促進隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持體系構(gòu)建

王海燕

【摘要】作為甘肅的支柱產(chǎn)業(yè)，“隴藥”對甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的拉動作用正在不斷顯現(xiàn)。如何通過進一步完善政策體系，優(yōu)化其發(fā)展的制度環(huán)境，促進該產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)又好又快的發(fā)展，仍是一個亟需破解的課題。文章從分析隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀入手，探討產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策支持體系之間的關(guān)聯(lián)性，并從政策支持體系建設(shè)視角，就推動隴藥產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展提出了構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】隴藥發(fā)展 政策體系 政策支持 構(gòu)建

當前隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的政策困局

隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策支持。作為一種重要的經(jīng)濟舉措或相關(guān)制度安排，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施無疑是當代多數(shù)國家在宏觀層面對經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)和管理的一個重要內(nèi)容。耐人尋味的是，迄今為止學術(shù)界對于產(chǎn)業(yè)政策的含義還缺乏通論，目前有代表性的觀點主要有四類：一是認為產(chǎn)業(yè)政策是有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策的總和；二是認為產(chǎn)業(yè)政策是政府為了彌補市場機制的缺陷而就某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展而制定和實施的各種政策；三是認為產(chǎn)業(yè)政策是政府為了加強本國某類產(chǎn)品國際競爭力而采取的舉措；四是認為“產(chǎn)業(yè)政策是國家設(shè)計的有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的系列政策目標及政策措施的總和”①。盡管各種觀點的表述各有側(cè)重，但都強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策的兩個特性：一是產(chǎn)業(yè)政策是關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類政策的綜合，是一個政策體系；二是產(chǎn)業(yè)政策的目標就是為了克服產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身局限和不足，以期通過為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，提升產(chǎn)業(yè)競爭力和促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。因此可以說一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的好壞，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系密切，一個產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展通常都離不開產(chǎn)業(yè)政策的有力支持。值得注意的是，在一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期或未成熟時期，通過產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施來促進和推動該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤為重要。

隴藥產(chǎn)業(yè)的政策支持體系構(gòu)建屬于區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的范疇，是省級中觀層面的政府就隴藥產(chǎn)業(yè)培育、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競爭力提升等促進其發(fā)展的系列對策和舉措，即通過構(gòu)建完善的隴藥產(chǎn)業(yè)政策支持體系，優(yōu)化隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，為隴藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造各種便利條件和提供各種支持（如資金、技術(shù)、人才、運行條件等），糾正隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中可能發(fā)生的各種市場失靈，以促進隴藥產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展。

隴藥產(chǎn)業(yè)的概念明晰。作為一項產(chǎn)業(yè)的“隴藥”，至今缺乏明確的定義?？v觀相關(guān)“隴藥”的論述，其概念似乎范圍很廣，基本涵蓋了從甘肅地域的中藥材種植，到遍及全國各地的中藥材在甘的儲運、交易，再到相應(yīng)的藥材初加工、深加工、精加工直至甘肅境內(nèi)各類醫(yī)藥產(chǎn)品、新型生物制藥的研發(fā)、生產(chǎn)、營銷、品牌運作等諸多內(nèi)容?；诖?，本文試圖給“隴藥”確定一個較為清晰的輪廓，即“隴藥”是指以甘肅中藥材、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為核心包括新型生物制藥業(yè)在內(nèi)的具有鮮明甘肅地域特點的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈。由于該產(chǎn)業(yè)鏈的前端涉及藥源、種植，產(chǎn)業(yè)鏈后端則是體現(xiàn)環(huán)保和高附加值的新興制藥技術(shù)，自然成為甘肅實現(xiàn)“轉(zhuǎn)型跨越”式發(fā)展的重要抓手之一。

隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策困局。統(tǒng)計資料顯示，截至“2011年底，僅甘肅隴藥種植面積即達到250萬畝，隴藥加工業(yè)年加工總量達到8.5萬噸，年加工產(chǎn)值達10億元以上”②。與此同時，大部分隴藥企業(yè)仍以初級產(chǎn)品供應(yīng)市場，加工程度低，處于低水平、低效益和重復(fù)生產(chǎn)狀態(tài)，附加值不高。主要表現(xiàn)為：一是隴藥產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟總量小?！?010年全省規(guī)模以上醫(yī)藥工業(yè)總產(chǎn)值50.42億元，僅為同期全國醫(yī)藥工業(yè)總產(chǎn)值的0.56%；規(guī)模以上醫(yī)藥企業(yè)工業(yè)增加值僅占全省規(guī)模以上工業(yè)增加值的1.27%，規(guī)模以上醫(yī)藥企業(yè)的銷售收入平均不到7000萬元，只有43.58億元，平均每戶企業(yè)擁有資產(chǎn)也只有1.36億元”③。二是缺乏大型龍頭企業(yè)帶動。在我國醫(yī)藥行業(yè)中，“甘肅進入前100強的醫(yī)藥企業(yè)只有蘭州生物制品研究所一家，其資產(chǎn)排45位，銷售收入排87位，利潤排25位”④。與國內(nèi)一些大型制藥企業(yè)單個品種年銷售額過10億元的情形對比，隴藥產(chǎn)業(yè)還沒有形成由大型強勢核心企業(yè)帶動的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群，產(chǎn)業(yè)規(guī)模還不能與資源優(yōu)勢相匹配，以本地中藥材資源為原料的深加工產(chǎn)品種類少，“全省中藥材初級加工量與制藥企業(yè)使用量只占中藥材總產(chǎn)量的26%，其中工業(yè)用量僅占5%左右”⑤。

盡管目前隴藥作為甘肅省支柱產(chǎn)業(yè)的角色不斷凸顯，但從中也不難看到隴藥產(chǎn)業(yè)的粗放經(jīng)營、低端發(fā)展、附加值低以及競爭力弱等問題并沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，這些問題不僅影響著隴藥產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更是甘肅隴藥產(chǎn)業(yè)走向現(xiàn)代化和國際化的制約瓶頸。究其原因，隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的政策體系支持是一個突出問題。表現(xiàn)在：

第一，在質(zhì)量安全和標準化生產(chǎn)方面缺乏相應(yīng)的政策規(guī)制、指導(dǎo)。由于缺乏相應(yīng)政策的規(guī)制、指導(dǎo)和激勵，以藥材種植為例，到目前為止，多數(shù)藥材種植仍然以千家萬戶的傳統(tǒng)分散種植為主，其種子種苗也以農(nóng)戶自繁自育為主，科學化、規(guī)范化的GAP（Good Agriculture Practice）種植方式推廣進展緩慢，無公害標準化生產(chǎn)技術(shù)普及率不高。再加上農(nóng)藥、化肥和一些激素類產(chǎn)品的過量使用，不僅破壞了土壤結(jié)構(gòu)，還加重了微生物和化學的污染，導(dǎo)致一些特色隴藥藥材品質(zhì)下降，使用的安全性遭受質(zhì)疑。

第二，市場流通體系的健全和監(jiān)管方面政策缺乏體系化和有效整合。隴藥質(zhì)量檢控和市場監(jiān)管方面的相關(guān)政策零散，令出多門，未形成有效整合，使得產(chǎn)品的市場準入要么缺乏嚴格的藥用品質(zhì)檢測和安全指標控制標準，要么對產(chǎn)品的有效成分含量要求、農(nóng)藥和重金屬殘留、二氧化硫二次污染等問題失之過寬，形同虛設(shè)。此外，對隴藥市場的無序競爭更是缺乏有力的政策監(jiān)管和實際效果，藥材、藥品良莠不齊，摻雜使假、以次充好等現(xiàn)象屢禁不止，不僅讓隴藥的價格機制常常發(fā)生扭曲，同時也使得隴藥參與國內(nèi)、國際市場競爭能力受到限制。

第三，科技投入、人力資源開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化方面缺乏相應(yīng)的政策體系支持、引領(lǐng)。與近年來國家和甘肅省對農(nóng)業(yè)大幅增加的投入相比，政府對隴藥生產(chǎn)和研發(fā)的科技投入十分有限。雖然中藥材種植發(fā)展方面每年省級農(nóng)口部門有5000萬元的投入，但是其中直接投入隴藥企業(yè)發(fā)展的不多，政策性資金投入不足⑥。在隴藥企業(yè)中，除了像蘭州佛慈制藥廠、奇正藏藥公司、獨一味藥業(yè)等為數(shù)不多的幾家企業(yè)有相對暢通的融資渠道和融資平臺外，其他大部分中小企業(yè)受規(guī)模和融資條件的限制，獲得政策性資金支持的能力嚴重不足。由于激勵、引領(lǐng)政策乏力，專業(yè)從事中藥材栽培、育種、加工和技術(shù)推廣以及相關(guān)新藥研制和醫(yī)療器械開發(fā)的各種人才缺口很大，使得隴藥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化增值能力十分孱弱，無力助推產(chǎn)業(yè)層次和水平的提升。

第四，在促進隴藥的品牌培育與建設(shè)方面政策闕如。由于隴藥企業(yè)普遍規(guī)模小，多數(shù)企業(yè)集中于增值率低和粗加工領(lǐng)域，且初加工量不足總產(chǎn)量的30%，因此在產(chǎn)業(yè)化進程中，隴藥整體還處于低端發(fā)展階段，相關(guān)產(chǎn)品的品牌運作更是缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，品牌建設(shè)滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。在市場份額擴大和營銷策略上，模式、手段單一，理念、策略滯后，形成較大影響力的品牌很少，產(chǎn)品品種相對傳統(tǒng)，銷售區(qū)域相對狹窄，亟需出臺相關(guān)政策支持隴藥產(chǎn)業(yè)加大品牌培育、品牌推介、品牌提升的力度，尤其是在如何將一些地域性特色鮮明的名牌藥源轉(zhuǎn)化為隴藥的品牌優(yōu)勢方面，更是需要相關(guān)政策的大力支持。

促進隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持體系構(gòu)建和完善

構(gòu)建隴藥產(chǎn)業(yè)的財稅政策支持體系。財稅政策支持體系是隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展最直接也是最有效的支持。⑦政府應(yīng)當增加除國債以外的隴藥產(chǎn)業(yè)的一般預(yù)算支出投入，并根據(jù)隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況提供財政補貼，通過影響隴藥產(chǎn)業(yè)相對價格結(jié)構(gòu)，以改變隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展中資源配置結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)；還可通過設(shè)立隴藥發(fā)展的專項資金以及稅收優(yōu)惠政策，支持隴藥的科研、推廣、應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化⑧。此外，政府也要利用采購政策，將與隴藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)納入采購范圍中，以政府購買方式培育隴藥市場。

構(gòu)建隴藥產(chǎn)業(yè)的金融政策支持體系。加大政策引導(dǎo)力度，建立和完善隴藥產(chǎn)業(yè)多層次資本市場，滿足處于不同發(fā)展階段隴藥企業(yè)的資金需求⑨；健全隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資政策體系，為隴藥企業(yè)提供多元化融資渠道，提高資本積累和利用率；建立銀行與隴藥產(chǎn)業(yè)聯(lián)系與協(xié)作機制，鼓勵有條件的商業(yè)銀行設(shè)立專門服務(wù)于隴藥產(chǎn)業(yè)的部門或機構(gòu)和專項信貸產(chǎn)品，為隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造良好金融環(huán)境。

構(gòu)建隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資政策體系。按照“誰投資，誰受益；誰決策，誰承擔風險”的原則，大力培育和吸引不同投資或運營主體，突出隴藥企業(yè)的投資主體地位，引導(dǎo)各類資本流向隴藥產(chǎn)業(yè)，構(gòu)造以隴藥企業(yè)為核心的市場投資體系⑩。進一步界定政策投資的內(nèi)容與范圍，建立投資監(jiān)管機制，提升政策性投資效用。

構(gòu)建完善的隴藥產(chǎn)業(yè)市場監(jiān)管政策體系。要建立健全隴藥生產(chǎn)、流通的標準體系，完善市場準入標準、隴藥安全標準體系、隴藥品質(zhì)認證體系和質(zhì)量監(jiān)控體系等。健全隴藥市場監(jiān)控政策體系，注重保護隴藥知識產(chǎn)權(quán)，塑造隴藥良好品牌，建立起市場良性運行體系。

構(gòu)建支撐隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技政策體系。以增強隴藥企業(yè)自主創(chuàng)新能力為目標，著力破解阻礙科技生產(chǎn)力發(fā)展的體制機制障礙，激發(fā)隴藥企業(yè)科技創(chuàng)新活力，搶占隴藥產(chǎn)業(yè)持久發(fā)展的主動權(quán)。制定促進隴藥基礎(chǔ)理論和應(yīng)用科技系統(tǒng)性、前瞻性研究的科技政策，搶占科技制高點。

構(gòu)建有利于隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才支持政策體系。鼓勵并支持隴藥企業(yè)與高校和科研機構(gòu)加強合作，聯(lián)合培養(yǎng)隴藥產(chǎn)業(yè)應(yīng)用型、創(chuàng)新性和戰(zhàn)略性人才，以項目開發(fā)、學科建設(shè)等為載體，引導(dǎo)高校和科研院所的人才投身隴藥產(chǎn)業(yè)第一線；應(yīng)設(shè)立專項資金引進高端人才，特別是高層次創(chuàng)新型人才和創(chuàng)新團隊；優(yōu)化人才激勵政策，健全人才使用、考核和評價機制，將隴藥科技創(chuàng)新與人才引進、培養(yǎng)有機結(jié)合起來，提升隴藥產(chǎn)業(yè)的整體科技實力。

構(gòu)建隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息化的政策支持體系。建立規(guī)范和健全各級網(wǎng)絡(luò)信息平臺的政策體系，建成以現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)為主要載體的集生產(chǎn)、加工、營銷、物流等一體的數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建有利于適應(yīng)現(xiàn)代市場需求的信息平臺，提高隴藥流通效率，促進其現(xiàn)代化、國際化。

隴藥產(chǎn)業(yè)政策支持體系構(gòu)建重在實現(xiàn)政策集成

隴藥產(chǎn)業(yè)政策支持體系的政策集成是指對解決隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題、調(diào)整隴藥產(chǎn)業(yè)內(nèi)在各要素關(guān)系的諸多政策有選擇性、針對性地在相應(yīng)兼容度的基礎(chǔ)上進行匯集，進而形成產(chǎn)業(yè)政策集群。它不是各種相關(guān)政策簡單的堆砌，或者累加，而是根據(jù)隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要不斷地優(yōu)選、完善與組合，使隴藥的“產(chǎn)業(yè)政策體系長期處于高效運行狀態(tài)”。因此，構(gòu)建全面的隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策支持體系，必須要注意解決好政策的集成問題。盡管隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開各類政策體系支持，但是如果沒有有效的政策集成，解決好各類隴藥產(chǎn)業(yè)支持政策的整合與協(xié)調(diào)，就無法形成合力，真正發(fā)揮政策體系對隴藥產(chǎn)業(yè)的支持和推動作用。所以在構(gòu)建促進隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持體系過程中，核心就是要使“各政策之間不再是相互之間只有平行關(guān)系的平面結(jié)構(gòu)，而應(yīng)是具有主次關(guān)系的立體結(jié)構(gòu)”，從而形成相互聯(lián)系、關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)、整體有序的有機政策組合體系，實現(xiàn)各類支持隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的整體合力。

以設(shè)立隴藥發(fā)展的專項基金為紐帶，促進財稅、金融、投資等政策的集成。政府可以根據(jù)隴藥產(chǎn)業(yè)的不同企業(yè)、不同領(lǐng)域、不同發(fā)展階段，將設(shè)立隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項基金與穩(wěn)定的財政投入增長機制、銀行貸款貼息、稅收優(yōu)惠等舉措有機整合，加速財稅、金融、投資政策的集成，重點支持、扶持甘肅省優(yōu)勢隴藥企業(yè)開展關(guān)鍵技術(shù)項目改造與新藥、新技術(shù)研發(fā)、隴藥物流體系和GAP基地建設(shè)、隴藥優(yōu)勢產(chǎn)品二次開發(fā)、知名品牌打造等。支持隴藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，搭建隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。支持符合國家有關(guān)規(guī)定的隴藥品種加大進入國家醫(yī)保目錄的比例，鼓勵省內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)優(yōu)先采購和使用地產(chǎn)藥品，擴大隴藥品種在省內(nèi)的市場范圍。

以科技、人力資源、信息化和市場調(diào)控等多個政策的集成，促進隴藥產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)。一是進一步做大隴藥產(chǎn)業(yè)規(guī)模。加大對甘肅現(xiàn)有大型隴藥企業(yè)的扶持力度，將蘭州佛慈、奇正藏藥等知名廠商打造成國內(nèi)外醫(yī)藥市場上具有強大競爭力和影響力的隴藥龍頭企業(yè)。二是以龍頭企業(yè)為依托，積極探索新的合作模式。以資本和科技為紐帶，促進企業(yè)間在技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)加工、倉儲物流、產(chǎn)品營銷方面的深度聯(lián)合與協(xié)作，建立開放型產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新體系。三是理順市場監(jiān)管體制。破除地方保護主義和各種部門利益的羈絆，充分釋放“資本、信息、技術(shù)”等創(chuàng)新要素活力，通過引導(dǎo)各類生產(chǎn)要素的集聚，推進隴藥企業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)鏈有序延伸和特色產(chǎn)品結(jié)構(gòu)生成，推動隴藥產(chǎn)業(yè)區(qū)域集聚和集群化發(fā)展。四是實現(xiàn)隴藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資源和要素的有效匯聚。突破各種人為的分割和阻礙協(xié)同的壁壘，以互惠互利、實現(xiàn)資源共享和協(xié)作共贏為目標，建立隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效激勵機制，促進利益關(guān)聯(lián)方間的緊密合作，打造資源匯聚和信息共享平臺。采取政府引導(dǎo)，企業(yè)為主體，科研機構(gòu)積極參與的方式，推進省內(nèi)醫(yī)藥企業(yè)組建隴藥產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟以及對應(yīng)的隴藥產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈聯(lián)盟。同時通過實施積極的隴藥人才政策戰(zhàn)略，鼓勵省內(nèi)各高等院校、職業(yè)技術(shù)院校創(chuàng)新有利于隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才成長模式和培養(yǎng)路徑，引進和培養(yǎng)隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的各類技術(shù)、管理、營銷等方面的高層次人才，形成隴藥產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，實現(xiàn)隴藥產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

（作者單位：天津大學管理學院）

【注釋】

①張澤一：“產(chǎn)業(yè)政策的影響因素及其作用機制”，《生產(chǎn)力研究》，2009年第10期，第102～106頁。

②中國商情網(wǎng)：“2012-2016年甘肅省中藥材市場調(diào)查與投資咨詢報告”，http：//www.askci.com.

③④⑤《甘肅省“十二五”隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，甘政辦發(fā)〔2011〕181號。

⑥李沛文，何水清，付懷明：“發(fā)揮比較優(yōu)勢，培育壯大富民產(chǎn)業(yè)—對定西隴西縣中藥材產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)研”，《發(fā)展》，2013年第8期，第56～58頁。

⑦沈超：“支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系構(gòu)建”，《南方論刊》，2011年第12期，第11～13頁。

⑧黃先海，陳勇：“論功能性產(chǎn)業(yè)政策—從WTO綠箱政策看我國的產(chǎn)業(yè)政策取向”，《浙江社會科學》，2003年第2期，第68～71頁。

⑨許和木：“福建省醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干問題研究”，《福建論壇》，2011年第7期，第34～37頁。

⑩沈超：“培育與發(fā)展廣東戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策體系構(gòu)建”，《廣東科技》，2012年第4期，第72～75頁。

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責編/王坤娜