財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究

梁 芳 白艷芹

(西安石油大學(xué)油氣資源經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，陜西 西安710065)

0 引言

財(cái)政高等教育績(jī)效撥款是指依據(jù)對(duì)學(xué)校的績(jī)效考評(píng)結(jié)果，來確定學(xué)校撥款的模式。它既有利于解決校際之間占有政府撥款的公平問題，也是提高政府教育資金效率和效益的重要經(jīng)濟(jì)手段。

近年來，我國政府不斷加大對(duì)教育的投入。2012年中央財(cái)政已按全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預(yù)算。為促進(jìn)高等學(xué)校(以下簡(jiǎn)稱高校)的發(fā)展，我國預(yù)算安排資金1 352.5億元，比上年增長24%。巨額的教育經(jīng)費(fèi)首先要保證其使用的效率性?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》明確提出，要建立健全教育標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，制定科學(xué)評(píng)價(jià)政府、學(xué)校和教師的教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將高等學(xué)校的績(jī)效同政府對(duì)學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)性、競(jìng)爭(zhēng)性教育撥款掛鉤，完善高等學(xué)校財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。由此可見，高校自身要發(fā)展壯大，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制勢(shì)在必行。財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是高校提高其資金使用效率、進(jìn)一步爭(zhēng)取更多的財(cái)政性教育撥款的依據(jù)。因此，本文引出了財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究的課題，既為財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供一些理論性的參考，也是對(duì)財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論的一種完善。

1 相關(guān)研究綜述

(1)公共財(cái)政理論。20世紀(jì)70年代西方出現(xiàn)了“滯脹”局面，以詹姆斯·麥吉爾·布坎南和戈登·圖洛克為首的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家集中研究了社會(huì)公共需要及滿足這一需要的產(chǎn)品——公共物品問題。他們認(rèn)為，自由市場(chǎng)制度是建立在等價(jià)交換原則之上的，只有那些具有排斥性質(zhì)的可交換的財(cái)產(chǎn)權(quán)力的私人產(chǎn)品才能進(jìn)行市場(chǎng)交易。而公共產(chǎn)品不具有這些性質(zhì)，所以公共產(chǎn)品的交換行為難以產(chǎn)生，消費(fèi)者與供給者之間的聯(lián)系由此中斷，由此出現(xiàn)雖然存在市場(chǎng)需求，但卻沒有市場(chǎng)供給的問題，這時(shí)政府若予以介入，提供這類產(chǎn)品，就能彌補(bǔ)市場(chǎng)的這種局限性。教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其投資主體是國家。而在財(cái)政資金有限的情況下，保證財(cái)政資金分配的合理性則是其前提條件。因此，對(duì)財(cái)政高等教育投資的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，以保證財(cái)政高等教育投資的效率性和效益性是很有必要的，因此財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)最重要的就是要有一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

(2)委托代理理論。上世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯因?yàn)槎聪て髽I(yè)所有者兼具經(jīng)營者的做法存在著極大的弊端，于是提出“委托代理理論”，倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)利讓渡。“委托代理理論”早已成為現(xiàn)代公司治理的邏輯起點(diǎn)。委托代理理論是契約理論的主要內(nèi)容之一，其主要研究?jī)?nèi)容是委托代理關(guān)系。所謂的委托代理關(guān)系是指一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。在此，授權(quán)者則是委托人，被授權(quán)者就是代理人。在高等教育財(cái)政支出活動(dòng)中，政府作為納稅人的受托人，有權(quán)管理和使用財(cái)政高等教育資金，但為了避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為的發(fā)生，政府作為受托方要接受納稅人的監(jiān)督，并進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

(3)人力資本理論。20世紀(jì)60年代舒爾茨提出的人力資本理論為財(cái)政高等教育支出奠定了理論基礎(chǔ)。在該理論中舒爾茨明確提出人力資本的收益高于物質(zhì)資本，并強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵是增加人力資本投資。這在受教育者個(gè)人身上則表現(xiàn)為受教育程度的積累。高等教育對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。2001年崔玉平用教育綜合指數(shù)法計(jì)算出我國高等教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為0.48%。因而，高等教育投資是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的因素之一，人力資源的數(shù)量和質(zhì)量都將影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本原則和方法綜述

2.1 基本原則

劉國永認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)原則主要包括客觀性原則、統(tǒng)一性原則、間接性原則三個(gè)方面［1］30－35，而以上三個(gè)原則的提出依據(jù)為:

(1)客觀性原則?？?jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)要周密、合理、客觀，要能涵蓋學(xué)校的重要業(yè)績(jī)，所有績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)，必須能夠獲得數(shù)據(jù)支撐，憑數(shù)據(jù)說話。對(duì)于不能直接獲得數(shù)據(jù)但又十分重要的指標(biāo)，可通過調(diào)查問卷等輔助方法予以解決。

(2)統(tǒng)一性原則。學(xué)校種類繁雜，不同的學(xué)校類型其發(fā)展定位和培養(yǎng)目標(biāo)各異。若針對(duì)不同類型的學(xué)校設(shè)計(jì)不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)就會(huì)增加評(píng)價(jià)的難度，也不符合成本效益原則。而所有高校都有相似的職能，因而根據(jù)高校的職能——人才培養(yǎng)、教育科研和社會(huì)服務(wù)制定統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)則具有普遍意義。

(3)間接性原則。與經(jīng)濟(jì)效益相比，學(xué)校的社會(huì)效益更為重要。而社會(huì)效益又不易于量化，因而有必要通過一些間接指標(biāo)來反映高校的直接成果，如以畢業(yè)生就業(yè)率為主，結(jié)合學(xué)生、教師滿意率來評(píng)價(jià)教學(xué)質(zhì)量等。對(duì)此，廖開銳［2］18－24也持相同觀點(diǎn)。張仿松認(rèn)為財(cái)政教育投資的原則主要包括系統(tǒng)性、相關(guān)性、層次性、可行性和重要性五個(gè)方面［3］91－94?？?jī)效評(píng)價(jià)的3E 原則是指績(jī)效評(píng)價(jià)的效率性、經(jīng)濟(jì)性、效益性。楊琳認(rèn)為財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)性旨在克服財(cái)政支出活動(dòng)中嚴(yán)重浪費(fèi)和分配不均等問題;而效率性則體現(xiàn)了政府及民眾對(duì)財(cái)政支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、實(shí)施進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面的要求;所謂有效性則是財(cái)政教育支出的成果，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長遠(yuǎn)效益來衡量［4］155－159。

2.2 指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)方法主要有邏輯分析法、標(biāo)桿法、關(guān)鍵成功因素法、綜合平衡計(jì)分法。這些方法在國外的公共部門和非營利組織中都得到了廣泛的應(yīng)用。我國學(xué)者大多采用邏輯分析法對(duì)此進(jìn)行了研究，該方法主要用來分析一個(gè)項(xiàng)目的投入過程以及結(jié)果之間的關(guān)系。如:馬國賢認(rèn)為邏輯分析的過程與績(jī)效存在著結(jié)果導(dǎo)向的關(guān)系［5］110－114，辛斐斐以因子分析法為基礎(chǔ)，對(duì)職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了相關(guān)研究，并實(shí)證研究了江蘇省14個(gè)城市的職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效［6］50－55。

根據(jù)以上分析，絕大多數(shù)研究還是應(yīng)用邏輯分析法。與其他幾種方法相比，邏輯分析法主要是從財(cái)務(wù)角度對(duì)財(cái)政高等教育支出進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，它是最直觀、最簡(jiǎn)單易懂且較易于操作的方法。但是，與其他幾種方法相比，該方法對(duì)于財(cái)政高等教育資金使用的綜合性績(jī)效及長遠(yuǎn)性績(jī)效的衡量略有不足。

3 財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究綜述

績(jī)效評(píng)價(jià)，最重要、最核心的就是要有一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。近年來，對(duì)財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究是國內(nèi)教育界研究的熱點(diǎn)之一。并就如何構(gòu)建這一指標(biāo)體系，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了研究。其中包括對(duì)國外財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究、對(duì)通用指標(biāo)體系的研究、專門針對(duì)高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，還有具體到高校某一方面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究等。

3.1 國內(nèi)學(xué)者對(duì)國外財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究

楚江亭通過對(duì)我國教育發(fā)展指標(biāo)體系構(gòu)建的現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(以下簡(jiǎn)稱OECD)教育發(fā)展指標(biāo)體系的對(duì)比認(rèn)為:我國的教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)并不能代替我國的教育發(fā)展指標(biāo)體系，并提出我國必須盡快建立與我國社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的我國自己的教育發(fā)展指標(biāo)體系［7］12－17。王唯通過對(duì)OECD教育體系的研究，認(rèn)為教育指標(biāo)體系具有系統(tǒng)決策、反映效益、過程監(jiān)測(cè)及可比功能，提出我國應(yīng)建立一個(gè)較為完善的教育信息統(tǒng)籌系統(tǒng)［8］1－5。劉明堂通過對(duì) OECD 教育指標(biāo)體系的變遷研究，認(rèn)為政策相關(guān)性和政策敏感性是教育指標(biāo)體系的生命力［9］67－69。陳學(xué)軍提出 OECD 教育指標(biāo)體系的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是變動(dòng)性與發(fā)展性，而這種變動(dòng)和發(fā)展既與指標(biāo)開發(fā)理論研究的深化有關(guān)，也與政策焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)移有關(guān)，還與統(tǒng)計(jì)技術(shù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的改善有關(guān)［10］25－29。

由以上論述可以看出:我國學(xué)者對(duì)國外財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究主要包括教育指標(biāo)體系的內(nèi)容、功能及發(fā)展性幾個(gè)方面。這些論述比較全面地提出了我國財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的未來發(fā)展方向。但是，基于我國目前的財(cái)政支出狀況及高等教育支出狀況，如何構(gòu)建一套適合我國高校發(fā)展實(shí)際情況的指標(biāo)體系還有待于進(jìn)一步研究。

3.2 通用指標(biāo)體系的研究

對(duì)于通用績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建，有學(xué)者按照投入產(chǎn)出的邏輯順序進(jìn)行了研究。朱志剛把公共教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按照教育經(jīng)費(fèi)投入、使用的各個(gè)基本屬性劃分，分解為教育投入的努力程度、教育投入的進(jìn)步程度、教育資源配置的合理性和教育投入利用效率四大評(píng)價(jià)指標(biāo)，這種分法比較全面地涵蓋了教育經(jīng)費(fèi)的投入、配置和使用效率的各個(gè)方面［11］87－119;王敏以財(cái)政高等教育資金運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制為主線，把財(cái)政高等教育資金的績(jī)效劃分為支出的過程績(jī)效(包括配置績(jī)效和耗用績(jī)效)、產(chǎn)出績(jī)效、成果績(jī)效和監(jiān)管績(jī)效五部分［12］130－133。呂煒、王偉同依據(jù)公共教育支出績(jī)效的內(nèi)涵以及教育支出本身的過程特性，構(gòu)建了一套多層次的指標(biāo)體系，并運(yùn)用主成分分析法對(duì)該指標(biāo)體系進(jìn)行了檢驗(yàn)，且對(duì)各省的公共教育支出績(jī)效狀況進(jìn)行了整體性評(píng)價(jià)［13］22－24。張仿松通過財(cái)政高等教育投資的投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、結(jié)果和影響，構(gòu)建出包括宏觀績(jī)效與微觀績(jī)效、社會(huì)績(jī)效與經(jīng)濟(jì)績(jī)效、長期績(jī)效與短期績(jī)效這六方面的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

也有學(xué)者從公平和效率的角度進(jìn)行了相關(guān)指標(biāo)體系的構(gòu)建。李玲把教育經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效分解為宏觀效益和微觀效益，其中主要以規(guī)模效益和結(jié)構(gòu)效益為重點(diǎn)對(duì)公共性的宏觀效益進(jìn)行評(píng)價(jià);廖楚暉強(qiáng)調(diào)將教育領(lǐng)域的公平和效率兩個(gè)基本目標(biāo)綜合考慮以作為評(píng)價(jià)教育支出整體績(jī)效的依據(jù)［14］27－108。吳建南和李貴寧以公平和效率為主線，將指標(biāo)體系按類別進(jìn)行分解，設(shè)計(jì)了教育財(cái)政支出總體情況指標(biāo)、教育財(cái)政支出目標(biāo)達(dá)成情況指標(biāo)、教育財(cái)政支出合規(guī)性情況指標(biāo)、教育財(cái)政支出直接影響指標(biāo)和教育財(cái)政支出間接影響指標(biāo)［15］25－31。叢樹海選取了 7 個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并從經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性3個(gè)維度構(gòu)建了公共教育支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。朱文軍從教育發(fā)展目標(biāo)與教學(xué)資源配置、教學(xué)資源利用與發(fā)展能力、人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研成果三個(gè)方面探討了建立高校教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)通用指標(biāo)體系。

以上各種研究無論是從邏輯角度還是從公平效率角度，都較為全面地設(shè)計(jì)了財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，但在相關(guān)指標(biāo)設(shè)計(jì)的過程中，部分指標(biāo)數(shù)據(jù)的可得性以及指標(biāo)的可操作性會(huì)受到一定的限制。

3.3 針對(duì)財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究

對(duì)于財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究具有代表性的劉國永把高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分解為資源投入、產(chǎn)出與效果、發(fā)展能力三部分。具體包括:3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、14項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和26項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。如圖1所示:

圖1 財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

另外，根據(jù)不同類型的高校建立相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是近幾年學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。楊琳從經(jīng)費(fèi)投入、支出、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面搭建了高等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架。辛斐斐、劉國永從因子分析法的視角，構(gòu)建了職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系及模型，實(shí)證研究了江蘇省14個(gè)市的職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效。盛明科、唐檢云從研究生教育質(zhì)量的基本內(nèi)涵和維度出發(fā)，提出了一個(gè)包括物質(zhì)條件投入、導(dǎo)師隊(duì)伍建設(shè)、培養(yǎng)管理情況和外部評(píng)價(jià)四個(gè)維度組成的研究生教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的宏觀框架。

除此之外，還有學(xué)者從更加細(xì)化的方面進(jìn)行了相關(guān)研究。謝虹從資金運(yùn)作能力評(píng)價(jià)和教育發(fā)展能力評(píng)價(jià)兩方面總結(jié)了高等職業(yè)教育財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究;王豐從財(cái)務(wù)角度構(gòu)建了包括財(cái)務(wù)運(yùn)行績(jī)效、財(cái)務(wù)發(fā)展績(jī)效和財(cái)務(wù)綜合績(jī)效三個(gè)方面［17］247－249的高校財(cái)務(wù)績(jī)效考核指標(biāo)體系。嚴(yán)全治選取省級(jí)政府的高等教育投入水平、增量水平、事業(yè)費(fèi)投入的穩(wěn)定性、省區(qū)內(nèi)高等教育發(fā)展的協(xié)調(diào)程度四個(gè)一級(jí)指標(biāo)、依據(jù)我國31個(gè)省區(qū)市1999—2009年的高等教育財(cái)政投入數(shù)據(jù)，結(jié)合專家問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用層次分析法，構(gòu)建了省級(jí)政府高等教育財(cái)政責(zé)任履行狀況考評(píng)指標(biāo)體系［18］24－31。

4 結(jié)語

目前，國內(nèi)學(xué)者對(duì)我國財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究的方向越來越深入，研究方法也從單純的規(guī)范研究向規(guī)范研究與實(shí)證研究并重過渡，指標(biāo)體系的構(gòu)建也日趨完善，但這些研究還存在一些不足，需要加以完善，大致如下:

(1)指標(biāo)體系的構(gòu)建有待進(jìn)一步改進(jìn)。針對(duì)財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建主要是以投入產(chǎn)出為主線展開的，而且其所涉及的內(nèi)容基本都是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，與整個(gè)社會(huì)大環(huán)境(如人口因素)的銜接略有不足。

(2)以開闊視角采用更多的方法。國外的公共部門和非營利組織廣泛應(yīng)用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括邏輯分析法、標(biāo)桿法、關(guān)鍵成功因素法、綜合平衡計(jì)分法等。而我國學(xué)者的研究方法大多集中于邏輯分析法上，因此借鑒先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)以更開闊的視角采用更多的方法進(jìn)行研究勢(shì)在必行。

(3)保證評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系的開放性。比如評(píng)價(jià)主體可以根據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)自身的特點(diǎn)，對(duì)相關(guān)的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的取舍，同時(shí)，為了更加翔實(shí)地說明自身某些方面特殊的績(jī)效，評(píng)價(jià)對(duì)象還可以根據(jù)自身績(jī)效的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)設(shè)計(jì)，而不應(yīng)只局限于已有的指標(biāo)體系。

(4)指標(biāo)體系的完整性有待加強(qiáng)。在指標(biāo)體系構(gòu)建方面，學(xué)者們大都強(qiáng)調(diào)了評(píng)價(jià)體系本身的完整性和系統(tǒng)性，而對(duì)于制度性、主觀性、社會(huì)性因素較少涉及，如學(xué)校的管理制度、師生的心理狀態(tài)、人口因素等。并且眾多的財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不沒有考察教育資金的籌措渠道以及政府間的分擔(dān)問題，因而未來研究則要著眼于指標(biāo)體系的完整性。

(5)注重理論與實(shí)際的結(jié)合。財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)最終是為財(cái)政教育支出服務(wù)的，應(yīng)加強(qiáng)理論與實(shí)際運(yùn)用的相互銜接。

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