財政分權(quán)與環(huán)境污染的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

張欣怡+王志剛

摘要：改革開放后的財政分權(quán)改革對中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長發(fā)揮了重要作用，但是財政分權(quán)體制帶來的激勵扭曲，也加劇了環(huán)境污染?；诖?，文章從財政支出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及轉(zhuǎn)移支付等三個角度出發(fā)，梳理了國外財政分權(quán)與環(huán)境污染的內(nèi)在聯(lián)系與作用機(jī)制，對財政分權(quán)下環(huán)境公共產(chǎn)品支出不足、環(huán)境規(guī)制約束降低以及轉(zhuǎn)移支付不完善等問題進(jìn)行了充分闡述。在借鑒國外環(huán)境污染經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，對我國財政分權(quán)下的環(huán)境污染問題提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；激勵扭曲；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；轉(zhuǎn)移支付

一、 引言

20世紀(jì)以來，為了調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，財政分權(quán)在世界各國普遍施行。在財政分權(quán)體制下，一方面，地方政府對區(qū)域居民公共產(chǎn)品等偏好具有信息優(yōu)勢，更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提升和地方基礎(chǔ)設(shè)施供求狀況的優(yōu)化，促進(jìn)地方環(huán)境投資增長（Oates，1972、1977；Adams，1997；Tiebo-ut，1956）。另一方面，財政分權(quán)正面激勵效應(yīng)的發(fā)揮需要充分健全的配套機(jī)制，如社區(qū)民主、地方自治等訴求表達(dá)和監(jiān)督機(jī)制，但現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)國家難以滿足，尤其對民主法制尚未健全的發(fā)展中國家而言，財政分權(quán)信息表達(dá)傳遞渠道不暢，地方政府尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致財政分權(quán)的“激勵扭曲”，種種制約因素造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題（Felbinger，1984；Frisken，1991；Treisinan，2002）。

1994年中國實(shí)施的分稅制改革以及我國“晉升錦標(biāo)賽”的地方官員治理模式，刺激了地方經(jīng)濟(jì)的競爭性發(fā)展，為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長提供了強(qiáng)大動力（Qian & Rol-and，1998；Blanchard & Shleifer，2000；張軍等，2007；周黎安，2007）。但是財政分權(quán)體制的激勵扭曲，引致地區(qū)間稅收競爭，使得地方政府為吸引外部資源以及企業(yè)投資而放松環(huán)境規(guī)制，極大忽視區(qū)域居民對環(huán)境公共產(chǎn)品的強(qiáng)烈偏好，導(dǎo)致“三廢”快速增長、環(huán)境容量超載，事實(shí)上加劇了我國整體環(huán)境的污染程度。

二、 文獻(xiàn)綜述

諸多發(fā)達(dá)國家財政分權(quán)體制改革實(shí)踐較早，對于財政分權(quán)下的環(huán)境污染內(nèi)在機(jī)制的研究也較為成熟，主要從財政分權(quán)與地方環(huán)境規(guī)制、財政分權(quán)下的越界污染等方面進(jìn)行闡述，國內(nèi)研究主要從財政分權(quán)下的激勵扭曲角度看待財政分權(quán)與環(huán)境污染的相關(guān)問題。

對于財政分權(quán)與地方環(huán)境規(guī)制問題，F(xiàn)elbinger（1984）和Frisken（1991）發(fā)現(xiàn)，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭行為，不僅造成環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足以及無效率，還會帶來工業(yè)的重復(fù)建設(shè)以及粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，使得政府進(jìn)一步降低區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。Lopez和Mitra（2000）認(rèn)為財政分權(quán)下的政府尋租行為，也會使得區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降。Sigman（2007）指出，財政分權(quán)體制下，政府受到稅收分成的激勵弱化了對環(huán)境污染的控制，中央或者地方政府不愿內(nèi)化外在的污染成本，對環(huán)境質(zhì)量改善不顯著。但Oates（1972，1977）、Brennan和Buchanan（1980）研究均認(rèn)為財政分權(quán)會帶來地方競爭效應(yīng)，地方政府將被迫提高環(huán)境等公共產(chǎn)品的供給效率。

對于財政分權(quán)下的越界污染問題，Adams（1997）、Helland和Whitford（2003）、Sigman（2005）認(rèn)為，邊界污染問題隨著財政分權(quán)程度的提升而越發(fā)嚴(yán)重。一方面，與各州及地方政府受稅收等體制約束對環(huán)境治理的投資不足有關(guān)。另一方面，各州政府面臨政治投票與稅收的取舍問題，這涉及到受污染影響的區(qū)域居民與污染企業(yè)之間的選擇與平衡，因此對于邊界上的污染，地方政府往往采取放縱的態(tài)度。

對于財政分權(quán)下的激勵扭曲問題，國內(nèi)諸多研究發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)使地方政府官員的努力向經(jīng)濟(jì)增長這一維度傾斜，造成地方政府短期行為嚴(yán)重。一方面，財政分權(quán)的改革降低了地方政府對環(huán)境管制的努力，從而對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響（楊瑞龍、章泉、周業(yè)安，2007）。沈坤榮、付文林（2006，2012）認(rèn)為財政分權(quán)不當(dāng)會加劇區(qū)域間的稅收競爭，導(dǎo)致地方政府對環(huán)境等公共產(chǎn)品的偏好降低、投資顯著不足，環(huán)境污染加劇。另一方面，財政分權(quán)下的稅收競爭使得政府干預(yù)以及政企交易增多，進(jìn)一步加劇了地方環(huán)境污染程度。張功富（2013）通過省際面板數(shù)據(jù)和重污染行業(yè)上市公司數(shù)據(jù)實(shí)證分析指出，地方政府會以"區(qū)域競次"來吸引制造業(yè)投資，這種高能耗、高污染的發(fā)展模式嚴(yán)重影響區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，加之政府的不適當(dāng)干預(yù)，企業(yè)的環(huán)保投資并未有效增加。郭志儀等（2013）認(rèn)為，財政分權(quán)程度越高，在經(jīng)濟(jì)增長中地方政府能獲得更多的稅收，而工業(yè)污染則越加嚴(yán)重，其中政企間的尋租交易進(jìn)一步加大了地區(qū)工業(yè)“三廢”的排放量，此外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級起到抑制地方環(huán)境污染作用。

因此，在結(jié)合國內(nèi)外已有研究的基礎(chǔ)上，本文將對美國、日本以及印度等國家的財政分權(quán)與環(huán)境污染的歷史經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)問題進(jìn)行回顧和闡述。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，對我國財政分權(quán)體制下的環(huán)境污染問題提出相應(yīng)對策。

三、 各國財政分權(quán)體制下的環(huán)境污染分析

1. 美國財政分權(quán)與環(huán)境污染。20世紀(jì)中葉以來，美國逐漸演變成財政分權(quán)式的聯(lián)邦制國家。反映聯(lián)邦政府財政分權(quán)指標(biāo)的集中率呈現(xiàn)下降趨勢，地方政府的財政支配比率也逐漸下降，財政分權(quán)程度呈現(xiàn)上升趨勢。其中1992年美國聯(lián)邦政府財政支出占比為53.9%，州政府20.1%，地方政府占26%。1970年～1990年，美國經(jīng)濟(jì)年均增長將近9%，化石能源的大量使用以及重化工業(yè)的發(fā)展壯大，使得同期美國的環(huán)境污染嚴(yán)重，對經(jīng)濟(jì)社會造成了巨大損失。

（1）對地方環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的約束效應(yīng)。第一，在聯(lián)邦集權(quán)制的財政分權(quán)體制下，聯(lián)邦中央政府通過掠奪式的行為，收繳州與地方政府大量財政收入，但是把支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府，并未與財政收入相匹配，這無疑增加了地方政府的財政收支壓力，增大了縱向的財政差異，造成公共資源的供給短缺。其中，1958年全國對市政排污系統(tǒng)的投資至少短缺69億元，各州對地方排污管道的需求通常漠不關(guān)心。第二，地方政府的換屆效應(yīng)與中央政府的宏觀調(diào)控不一致，加大了區(qū)域財政收支差異，導(dǎo)致地方政府與中央政府?dāng)U大公共開支的意愿相違背，進(jìn)而對環(huán)境公共產(chǎn)品供給造成約束。按照1982年不變價格計算，美國用于污染的消除以及研究開發(fā)支出均呈現(xiàn)下降趨勢，分別由1979年的58.5億美元和0.9億美元，逐漸降低到1986年的45.4億美元和0.2億美元。第三，在財政分權(quán)下，環(huán)境規(guī)制意味著中央或者地方政府需要內(nèi)化外在的污染成本，但由于受到稅收分成的激勵，各州與地方政府進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的動力弱化，地方政府公共支出低效、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)降低，加劇了環(huán)境污染程度。

（2）以重化工為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化，導(dǎo)致財政分權(quán)下的環(huán)境污染進(jìn)一步加劇。重化工業(yè)意味著高投入、高消耗和高污染。1970年美國重化工業(yè)率高達(dá)57.4%，重化工業(yè)的快速發(fā)展帶動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重工化以及單位GDP能耗增高。以鋼鐵工業(yè)為例，20世紀(jì)50年代美國鋼產(chǎn)量超過全球的一半，1973年美國鋼產(chǎn)量達(dá)到創(chuàng)歷史記錄的13 680萬噸，對資源和環(huán)境造成了巨大壓力。同期，美國大型工業(yè)城市再次出現(xiàn)嚴(yán)重的煙塵污染與光化學(xué)煙霧污染。

再次，轉(zhuǎn)移支付機(jī)制約束了污染的防治。一方面，在聯(lián)邦制的財政分權(quán)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制中，地方政府對州政府補(bǔ)助金存在極大的依賴，地方政府財政總支出有三分之一依賴于地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金。1975年～1976年，美國地方政府的預(yù)算赤字達(dá)到33億美元，財政赤字極大地約束了地方政府的公共產(chǎn)品支出。以圣路易城為例，1967年～1978年聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付從1%提高至55%，加之轉(zhuǎn)移支付主要用在社會保障項(xiàng)目，而公共福利所占比例一直不超過7%，這直接造成環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資不足。另一方面，轉(zhuǎn)移支付機(jī)制未能解決越界污染問題。由于越界污染的治理成本和收益歸屬于不同州政府，轉(zhuǎn)移支付機(jī)制只是對本州的公共財政支出有直接的補(bǔ)充和調(diào)節(jié)作用，因而對環(huán)境污染治理的激勵不足，使得單向外部性的越界環(huán)境污染問題尤為突出。例如，位于州邊界的工業(yè)企業(yè)的污染排放量比位于州內(nèi)部的企業(yè)的排放量更高，以及州內(nèi)河流的水質(zhì)明顯比跨州河流的水質(zhì)更好（Sigman，2004）。

2. 日本財政分權(quán)與環(huán)境污染。日本經(jīng)濟(jì)在戰(zhàn)后的1955年～1973年期間年均增長9.2%，一躍成為資本主義國家中僅次于美國的第二號經(jīng)濟(jì)大國。截至1970年，日本重化學(xué)工業(yè)化率達(dá)到62.4%。同期，日本從平衡預(yù)案的財政政策進(jìn)入了赤字預(yù)算的財政政策，企業(yè)普遍實(shí)行低稅率，造成財政收入以及支出規(guī)模偏小。財政政策調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化，使公害問題和自然環(huán)境破壞問題十分突出。1960年～1970年，日本實(shí)際國民生產(chǎn)總值增長了1.9倍，而產(chǎn)業(yè)公害索賠受理案件數(shù)和酸化物產(chǎn)生量卻增長了5倍和2.5倍。

（1）財政分權(quán)約束了污染防治投資。日本財政分權(quán)改革始于1949年的“夏普勸告”，主要是實(shí)行分稅制的財政體制，各級政府間有獨(dú)立稅源，明確劃分中央、都道府縣、市町村的事權(quán)，并且削減了中央政府的財政支出，實(shí)行地方平衡交付金制度（石見豐，2004）。1955年實(shí)施地方交付稅制度，降低地區(qū)補(bǔ)助負(fù)擔(dān)金，同時地方債相關(guān)費(fèi)用也由地方稅繳付，使得地方財源受到進(jìn)一步的約束，國庫支出金、地方債和地方交付金之間的相互影響變得更加強(qiáng)烈。此外，福利國家理念增加了地方自治體支出的責(zé)任，增大了部分地方政府財力負(fù)擔(dān)，必須依靠中央轉(zhuǎn)移支付才能進(jìn)行有效的公共支出，導(dǎo)致政府財政支出結(jié)構(gòu)中環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重滯后于民間投資。以城市下水道設(shè)施等環(huán)境公共產(chǎn)品供給為例，截至1966年日本城市人口中實(shí)際使用下水道的人數(shù)只占6%，直到1971年使用下水道的人口也僅有20%，加劇了城市河流與市郊海濱污染程度。

（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重化導(dǎo)致污染加劇。日本財政分權(quán)體制刺激了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，重化工產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展使大氣污染等環(huán)境問題在原有的四大工業(yè)地帶和太平洋條形地帶集中爆發(fā)。1957年～1967年，重要城市二氧化硫污染程度急劇上升，典型案例是“四日市公害”。四日市當(dāng)時建成的三座石油化工聯(lián)合企業(yè)，排放了大量硫氧化物、氮氧化物和飄塵，造成嚴(yán)重大氣污染，截至1972年全市確認(rèn)812人因此患哮喘病。針對污染，日本根據(jù)每個核定的污染地區(qū)的不同情況和“煤煙發(fā)生設(shè)施”的不同種類制定出不同的排放標(biāo)準(zhǔn)，都道府縣知事可以勒令排放超標(biāo)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革。但是由于受到地方交付稅制度的約束，地方政府以增加稅收為主要目標(biāo)，對環(huán)境等公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給積極性不高，對區(qū)域內(nèi)重污染企業(yè)的轉(zhuǎn)型動力不足。

（3）中央轉(zhuǎn)移支付制度弱化了地方對環(huán)境污染的干預(yù)。一方面，中央轉(zhuǎn)移支付機(jī)制下，地方政府在與中央政府共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給的事務(wù)往往傾向于減少投資，在中央政府的轉(zhuǎn)移支付使用上，往往產(chǎn)生“道德風(fēng)險”問題，使其轉(zhuǎn)為其他的特定地方政府利益，造成政府對環(huán)境投入的缺口不斷擴(kuò)大。1967年～1973年，全國環(huán)境保護(hù)相關(guān)預(yù)算增長了5倍，而國家預(yù)算只增長了1.8倍。另一方面，日本在地方授權(quán)上采取法律授權(quán)，使得地方財政權(quán)限保障受制于中央，進(jìn)一步限制了地方政府自主性治理能力的發(fā)揮。地方的公共投資傾向于產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)，進(jìn)一步約束了環(huán)境衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資和支出，1955年～1960年環(huán)境衛(wèi)生投資占行政投資支出僅有3%～5.6%。

3. 印度的財政分權(quán)與環(huán)境污染。1992年印度實(shí)施財政分權(quán)改革，使得邦、鄉(xiāng)以及城區(qū)政治實(shí)體之間形成等級分明的財政分權(quán)改革體系。在稅收體制方面，區(qū)別于其他財政分權(quán)體制的聯(lián)邦、邦以及地方三個層級財政稅收體制層次，印度在財政分權(quán)中僅分為聯(lián)邦以及邦兩級，但是在稅收體制的設(shè)置很不合理，稅收種類散亂，而且聯(lián)邦占據(jù)大部分的稅收份額，歸于邦政府的份額較低，同時邦間設(shè)置的貨物稅嚴(yán)重阻礙了印度的貿(mào)易發(fā)展，進(jìn)而對邦政府的稅收形成了進(jìn)一步約束。

（1）財政分權(quán)造成地方政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，降低了公共支出的效率。在分權(quán)的過程中，地方政府面臨事權(quán)過大，財權(quán)過小的狀況。在財權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重失衡狀態(tài)下，邦政府稅收收入不足以支付事權(quán)所需支出，造成邦政府通過借貸等預(yù)算外途徑解決日趨嚴(yán)重的財政赤字問題，造成了地方政府預(yù)算外債務(wù)增多，進(jìn)一步降低了對環(huán)境等公共支出的效率和水平。此外，由于大部分的邦政府保留了實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)和財權(quán)，進(jìn)一步束縛了第三級財政的自主性，加劇了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的供給短缺狀況。

（2）轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不健全，加劇了地方政府財政公共支出的壓力與約束。一方面，在較為完善的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制中，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額應(yīng)該由既定制度決定，既能解決財政支出的逆向選擇問題，又能彌補(bǔ)地方政府財政赤字，確保公共支出符合要求。但是印度復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制（一般依靠政府間的談判決定，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定），使得對地方政府的轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額存在較大的波動，加劇了地方政府的公共支出短缺狀況。另一方面，由于聯(lián)邦政府對地方政府財政狀況的了解不足，使得轉(zhuǎn)移支付與地方需要嚴(yán)重不匹配，造成轉(zhuǎn)移支付的資金低效率配置以及浪費(fèi)。其中轉(zhuǎn)移支付的分配比例指標(biāo)主要基于各邦的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對各邦間的財政赤字重視不足，使得各邦間的財政狀況進(jìn)一步惡化，加之邦對下級政府轉(zhuǎn)移支付的不足，進(jìn)一步加大了各地方政府環(huán)境公共產(chǎn)品的投資短缺。

四、 國際經(jīng)驗(yàn)對我國財政分權(quán)下環(huán)境污染問題的啟示

1. 借鑒國外環(huán)境保護(hù)稅，有效降低環(huán)保收支的財政約束。環(huán)境保護(hù)稅是國家為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)而開征的稅種，是庇古稅在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)，這也極大地降低了財政分權(quán)對地方政府環(huán)境支出的約束。其中國外對環(huán)境保護(hù)稅類別主要分為一般環(huán)境保護(hù)稅與國際貿(mào)易中的環(huán)境稅，1972年美國開征二氧化硫稅、1981年德國開征水污染稅、2007年日本開征環(huán)境稅等等。環(huán)境保護(hù)稅的征收，不僅有效控制了企業(yè)環(huán)境污染，以及國際貿(mào)易中環(huán)境污染的轉(zhuǎn)移行為，也為政府的環(huán)保支出提供足夠的保障。據(jù)此，我國可充分借鑒國外的環(huán)境保護(hù)稅體制的設(shè)置，有效降低我國環(huán)保支出的不足。

2. 健全居民偏好表達(dá)訴求機(jī)制，發(fā)揮地方政府信息優(yōu)勢。在環(huán)境保護(hù)方面，工業(yè)企業(yè)利益群體偏好與居民利益偏好存在較大的分歧甚至沖突，需要政府進(jìn)行環(huán)境管制。借鑒日本民間團(tuán)體積極參與對地方環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，健全居民訴求的表達(dá)渠道，使得地方居民的環(huán)境偏好與政府的環(huán)境規(guī)制與公共產(chǎn)品的投資相吻合，從而極大地改善區(qū)域環(huán)境狀況。此外，由于地方政府對區(qū)域內(nèi)居民的環(huán)境偏好的信息具有相對優(yōu)勢，因此，在轉(zhuǎn)移支付方面要充分考慮和平衡地方政府公共產(chǎn)品支出的區(qū)域差異和支出需求，進(jìn)而有效提升地方政府公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和效率。

3. 構(gòu)建有效的環(huán)境保護(hù)支出機(jī)制。在財政分權(quán)體制下，美國環(huán)境保護(hù)在政府、企業(yè)以及社會公眾三者形成了有效的環(huán)境保護(hù)支出機(jī)制，形成了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。首先，政府的環(huán)境保護(hù)支出在聯(lián)邦政府、州政府和市縣政府進(jìn)行了有效分配，聯(lián)邦政府的國家環(huán)保局（EPA）不僅進(jìn)行宏觀環(huán)保投入，而且還可以對州及各地方政府的環(huán)保支出進(jìn)行有效的調(diào)控。其次，企業(yè)的環(huán)保資助、環(huán)保補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制也相對健全。再次，非盈利機(jī)構(gòu)、社區(qū)等也是環(huán)境保護(hù)的重要動力來源，對環(huán)保投資金額巨大。因此，對于我國財政分權(quán)下的環(huán)境污染而言，要積極構(gòu)建有效的環(huán)保支出機(jī)制，引導(dǎo)社會公眾團(tuán)體參與到環(huán)境保護(hù)投資中，為環(huán)境治理與保護(hù)提供堅實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

4. 采取稅收減免，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和研發(fā)投資。從稅收激勵角度來看，主要可采取稅收減免與稅收優(yōu)惠等措施，為地方政府的環(huán)境保護(hù)行為創(chuàng)造激勵，降低財政分權(quán)下稅收等對地方政府的約束。一方面，可充分借鑒國外的研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新的稅收抵免政策，從而有效刺激企業(yè)與政府機(jī)構(gòu)對環(huán)保研發(fā)的支出；另一方面，該政策可大力促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面的投資，對于環(huán)保有形資產(chǎn)的投資中，稅收的減免往往會影響企業(yè)環(huán)境設(shè)備的安裝與購買，從而有效降低企業(yè)環(huán)境污染程度。

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作者簡介：王志剛，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；張欣怡，北京語言大學(xué)國際商學(xué)院講師，財政部財政科學(xué)研究所博士生。

收稿日期：2014-02-17。