nóng)地保護(hù)借鑒。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地保護(hù)；土地發(fā)展權(quán)；美國

[中圖分類號]F311 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0084 — 02

土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)、生態(tài)調(diào)節(jié)的載體和糧食安全的保障，其科學(xué)有效的利用、開發(fā)和保護(hù)，對于國家發(fā)展和社會穩(wěn)定等都具有舉足輕重的戰(zhàn)略意義。美國是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，是糧食生產(chǎn)大國和農(nóng)產(chǎn)品輸出大國。這些不僅得益于其得天獨厚的自然條件和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，更與美國長期實行的農(nóng)地保護(hù)政策密切相關(guān)。當(dāng)前我國農(nóng)地保護(hù)正面臨著快速城鎮(zhèn)化和糧食安全等多重壓力的挑戰(zhàn)，美國農(nóng)地保護(hù)政策的借鑒價值更加凸顯。

一、美國農(nóng)地保護(hù)政策的主要內(nèi)容

美國實行土地私有制，超過一半的土地由私人企業(yè)和個人占有。美國政府為保護(hù)農(nóng)地制定并實施了一系列政策措施。

1.立法與管制政策

（1）農(nóng)地保護(hù)立法。為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，美國制定了一系列農(nóng)地保護(hù)法律。1935年通過的《土壤保護(hù)法》和1936年制定的《土壤保護(hù)和國內(nèi)配額法》，兩部法律使土壤保護(hù)成為農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分，將農(nóng)地保護(hù)確立為一項國家政策。之后，美國不斷完善土地保護(hù)方面的法律。1981年頒布的《農(nóng)地保護(hù)政策法》和2000年頒布的《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護(hù)法》等法律進(jìn)一步細(xì)化了農(nóng)地保護(hù)法律制度。此外，一些州也制定了保護(hù)本州農(nóng)地的相關(guān)法律，比如新澤西的《農(nóng)地評價法》和密執(zhí)安的《農(nóng)地和開敞空間保護(hù)法》。法律成為美國保護(hù)農(nóng)地的第一道防護(hù)網(wǎng)。

（2）城鄉(xiāng)分區(qū)規(guī)劃。美國在城鄉(xiāng)規(guī)劃中有明確的分區(qū)概念，劃分城市建設(shè)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，并確定城市增長邊界，在總體規(guī)劃上保證農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量。城市增長邊界是指為在城市周圍預(yù)先確定增長界限，以控制城市規(guī)模無序擴(kuò)大任意侵占農(nóng)地。城市增長邊界固定后，不得隨意變動，調(diào)整需遵循法定程序。美國不僅有城市增長邊界，還有農(nóng)地區(qū)劃政策，嚴(yán)格控制土地用途改變。農(nóng)地區(qū)劃政策，對劃入保護(hù)區(qū)的土地所有者有比較多的限制，但一開始并沒有給予任何補(bǔ)償，有失公平。1970年代開始，美國開始通過設(shè)置土地發(fā)展權(quán)等對這一政策進(jìn)行改進(jìn)。

2.經(jīng)濟(jì)激勵政策

（1）稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠政策是美國很多州實施的農(nóng)地保護(hù)措施，包括農(nóng)地保留農(nóng)業(yè)用途的退稅、減稅等優(yōu)惠。政府對于農(nóng)地不能按照土地的城市開發(fā)價值征稅，而要根據(jù)土地評估的價值征稅。作為稅收優(yōu)惠的條件，農(nóng)地所有者要保證土地保持農(nóng)業(yè)用途至少10年。該政策吸引了眾多土地所有者參與，一定程度上推遲了土地被開發(fā)的進(jìn)程。

（2）政府補(bǔ)貼。美國政府還采取多種經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)農(nóng)地，使農(nóng)地所有者和農(nóng)民成為主要得益者。1980年代中期至1990年代初，美國政府針對美國東北部各州（緬因、馬里蘭、紐約、賓夕法尼亞、新澤西等州）人口稠密、城市化水平高、農(nóng)地向住宅和其他城市用途流轉(zhuǎn)壓力大的狀況，開展了一項名為“保護(hù)儲備計劃”，試圖通過提供3390萬美元的補(bǔ)貼，使土地所有者登記參加這項農(nóng)地儲備計劃，保護(hù)農(nóng)地和生態(tài)環(huán)境。〔1〕

（3）土地發(fā)展權(quán)制度。土地發(fā)展權(quán)制度是美國農(nóng)地保護(hù)政策中的一項重要制度創(chuàng)新。土地發(fā)展權(quán)是改變土地用途或加大土地開發(fā)程度的權(quán)利。為保護(hù)農(nóng)地保持農(nóng)業(yè)用途而不被開發(fā)利用，美國政府對部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行購買或者通過市場交易將該塊土地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到另一塊擬開發(fā)的土地上，前者稱為土地發(fā)展權(quán)購買（PDR），后者稱為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）。土地發(fā)展權(quán)被購買或轉(zhuǎn)移后，其產(chǎn)權(quán)可以繼續(xù)交易，但不得改變土地用途。土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置，合理地保障了土地所有者的利益，為長久地保留部分土地的農(nóng)業(yè)用途創(chuàng)造了可能。

3.現(xiàn)代科技與管理方法應(yīng)用

（1）農(nóng)業(yè)分區(qū)專業(yè)化。農(nóng)業(yè)分區(qū)專業(yè)化也是保護(hù)農(nóng)地的重要手段。美國幅員遼闊，地形復(fù)雜多樣，各個地區(qū)集中力量種植最適合其土壤、氣候的作物。東北部地區(qū)多山，不適宜農(nóng)產(chǎn)品種植，發(fā)展乳畜業(yè)。中西部地區(qū)地勢平坦，發(fā)展成畜牧區(qū)、灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)和玉米帶。南部地區(qū)高溫多雨，發(fā)展成優(yōu)質(zhì)棉花帶和也熱帶作物帶。太平洋沿岸地帶發(fā)展成為水果和灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，而哥倫比亞河谷憑借優(yōu)良的氣候和土壤條件發(fā)展成為小麥區(qū)。農(nóng)業(yè)分區(qū)專業(yè)化，因地制宜，促進(jìn)了土地的合理利用、開發(fā)和保護(hù)。

（2）有機(jī)耕作制度。美國曾經(jīng)普遍采用集約耕作制度，提高了農(nóng)作物產(chǎn)量，但也產(chǎn)生了土壤質(zhì)量下降等不良后果。為改善這一狀況，美國從1970年代中期開始，廣泛推廣有機(jī)耕作制度。這種制度不允許使用化肥和生長激素，而采用輪作和土壤耕作，最大限度地利用植物的敗葉、廢棄的有機(jī)物質(zhì)、廄肥、綠肥及豆類作物，用生物學(xué)方法防止病蟲害，為土壤內(nèi)有益微生物的生命活動創(chuàng)造了良好的條件，很好地改善了土壤質(zhì)量，保證了農(nóng)作物優(yōu)質(zhì)生長。

（3）現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用。避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)到其他非農(nóng)業(yè)用途是保持土地質(zhì)量的重要途徑。農(nóng)地質(zhì)量得到保持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、原料提供和農(nóng)產(chǎn)品加工等才能得到保障。美國在監(jiān)測土地動態(tài)和評估土地質(zhì)量等方面都采用現(xiàn)代科技手段，還成立專門機(jī)構(gòu)對其實施進(jìn)行記錄和管理。自1980年代以來，電子計算機(jī)技術(shù)、衛(wèi)星通訊技術(shù)以及遙感技術(shù)迅速發(fā)展并廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，美國政府也將地理信息系統(tǒng)（GIS）與全球定位系統(tǒng)（GPS）和遙感系統(tǒng)（RS）綜合運用到農(nóng)地動態(tài)監(jiān)控和保護(hù)當(dāng)中。

4.非政府組織和公眾參與

（1）農(nóng)地保護(hù)非政府組織。美國農(nóng)地保護(hù)中的諸多環(huán)節(jié)都有非政府組織和公眾的參與。美國耕地基金、農(nóng)地保護(hù)協(xié)會、農(nóng)地農(nóng)場協(xié)會、農(nóng)地基金等組織是專為保護(hù)農(nóng)地而成立的非政府組織，這些組織在農(nóng)地保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。農(nóng)地保護(hù)非政府組織多采用一些措施提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力以增加保持農(nóng)地用途的積極性。在馬薩諸塞州的“農(nóng)場生存能力增進(jìn)”項目中，專家顧問團(tuán)與農(nóng)民一起開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)旅游等發(fā)展計劃，農(nóng)民用一定年限農(nóng)地保持權(quán)換取一定操作資金。參加該項目的農(nóng)民平均農(nóng)業(yè)收入凈增18500美元，1995-2003年8年中，參加項目的200名農(nóng)場主中，只有2人退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營?！?〕

（2）公眾參與。美國農(nóng)地保護(hù)中公眾參與度比較高。美國土地利用規(guī)劃的制定是在自下而上充分民主的基礎(chǔ)上完成的，且盡量尊重現(xiàn)實狀況。在制定的過程中也多采取協(xié)商與溝通的方式，強(qiáng)制性的內(nèi)容比較少。一旦制定形成為法律文件，其強(qiáng)制性即上升到很高層次?！?〕美國已經(jīng)形成了政府官員、農(nóng)地所有者、農(nóng)民、專家、志愿者和非政府組織等多方面參與的農(nóng)地保護(hù)格局。

二、美國農(nóng)地保護(hù)政策對我國農(nóng)地保護(hù)的借鑒意義

我國人口眾多，耕地較少且質(zhì)量較差，耕地后備資源不足。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和快速城市化的推進(jìn)，人地矛盾更趨尖銳，我國農(nóng)地保護(hù)面臨日趨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。美國農(nóng)地保護(hù)政策的經(jīng)驗，值得我國農(nóng)地保護(hù)借鑒。

1.健全法律規(guī)范和制度保障，加強(qiáng)政府的保護(hù)責(zé)任和義務(wù)

健全完善的法律制度是有效保護(hù)農(nóng)地的權(quán)威性保障。我國首先應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)立法、完善相關(guān)制度，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。我國實行土地社會主義公有制，政府在土地開發(fā)、利用和管理方面居于主導(dǎo)地位。保護(hù)農(nóng)地是政府義不容辭的責(zé)任。各級政府應(yīng)充分認(rèn)識并明確保護(hù)農(nóng)地的重大責(zé)任。中央政府對于土地用途的整體規(guī)劃要更加科學(xué)，明確農(nóng)地的范圍，完善相關(guān)制度嚴(yán)格控制占用開發(fā)農(nóng)地。中央和省級政府要采取各種手段鼓勵市、縣、鎮(zhèn)政府保護(hù)農(nóng)地的積極性，給予必要政策扶持和財政支持。

2.加強(qiáng)農(nóng)地規(guī)劃，重視農(nóng)地開發(fā)利用

美國農(nóng)地保護(hù)是建立在對土地科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)上的。我國現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，使得土地關(guān)系存在不穩(wěn)定性，從而造成土地缺乏長期有效的規(guī)劃，極大地降低了土地利用效率，也增加了土地開發(fā)成本。即使在當(dāng)前土地關(guān)系不變的情況下，我國也應(yīng)將農(nóng)地規(guī)劃寫進(jìn)城市整體規(guī)劃的藍(lán)圖中，明確劃分城市用地與農(nóng)業(yè)用地范圍，設(shè)定城市增長邊界，并合理規(guī)劃農(nóng)地利用類型。加強(qiáng)對農(nóng)地利用監(jiān)督，禁止隨意開發(fā)農(nóng)地。

3.完善激勵機(jī)制，鼓勵公眾積極參與

農(nóng)地保護(hù)中特別需要完善激勵機(jī)制，提高公眾尤其是農(nóng)地保護(hù)利益相關(guān)者的積極性。農(nóng)地保護(hù)要與解決“三農(nóng)”問題、維護(hù)農(nóng)民切身利益相結(jié)合，加大支農(nóng)力度，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促使農(nóng)民關(guān)注農(nóng)地的使用和保護(hù)。要加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培育，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營能力和農(nóng)地保護(hù)意識。此外，非政府組織也是農(nóng)地保護(hù)的重量力量。政府要為農(nóng)地保護(hù)非政府組織的成立和發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，搭建和暢通各種平臺和渠道，逐步擴(kuò)大保護(hù)農(nóng)地的公眾參與，形成政府、非政府組織和農(nóng)民等良性互動格局。

4.因地制宜，多種措施綜合應(yīng)用

我國幅員遼闊，地形復(fù)雜，各地土地質(zhì)量不盡相同。農(nóng)地利用和保護(hù)應(yīng)因地制宜，綜合考慮各地不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、不同的自然條件和耕作基礎(chǔ)，采用有針對性的保護(hù)策略和方法。對于農(nóng)業(yè)用地的灌溉、施肥、開發(fā)、監(jiān)測等作業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)利用電子計算機(jī)技術(shù)、衛(wèi)星通訊技術(shù)及遙感技術(shù)等現(xiàn)代科技的應(yīng)用，傳統(tǒng)方法與新科技多種措施綜合并行，從而更科學(xué)合理地規(guī)劃、利用和保護(hù)農(nóng)地。要綜合運用多種手段保護(hù)農(nóng)地，遵循多種邏輯保障農(nóng)民權(quán)益，實現(xiàn)城市居民與農(nóng)民權(quán)利的經(jīng)濟(jì)平等、政治平等、社會權(quán)利平等?！?〕

農(nóng)地的有效利用和保護(hù)于國于民都具有重要意義。美國農(nóng)地保護(hù)的良好傳統(tǒng)和完善的政策體系，值得借鑒。我國要在立足基本國情的基礎(chǔ)上，廣泛學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)地保護(hù)政策，逐步形成一個多層次、寬領(lǐng)域、全方位的農(nóng)地保護(hù)格局，切實實現(xiàn)農(nóng)地保護(hù)目標(biāo)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕張安錄，楊鋼橋.美國城市化過程中農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)與農(nóng)地保護(hù)〔J〕.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1998，（11）：74-80.

〔2〕賀曉英，李世平.美國農(nóng)地保護(hù)方法及其借鑒〔J〕.中國土地科學(xué)，2009，（01）：76-79.

〔3〕劉麗.農(nóng)地生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制初探——以美國土地發(fā)展權(quán)為例〔J〕.國土資源情報，2013，（02）：42-46.

〔4〕張琳琳.中國城市化進(jìn)程中農(nóng)民個體土地農(nóng)地使用權(quán)的保護(hù)〔J〕.求索，2013，（05）：187-189.

〔責(zé)任編輯：王 珍〕