臺(tái)灣地區(qū)食品安全監(jiān)管之借鑒

王平

摘要：食品安全問題關(guān)乎人們的生存和身體健康，是國計(jì)民生、建設(shè)和諧社會(huì)的大事。近年來，我國有關(guān)食品安全的負(fù)面消息層出不窮，造成這些事情頻發(fā)的原因多樣，本質(zhì)在于我國食品安全領(lǐng)域相關(guān)機(jī)制的不健全。而我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)2011年發(fā)生的塑化劑事件，應(yīng)對(duì)迅速、補(bǔ)救及時(shí)，主要得益于臺(tái)灣地區(qū)完善的食品安全體系，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管制度；借鑒

一、臺(tái)灣地區(qū)食品安全監(jiān)督與管理體系概述

（一）相對(duì)完備的食品安全監(jiān)督與管理體系

臺(tái)灣有很多部門與機(jī)構(gòu)專門從事食品安全的監(jiān)督與管理工作，如農(nóng)委會(huì)、衛(wèi)生署與標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)局等。其中，農(nóng)委會(huì)是從生產(chǎn)的源頭方面監(jiān)督與管理食品安全問題的，這一機(jī)構(gòu)下面分設(shè)了農(nóng)糧署、動(dòng)植物防疫檢驗(yàn)部門、漁業(yè)署與農(nóng)林實(shí)驗(yàn)部門等組織，直接管理控制臺(tái)灣地區(qū)的水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品與農(nóng)產(chǎn)品原料生產(chǎn)，幫助衛(wèi)生署展開食品安全管理工作。衛(wèi)生署是臺(tái)灣衛(wèi)生和醫(yī)療方面的最高管理機(jī)構(gòu)，和當(dāng)?shù)孛裆l(fā)展密切相關(guān)，專門處理食品的市場(chǎng)流通安全問題。食品衛(wèi)生部門的重點(diǎn)工作是對(duì)食品流通展開政策管理與證照審核，同時(shí)要求標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)局對(duì)進(jìn)出口食品展開監(jiān)督與管理。所有經(jīng)過臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)組織公告應(yīng)當(dāng)展開檢驗(yàn)的商品，都要在標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)局先進(jìn)行檢驗(yàn)，只有合格的商品才能在臺(tái)灣市場(chǎng)上流通銷售。這些部門分工負(fù)責(zé)，一起展開監(jiān)督與管理工作，共同形成了臺(tái)灣地區(qū)較為完備的食品安全監(jiān)督與管理體系。

（二）完善的食品安全監(jiān)管法律制度

1. 優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品制度與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷制度。20世紀(jì)80年代，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)委會(huì)以優(yōu)質(zhì)和安全兩項(xiàng)理念為突破口，實(shí)施了優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品證明標(biāo)章機(jī)制。所有得到有效標(biāo)章的農(nóng)產(chǎn)品都一定要符合安全衛(wèi)生的要求，質(zhì)量規(guī)格都要符合既定的標(biāo)準(zhǔn)，原料大多是臺(tái)灣本地生成的，包裝與標(biāo)識(shí)也有明確的要求，農(nóng)委會(huì)建立了《優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品證明標(biāo)章認(rèn)證及驗(yàn)證作業(yè)辦法》，獲取合格標(biāo)章的產(chǎn)品由于受到了高標(biāo)準(zhǔn)、高要求的檢測(cè)而獲得了很多民眾的信賴與認(rèn)可，這讓獲得標(biāo)章的產(chǎn)品逐漸成了優(yōu)良產(chǎn)品的代表。

2. 食品加工追溯機(jī)制和食品消費(fèi)紅綠燈制度。前者對(duì)食品的生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售的每個(gè)時(shí)期都能夠順向或逆向展開追蹤。臺(tái)灣是世界上最早展開加工食品追溯機(jī)制的地區(qū)，這種方式可以記錄食品原料的產(chǎn)生、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸與銷售的整個(gè)過程，每個(gè)時(shí)期都會(huì)留下明確的記錄，同時(shí)可以展開事后追蹤，如果形成了食品安全事故，能夠及時(shí)加以控制并追究責(zé)任。臺(tái)灣衛(wèi)生署在2005年又設(shè)立了食品消費(fèi)紅綠燈制度，由專家展開食品安全的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估，按照預(yù)估的結(jié)果傳達(dá)各項(xiàng)信息。若是食品會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的健康問題，就會(huì)亮紅燈；若是食品暫時(shí)沒有身體上的危害，然而卻存在潛在的危機(jī)，就會(huì)亮黃燈；若是食品不會(huì)危害人體健康或是可以控制在人體能夠承受的范圍之內(nèi)，就會(huì)亮綠燈。

3. 食品認(rèn)證機(jī)制。GMP是“Good Manufacturing Practice”的簡(jiǎn)稱，中文意思是“良好的作業(yè)規(guī)范”。這一機(jī)制強(qiáng)化加工過程中全方位的標(biāo)準(zhǔn)管理控制，使產(chǎn)品的衛(wèi)生與質(zhì)量達(dá)到要求。臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)管理部門在1989年就建立了這項(xiàng)機(jī)制，同時(shí)結(jié)合質(zhì)量認(rèn)證機(jī)制與危害研究機(jī)制的多方面優(yōu)勢(shì)，實(shí)施了GMP的自主管理。所有得到GMP認(rèn)證的產(chǎn)品，包裝的時(shí)候都會(huì)附上其微笑標(biāo)志。

4. 食品回收機(jī)制。為了讓廠商回收食品的行為更加規(guī)范，21世紀(jì)初，臺(tái)灣衛(wèi)生署頒布了《食品回收指引》，細(xì)致地規(guī)范了食品回收的目標(biāo)、流程、等級(jí)、資料與監(jiān)督等多項(xiàng)內(nèi)容。這一指引首先根據(jù)危害等級(jí)把食品回收劃分成了三類：第一類，可能導(dǎo)致民眾生命受到威脅或健康遭受巨大傷害的；第二類，可能導(dǎo)致民眾健康受到危害的；第三類，雖然不會(huì)危害民眾健康但質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)的。而后，根據(jù)食品回收銷售渠道將之劃分成三個(gè)方面：消費(fèi)者方面、零售商方面、批發(fā)商方面。若是出現(xiàn)第一類情況，食品回收會(huì)直接抵達(dá)消費(fèi)者方面，其他的都可以先制訂回收方案，上報(bào)到衛(wèi)生管理部門，再根據(jù)具體的指示建立回收方案。

5. 食品責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制。臺(tái)灣地區(qū)要求一些達(dá)到規(guī)模與種類要求的行業(yè)者投入產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)。按照當(dāng)?shù)厥称沸l(wèi)生管理?xiàng)l例要求，食品生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口、委托加工的相關(guān)從業(yè)者，應(yīng)當(dāng)支付一定的資金投入產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)。這種保險(xiǎn)根據(jù)食品類型分成四個(gè)時(shí)期實(shí)施。產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)要求的范圍非常細(xì)致，也確切地規(guī)定了賠償?shù)馁Y金數(shù)量。

（三）強(qiáng)力的第三方監(jiān)督

食品安全的第三方監(jiān)督問題重點(diǎn)是臺(tái)灣消費(fèi)者保護(hù)群體展開的食品安全指導(dǎo)與監(jiān)督。這些社會(huì)組織都是民間形成的，不直接受臺(tái)灣政府的管制，其重要職責(zé)是讓消費(fèi)者形成更加強(qiáng)烈的維權(quán)思想與自我保護(hù)思想，讓消費(fèi)者地位得以提升，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，監(jiān)督政府的辦事能力。這些社會(huì)組織大多是依賴民眾的捐助建立起來的，經(jīng)常抽查市場(chǎng)上的食品情況，同時(shí)社會(huì)組織建立的實(shí)驗(yàn)室也會(huì)對(duì)食品展開質(zhì)量監(jiān)督。

（四）嚴(yán)厲的責(zé)任承擔(dān)

臺(tái)灣地區(qū)從不會(huì)任意放縱食品安全問題與違法問題，不但有行政處罰，還有刑事處罰，同時(shí)伴有獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)機(jī)制。第一，違法信息公布機(jī)制。法律不但具體要求了食品標(biāo)志與廣告內(nèi)容及禁止的事項(xiàng)，同時(shí)確切地要求當(dāng)?shù)毓芾聿块T應(yīng)當(dāng)將違法信息與具體情節(jié)公布出來。第二，區(qū)分各種情形的嚴(yán)重程度，細(xì)致地規(guī)劃違法行為的處罰規(guī)則。例如，《食品衛(wèi)生管理法》規(guī)定了對(duì)農(nóng)藥殘留超出標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品銷售的處罰措施，違法的處以三年以下拘役或處罰1～4萬元新臺(tái)幣。第三，對(duì)違法行為的投訴者一律嚴(yán)加保密其身份，以法律措施確保舉報(bào)人的人身安全，同時(shí)激勵(lì)更多消費(fèi)者對(duì)不合格食品做出舉報(bào)，專門建立了激勵(lì)機(jī)制。

二、大陸地區(qū)食品安全現(xiàn)狀與借鑒

（一）大陸地區(qū)食品安全現(xiàn)狀

新中國建立以后，國內(nèi)政府非常關(guān)注食品安全問題。因此，國家建立了從中央到地方的多個(gè)衛(wèi)生防疫部門，部門中又建立了食品安全科室、食品監(jiān)督科室等子部門，專門從事食品安全監(jiān)督工作。改革開放已經(jīng)推進(jìn)了三十多年，國家質(zhì)量檢測(cè)部門在國內(nèi)的食品進(jìn)口與出口貿(mào)易中嚴(yán)格要求，積累了相當(dāng)豐富的食品安全檢測(cè)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)形成了相對(duì)完備的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，有效地維護(hù)了國內(nèi)食品進(jìn)口與出口的貿(mào)易安全。20世紀(jì)90年代中期，國家建立了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，這是法律層面上第一次引入食品安全問題。2010年6月開始實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》使國內(nèi)的食品安全法律監(jiān)督與管理得到了進(jìn)一步發(fā)展。

最近幾年，國內(nèi)食品安全事故頻繁出現(xiàn)，食品安全事故造成的社會(huì)影響也越來越嚴(yán)重。例如，奶粉中混合了三聚氰胺，饅頭染了色，豆芽帶了毒等?？偠灾m然國內(nèi)食品安全監(jiān)督與管理工作還在不斷深化，然而食品安全問題仍然很難遏止，因此國內(nèi)食品安全問題仍然需要長(zhǎng)期關(guān)注。如果不能采取及時(shí)有效的防治與管理措施，一旦產(chǎn)生重大食品安全問題，危害后果不言而喻。

（二）臺(tái)灣地區(qū)食品安全監(jiān)督與管理的經(jīng)驗(yàn)

因?yàn)榇箨懙貐^(qū)的食品安全監(jiān)督與管理工作發(fā)展的時(shí)間較短，監(jiān)督與管理機(jī)制尚不完整，社會(huì)公眾也并未廣泛參與，導(dǎo)致食品安全監(jiān)督與管理工作始終沒有發(fā)揮多少效果，食品消費(fèi)者的權(quán)益很難得到維護(hù)，因此應(yīng)當(dāng)廣泛借鑒臺(tái)灣地區(qū)的食品安全監(jiān)督與管理經(jīng)驗(yàn)，建立更加完備的食品安全監(jiān)督與管理框架。

1. 建立完備的食品安全監(jiān)督與管理框架。現(xiàn)階段，大陸的食品安全監(jiān)督與管理工作重點(diǎn)利用分段監(jiān)督的方式，政府部門中管理食品領(lǐng)域的部門有農(nóng)業(yè)部門、工商管理部門、質(zhì)量檢測(cè)部門、衛(wèi)生部門、公安部門、環(huán)保部門、藥檢部門、工信部門、發(fā)改委、海關(guān)總署等，然而這些部門并未有明確的職責(zé)劃分，因此經(jīng)常相互推脫責(zé)任，有利益的事件爭(zhēng)著管理，沒有利益的事件扔給其他部門。分段監(jiān)督與管理必然有一定的優(yōu)勢(shì)，然而也會(huì)讓管理與監(jiān)督工作存在很多疏漏，食品安全問題一直在管理卻仍在發(fā)生，形成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。大陸地區(qū)應(yīng)該借鑒臺(tái)灣地區(qū)的管理方式，確切地要求各個(gè)部門具體的工作事項(xiàng)，不再讓事件有推脫的可能性，多個(gè)部門共同協(xié)作，各司其職。建立完備的食品安全法律框架，建設(shè)圍繞《食品安全法》這一核心的食品安全法律機(jī)制，對(duì)當(dāng)前法律法規(guī)中的矛盾不斷修改，使之不再出現(xiàn)漏洞與重疊，讓法律保持權(quán)威性、完整性與統(tǒng)一性。

2. 建設(shè)完備的食品安全監(jiān)督與管理制度框架。國內(nèi)現(xiàn)階段的食品安全認(rèn)證機(jī)制關(guān)系到產(chǎn)品與管理體系雙方的自愿認(rèn)證，前者重點(diǎn)包含無公害產(chǎn)品認(rèn)證、食品質(zhì)量認(rèn)證、有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證與綠色食品認(rèn)證等，后者包含食品安全管理機(jī)制與農(nóng)業(yè)規(guī)范認(rèn)證機(jī)制等。但是，三聚氰胺事件產(chǎn)生以前，三鹿集團(tuán)也通過了多項(xiàng)認(rèn)證，其產(chǎn)品還是國家免檢類的奶產(chǎn)品。由此說明，國內(nèi)食品安全認(rèn)證問題還存在認(rèn)證資格不夠、后續(xù)監(jiān)督不力、市場(chǎng)影響薄弱等很多問題，因此大陸食品安全認(rèn)證始終缺乏效率性。

3. 建設(shè)完備的國內(nèi)食品安全法律機(jī)制，具體內(nèi)容有：明確農(nóng)產(chǎn)品栽種等源頭管理要求，建設(shè)食品追溯機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督并控制食品生產(chǎn)流程中的多個(gè)環(huán)節(jié)；農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制；建立完備的食品安全認(rèn)證機(jī)制，認(rèn)證要求能夠接軌世界，設(shè)定嚴(yán)格的認(rèn)證過程與后續(xù)監(jiān)督機(jī)制；及時(shí)對(duì)生產(chǎn)與銷售過程中出現(xiàn)的事故問題做出相應(yīng)的處罰等。

4. 加強(qiáng)媒體等第三方力量的有效監(jiān)督。因?yàn)槭称飞a(chǎn)包含許多環(huán)節(jié)，食品安全的管理也涉及很多部門。此外，食品市場(chǎng)的信息嚴(yán)重不對(duì)稱，若是只能依賴政府的監(jiān)督與管理，通常無法全面顧及，所以媒體應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮信息傳播的作用。不但要強(qiáng)化對(duì)不良生產(chǎn)商、不符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品信息加以披露，而且要強(qiáng)化公眾健康知識(shí)的宣傳，讓消費(fèi)者盡量選取正規(guī)的運(yùn)營(yíng)商家和有正規(guī)標(biāo)志的產(chǎn)品，自發(fā)選擇安全健康的消費(fèi)方式。此外，還應(yīng)當(dāng)教育公眾形成更強(qiáng)的道德意識(shí)，從宣傳渠道中結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r配合相關(guān)部門的管理工作。

5. 建立嚴(yán)厲的處罰措施。大陸地區(qū)的食品安全法律規(guī)定的處罰明顯力度不足，因此很多不良商家并未認(rèn)真看待法律，食品安全事件頻繁發(fā)生。大陸地區(qū)應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將法律中的處罰疏漏及時(shí)修改，加大處罰力度，以人身處罰與資金處罰結(jié)合的方式，給予不良商家更多的處罰。也可以建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，讓消費(fèi)者積極舉報(bào)違法事件，提升民眾參與食品安全問題的積極意識(shí)，讓公眾成為監(jiān)督的主體。

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（作者單位：中國青年政治學(xué)院法學(xué)院）