鄰避運(yùn)動(dòng)中我國環(huán)保民間組織與政府的互動(dòng)

譚成華　郝宏桂

【摘要】鄰避設(shè)施的興建、公眾權(quán)利意識(shí)的覺醒以及政治開放性的增強(qiáng)，帶來了一場(chǎng)以社區(qū)居民為主導(dǎo)力量的“不要在我家后院”的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。實(shí)踐表明，政府作為處理鄰避運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)力量無法獨(dú)立地妥善解決鄰避沖突。環(huán)保民間組織以其公益性、志愿性、民間性等特點(diǎn)使其在處理鄰避運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮重要作用，成為政府的可靠搭檔。

【關(guān)鍵詞】鄰避運(yùn)動(dòng) 環(huán)保民間組織 公眾參與 互信合作

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大以及人民生活水平的逐步提高，需要興建許多公共基礎(chǔ)設(shè)施以及生產(chǎn)更多社會(huì)需要的產(chǎn)品。但某些基礎(chǔ)設(shè)施（如核電站、垃圾掩埋場(chǎng)等）和企業(yè)（如某些化工企業(yè)）的生產(chǎn)運(yùn)作過程中卻不可避免地使全體社會(huì)公眾受益的同時(shí)也將負(fù)外部性影響帶給了附近的民眾，這些設(shè)施和企業(yè)也被稱為鄰避設(shè)施。隨著公眾環(huán)保意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的提高，公眾的矛盾態(tài)度正逐漸呈現(xiàn)，即原則上贊成政府建設(shè)這些鄰避設(shè)施的方案，但這些設(shè)施不能挨著我家“后院”，污染我的生活環(huán)境。①但由于政府決策過程與監(jiān)管的不完善，以及相關(guān)設(shè)施本身的特點(diǎn)，還是對(duì)某些公眾的生活環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響。于是社區(qū)居民們行動(dòng)起來，要求污染企業(yè)離開，或者要求地方政府重新選擇這些設(shè)施的建設(shè)地，鄰避運(yùn)動(dòng)由此形成。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)一方面有利于維護(hù)公眾的合法權(quán)益，糾正政府決策過程中的失誤和不良傾向，另一方面也成為引發(fā)暴力群體性事件的導(dǎo)火索，嚴(yán)重影響了正常的社會(huì)秩序。環(huán)保民間組織具有非營利性、民間性、志愿性、公益性等多種優(yōu)勢(shì)，在鄰避運(yùn)動(dòng)處理過程中發(fā)揮著重要作用，成為政府預(yù)防和處理鄰避運(yùn)動(dòng)的重要合作伙伴。

鄰避運(yùn)動(dòng)與環(huán)保民間組織的內(nèi)涵

鄰避運(yùn)動(dòng)是一個(gè)舶來詞，又被稱作鄰避效應(yīng)。它是英文Not In My Backyard（不要在我家后院）首寫字母（NIMB）的音譯，在城市化進(jìn)程中的歐美國家最先出現(xiàn)，主要是由于垃圾掩埋場(chǎng)等公共設(shè)施以及某些高污染企業(yè)在建設(shè)中，常常受到附近居民的強(qiáng)烈反抗，引發(fā)群體性抵制運(yùn)動(dòng)。后逐漸用來定義居民出于對(duì)某些工業(yè)企業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)可能危害社區(qū)的生活環(huán)境或者降低資產(chǎn)價(jià)值的擔(dān)心而產(chǎn)生消極抵制或者反對(duì)心理，在某些條件下有可能引起激烈的集體抗?fàn)幮袨椤Ｈ毡臼鞘紫瘸霈F(xiàn)鄰避運(yùn)動(dòng)的亞洲國家，接著，這一運(yùn)動(dòng)也波及其他一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如我國臺(tái)灣、香港等地。目前，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的鄰避運(yùn)動(dòng)發(fā)生頻率已經(jīng)很低，主要是由于政府管理部門已經(jīng)構(gòu)建了一整套成熟的決策模式，公眾也知道如何運(yùn)用法律手段表達(dá)自己的利益訴求。②20世紀(jì)90年代，我國開始出現(xiàn)“鄰避運(yùn)動(dòng)”，到2005年，北京、廣州、南京等地出現(xiàn)了抵制在社區(qū)附近建設(shè)垃圾掩埋場(chǎng)的活動(dòng)。近年來，激烈的鄰避運(yùn)動(dòng)時(shí)常出現(xiàn)。廈門的PX事件，然后是大連的PX事件，接著寧波、什邡、啟東、北京等地都出現(xiàn)了較大規(guī)模的鄰避運(yùn)動(dòng)。其中有些表達(dá)方式較溫和、理性，但有些就比較激烈、非理性，甚至引發(fā)了暴力活動(dòng)，嚴(yán)重影響了我國社會(huì)穩(wěn)定。

民間組織是我國官方特有的概念，主要是指在各級(jí)民政管理機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案并接受管理的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位三類社會(huì)組織。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)的差異，對(duì)民間組織的界定，國際上并無統(tǒng)一的定義。雖然概念繁多，但在國際上，慈善組織、非政府組織、第三部門、民間組織、社會(huì)團(tuán)體、非營利組織等通常被看成是同一類組織。③環(huán)保民間組織是民間組織的一個(gè)組成部分，主要是指獨(dú)立于政府、非營利的和公益性的，致力于保護(hù)自然資源和改善生態(tài)環(huán)境的社會(huì)組織。我國最早成立的環(huán)保民間組織是1978年5月由政府部門發(fā)起成立的中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前，全國共有環(huán)保民間組織三千多家，從業(yè)人數(shù)二十多萬人。他們通過舉辦培訓(xùn)活動(dòng)、新聞?shì)浾摗⒉邉澀h(huán)?；顒?dòng)、組織座談交流、進(jìn)行科普教育等方式進(jìn)行環(huán)境宣傳，普及了環(huán)境知識(shí)，提高了公眾意識(shí)，促進(jìn)了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。④

民間組織在鄰避運(yùn)動(dòng)中的角色定位

知識(shí)的普及、公民意識(shí)的提升、工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，加上電子產(chǎn)品的普及和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，這些都給鄰避運(yùn)動(dòng)提供了極好的外部土壤。而在預(yù)防和處理鄰避運(yùn)動(dòng)方面，作為較之政府等其他社會(huì)力量有自身特殊優(yōu)勢(shì)的民間環(huán)保組織可以扮演多種重要角色。

鄰避運(yùn)動(dòng)的預(yù)警者。政府公共管理的目標(biāo)之一是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。⑤鄰避運(yùn)動(dòng)和其他社會(huì)群體性事件一樣，預(yù)防是其第一道防線。鄰避運(yùn)動(dòng)有其突發(fā)性特點(diǎn)，但從歷次事件來看，幾乎每起都有前兆可尋，都有苗頭顯現(xiàn)。環(huán)保民間組織植根于社區(qū)公眾，與社區(qū)公眾日常接觸比較密切，是反映社情民意、引導(dǎo)社會(huì)輿論、緩解社會(huì)壓力的重要場(chǎng)所。較之其他機(jī)構(gòu)更易于了解基層公眾的心理動(dòng)態(tài)和行為傾向，對(duì)于特定鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力。對(duì)有可能發(fā)生的鄰避運(yùn)動(dòng)，可以運(yùn)用自己的優(yōu)勢(shì)，為政府提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和前期預(yù)警，向政府提出政策建議和應(yīng)對(duì)措施，并協(xié)助政府做好前期處理工作，力爭(zhēng)將潛在的鄰避運(yùn)動(dòng)做到早發(fā)現(xiàn)、早控制、早處理，最大程度地將隱患因素化解在初期。

公眾合法權(quán)益的代言者。在鄰避運(yùn)動(dòng)中，獨(dú)立的公民個(gè)體表達(dá)利益訴求時(shí)，缺乏專業(yè)知識(shí)，力量較弱，不易引起政府有關(guān)部門關(guān)注，合法權(quán)益也不容易得到維護(hù)。當(dāng)大量零散的、個(gè)體的公民無法有效地表達(dá)自己的訴求，其不滿情緒將會(huì)逐漸累積，進(jìn)而形成某種集體憤怒，此時(shí)一點(diǎn)點(diǎn)誘發(fā)因素就有可能引起群體行動(dòng)，并以某種非正常的激烈的形式尋求突破口，危害社會(huì)穩(wěn)定。環(huán)保民間組織產(chǎn)生于民間，代表基層公眾利益，具有相當(dāng)大的公益性。可以將社會(huì)成員零散、非系統(tǒng)的利益要求充分收集、整合并通過制度化的渠道向政府反映。這種有組織的利益訴求方式更容易引起政府關(guān)注，讓政府更多了解底層公眾的想法和愿望，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)個(gè)體成員之間的有效溝通，效果往往比公民個(gè)人訴求的效果要好的多，降低了公眾群體自發(fā)行動(dòng)給社會(huì)造成的沖突對(duì)立風(fēng)險(xiǎn)。

國家相關(guān)政策法規(guī)的宣傳者。鄰避運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是社區(qū)公眾對(duì)國家有關(guān)政策法規(guī)不熟悉，不了解。某些政府部門不僅不宣傳普及相關(guān)政策法規(guī)而且還利用公眾的法律盲區(qū)對(duì)國家的方針政策任意解釋，以此爭(zhēng)取鄰避項(xiàng)目的上馬。公眾由于政策法規(guī)知識(shí)的缺失導(dǎo)致他們不知道用政策法規(guī)賦予他們的權(quán)利進(jìn)行理性維權(quán)，借助法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。由此，居民容易產(chǎn)生不公平感和不安全感，對(duì)政府產(chǎn)生不信任感，容易導(dǎo)致過度自我防御行為，通過某種非理性的，激烈的形式維護(hù)自身權(quán)益，引發(fā)鄰避運(yùn)動(dòng)。環(huán)保民間組織和基層公眾接觸密切，作為政府和公眾連接的紐帶，可以讓社區(qū)公眾全面真實(shí)地了解國家相關(guān)政策法規(guī)，起到上情下達(dá)的作用，讓他們知道政府的哪些行為是符合國家政策的，哪些是不符合的，以此增強(qiáng)維權(quán)自信心。另外，也有必要讓他們掌握某些法律如《行政訴訟法》、《行政許可法》等，知道如何通過法律渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益，減少盲目非理性的行為。endprint

相關(guān)環(huán)境認(rèn)識(shí)誤區(qū)的澄清者。某些時(shí)候鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生是由于利益相關(guān)公眾缺乏對(duì)鄰避設(shè)施的全面了解，加之對(duì)某些政府部門的不信任感，容易受一些錯(cuò)誤概念影響，主觀上夸大這些設(shè)施的負(fù)面影響，減低其正面效果，認(rèn)為這些設(shè)施的興建將極大污染自己的生活環(huán)境。經(jīng)社區(qū)公眾口口相傳后，以訛傳訛，形成某些流言，導(dǎo)致集體化的對(duì)抗性情緒反應(yīng)，進(jìn)而引發(fā)集體抗?fàn)幮袨?。環(huán)保民間組織可以利用其專業(yè)知識(shí)以及在公眾中的影響力，通過培訓(xùn)班、座談會(huì)、專家講座、宣傳資料、大眾媒體等途徑，向公眾宣傳相關(guān)環(huán)境知識(shí)。⑥讓公眾更多地了解該設(shè)施對(duì)周邊環(huán)境的影響，澄清公眾的誤解，化解公眾心理上的負(fù)面預(yù)期，從而使公眾接受該設(shè)施的興建。

構(gòu)建環(huán)保民間組織與政府互動(dòng)機(jī)制的路徑選擇

形成環(huán)保民間組織與政府的互信機(jī)制。政府與環(huán)保民間組織之間的互信是雙方合作互助的前提，雙方的互信程度決定了二者的合作程度。出于種種原因，政府對(duì)于環(huán)保民間組織參與鄰避運(yùn)動(dòng)的處理常常抱有一定的戒備心理，擔(dān)心此類組織的介入將會(huì)使問題更復(fù)雜，局面更加難以控制。另一方面，我國環(huán)保民間組織長期存在獨(dú)立性差、行政色彩濃重等特點(diǎn)，出于自我保護(hù)的需要，也不愿意過多介入對(duì)抗色彩較濃的鄰避運(yùn)動(dòng)中，以免得罪政府。因此，二者要在鄰避運(yùn)動(dòng)中互助合作，首先要在心理上消除對(duì)彼此的防范猜忌心理，給予對(duì)方充分的信任和支持，為雙方的合作打下良好的心理基礎(chǔ)。政府要扶持環(huán)保民間組織發(fā)展，從政策、資金等方面給予環(huán)保民間組織大力支持，肯定其在鄰避運(yùn)動(dòng)中作為治理主體之一的角色，提高環(huán)保民間組織的參與深度和廣度。環(huán)保民間組織要相信政府的包容度，不能消極規(guī)避乃至超越政府管理，更不能處處希望替代政府甚至與政府形成對(duì)抗關(guān)系，必須掌握與政府交流溝通的技能，積極協(xié)助、配合政府，取得政府的信任和支持。⑦

完善環(huán)保民間組織參與鄰避運(yùn)動(dòng)處理的法律保障機(jī)制。健全的法律體系是環(huán)保民間組織參與鄰避運(yùn)動(dòng)管理的重要保障，但從實(shí)際情況來看，相關(guān)配套的法律卻非常少，涉及這方面的規(guī)定散見于多個(gè)法律、行政法規(guī)中。如2007年11月l日實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，僅有數(shù)條關(guān)于民間組織參與突發(fā)事件的非?；\統(tǒng)的規(guī)定。對(duì)民間組織怎樣參與、參與的方式方法以及參與的領(lǐng)域等都沒有進(jìn)行限定，專門的關(guān)于民間組織介入公共事務(wù)管理的法律還處于空白狀態(tài)。法律保障的缺失，導(dǎo)致中國民間組織參與突發(fā)事件管理時(shí)無法可依，處于非常尷尬的境地。⑧因此，我國政府非常有必要修改制定有關(guān)專項(xiàng)法律法規(guī)，明確規(guī)定我國民間組織參與公共事務(wù)管理的法律主體地位、權(quán)利義務(wù)，對(duì)民間組織的參與方式、參與領(lǐng)域等方面做出明確界定。為環(huán)保民間組織參與鄰避運(yùn)動(dòng)管理，輔助政府取得鄰避運(yùn)動(dòng)處理最佳效果提供法律保障。

建立環(huán)保民間組織與政府的信息共享機(jī)制。信息的搜集和公開在鄰避運(yùn)動(dòng)處理過程中是非常重要的，許多鄰避運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)生激化是由于某些政府部門瞞報(bào)、虛報(bào)、漏報(bào)、緩報(bào)一些鄰避設(shè)施的相關(guān)信息，公眾無從了解此類設(shè)施的真實(shí)現(xiàn)狀，導(dǎo)致流言四起。另外，政府信息系統(tǒng)不完善、信息收集渠道過窄，不知道基層公眾的真實(shí)想法，不能及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的措施，也增加了鄰避運(yùn)動(dòng)的處理難度。因此，政府和環(huán)保民間組織應(yīng)通過定期不定期進(jìn)行研討會(huì)，座談會(huì)和網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)等方式構(gòu)建信息共享機(jī)制。在此機(jī)制下對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行全面整合，雙方及時(shí)進(jìn)行信息溝通，并采取對(duì)應(yīng)措施。⑨一方面，政府應(yīng)全面真實(shí)地將有關(guān)設(shè)施的信息以及相關(guān)政策傳遞給環(huán)保民間組織，利用環(huán)保民間組織植根基層公眾，具有較強(qiáng)公信力的特點(diǎn)，將此類信息傳遞給公眾，讓公眾全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握相關(guān)設(shè)施的信息，消除誤解和不安全感。另一方面，環(huán)保民間組織應(yīng)將其獲取的基層公眾的心理動(dòng)態(tài)、利益訴求等信息及時(shí)傳達(dá)給政府部門，讓政府部門全面了解公眾的真實(shí)想法和意愿，及時(shí)采取相關(guān)措施，力爭(zhēng)將鄰避運(yùn)動(dòng)造成的負(fù)面影響減至最小。

明確環(huán)保民間組織與政府的職責(zé)分擔(dān)機(jī)制。政府并不是萬能的，由全能型政府包攬一切社會(huì)公共事務(wù)的模式已經(jīng)被經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)踐證明是不可行的。同樣，在鄰避運(yùn)動(dòng)的處理過程中，由政府承擔(dān)所有的職責(zé)也是不現(xiàn)實(shí)的，勢(shì)必會(huì)影響到鄰避運(yùn)動(dòng)處理的最終質(zhì)量。政府和環(huán)保民間組織在鄰避運(yùn)動(dòng)處理過程中應(yīng)該明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，正確把握自身的角色定位，在其擅長的合適領(lǐng)域發(fā)揮作用，該由對(duì)方處理的事務(wù)，不要過多介入。政府擁有精干的管理隊(duì)伍、強(qiáng)有力的指揮、充分的經(jīng)費(fèi)保障等等，理所當(dāng)然的處于鄰避運(yùn)動(dòng)處理的主導(dǎo)地位，主要從事項(xiàng)目審批、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市場(chǎng)監(jiān)管、政策制定等宏觀管理事務(wù)。⑩環(huán)保民間組織更貼近基層公眾，擁有較強(qiáng)的專業(yè)能力、較高的社會(huì)公信力，在整個(gè)過程中處于政府合作伙伴地位，主要從事反映公眾訴求、咨詢建議、科普宣傳、規(guī)范公眾維權(quán)行為等更為細(xì)致具體的工作。兩者相輔相成，相互配合，才能取得鄰避運(yùn)動(dòng)處理的完美效果。

健全環(huán)保民間組織參與的決策評(píng)估機(jī)制。在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，決策過程的不透明也是引發(fā)鄰避運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要誘因。少數(shù)官員借著社會(huì)利益的名義，對(duì)少數(shù)群體的意見不以為然。關(guān)門決策、簡單告知，公眾表達(dá)意見，不是敷衍塞責(zé)就是避而不答，結(jié)果引發(fā)公眾群體行動(dòng)。因此，公開透明的決策程序?qū)τ陬A(yù)防鄰避運(yùn)動(dòng)有著重要意義。在鄰避設(shè)施立項(xiàng)、選址、評(píng)估階段，應(yīng)成立由相關(guān)專家、環(huán)保民間組織、政府代表共同組成的評(píng)估組，充分評(píng)估項(xiàng)目對(duì)社區(qū)環(huán)境的影響，并及時(shí)公布有關(guān)細(xì)節(jié)。在決策階段，環(huán)保民間組織可以作為民意代表，參與決策過程，表達(dá)公眾利益訴求，起草賠償方案。在項(xiàng)目實(shí)施階段，環(huán)保民間組織可以代表公眾監(jiān)督項(xiàng)目按計(jì)劃和約定實(shí)施，避免對(duì)方擅自更改實(shí)施細(xì)節(jié)。解決鄰避運(yùn)動(dòng)的重要因素就是公眾參與，作為公眾利益代表的環(huán)保民間組織理應(yīng)在鄰避項(xiàng)目的決策過程中占有一席之地。這樣，既維護(hù)公眾利益的同時(shí)又能對(duì)政府決策實(shí)施監(jiān)督。北京的“綠家園”和“云南大眾流域”兩家環(huán)保民間組織在2004年就怒江大壩工程通過政協(xié)、人大、媒體會(huì)等渠道向中央和云南省政府提出質(zhì)疑和建議，因該工程可能對(duì)周邊環(huán)境造成負(fù)面影響，對(duì)附近居民生活造成極大不便。最終，政府?dāng)R置了幾乎已經(jīng)啟動(dòng)的怒江大壩工程，這是環(huán)保民間組織通過自身活動(dòng)影響政府決策的典型事件。

目前，我國正處在鄰避運(yùn)動(dòng)高發(fā)期，從近期的幾起事件來看，環(huán)保民間組織的表現(xiàn)并不是很突出，其作為還有很大的提升空間。政府應(yīng)給與環(huán)保民間組織充分的信任和扶持，民間組織應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)獨(dú)立性，提升環(huán)保問題的處理能力。雙方在鄰避運(yùn)動(dòng)中合作互信，相互配合，共同致力于鄰避運(yùn)動(dòng)的預(yù)防和解決，這才是構(gòu)建幸福城市與和諧社會(huì)的可行之道。

（作者分別為鹽城師范學(xué)院社會(huì)學(xué)院講師，鹽城師范學(xué)院教授）

【注釋】

①湯匯浩：“鄰避效應(yīng)：公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制與公民參與”，《中國行政管理》，2011年第7期，第111頁。

②王芳：“西方環(huán)境運(yùn)動(dòng)及主要環(huán)保團(tuán)體的行動(dòng)策略研究”，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2003年第2期，第10頁。

③[美]萊斯特·薩拉蒙：《全球公民社會(huì)—非營利部門視界》，賈西津、魏玉等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年。

④中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)：《2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，2008年。

⑤[美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府—企業(yè)精神加何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年，第205頁。

⑥王名，佟磊：“NGO在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展及作用”，《環(huán)境保護(hù)》，2003年第5期，第35頁。

⑦付濤：《中國民間環(huán)境組織的發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年。

⑧李艷芳：“公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律制度建設(shè)—以非政府組織（NGO）為中心”，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2004年第2期，第85頁。

⑨汪玉凱：《公共管理與非政府公共組織》，北京：中共中央黨校出版社，2003年。

⑩陳麗華，王瞳，李倩：《公共視角下的危機(jī)管理》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009年。

責(zé)編/王坤娜endprint