城市化進(jìn)程中農(nóng)民工城市基本公共服務(wù)體系研究

李藝博　孫策

摘 要：由于城鄉(xiāng)二元制度體系的長(zhǎng)期實(shí)行，在城市生活的農(nóng)民工群體無(wú)法與城市居民享受同等基本公共服務(wù)。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工享有城市公共服務(wù)體系的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，分別從戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度、社會(huì)保障制度、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)政體制建設(shè)等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程；農(nóng)民工；城市基本公共服務(wù)體系

一、 引言

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元制度體系，使城鄉(xiāng)各自形成獨(dú)立的階級(jí)體系。年來(lái)，政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到解決農(nóng)民工問(wèn)題的迫切性，一直積極推行城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化、著力提升農(nóng)民工地位，期望通過(guò)建立覆蓋農(nóng)民工的城市基本公共服務(wù)體系，改善農(nóng)民工生活狀況，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，進(jìn)一步提高城市化發(fā)展質(zhì)量。但由于歷史和制度原因，建立覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系不是一蹴而就的事情，還需要很長(zhǎng)時(shí)間的探索。

二、 城市化進(jìn)程中現(xiàn)有農(nóng)民工享受城市基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

1、參保程度普遍較低。根據(jù)勞動(dòng)部與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，勞動(dòng)部與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年調(diào)查顯示農(nóng)民工參保率還處在相當(dāng)?shù)偷乃?，外出農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例分別是11.3%、18.2%、38.4%和29.8%，這主要是由于多數(shù)農(nóng)民工工作不穩(wěn)定、參保費(fèi)用高等原因。另外由于農(nóng)民工的流動(dòng)性，我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度還未能夠?qū)崿F(xiàn)有效續(xù)接。

2、住房保障程度較低。大多數(shù)用工單位為提供住房的農(nóng)民工只能居住在距市區(qū)較遠(yuǎn)的城鄉(xiāng)結(jié)合部條件簡(jiǎn)陋的簡(jiǎn)易房，且人居住房面積非常小。

3、就業(yè)服務(wù)覆蓋面小，效果差。調(diào)查顯示，農(nóng)民工通過(guò)政府部門提供的服務(wù)獲得工作崗位的較少。農(nóng)民工在城市中依然面臨與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者同工不同酬現(xiàn)象。

4、子女未平等享受教育資源。從2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》以來(lái)，農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策調(diào)整為“兩個(gè)為主”，即以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。①2003年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了地方各級(jí)政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)在做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育中的責(zé)任。②農(nóng)村與城市教育水平相差很遠(yuǎn)，無(wú)法就地參加中高考的問(wèn)題，農(nóng)民工子女難以與城市學(xué)生融為一體，農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量無(wú)法同公辦學(xué)校相提并論。

5、農(nóng)民工享受的基本公共衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率不高。農(nóng)民工看病難現(xiàn)象普遍存在，享受不到社區(qū)的基本醫(yī)療服務(wù)，只能求助一些非法的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、小診所，這導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)公共衛(wèi)生和醫(yī)療保健的需求增大，但由于醫(yī)療費(fèi)用高且農(nóng)民工缺乏醫(yī)療保障，農(nóng)民工看病難現(xiàn)象普遍存在。農(nóng)民工享受不到社區(qū)的基本醫(yī)療服務(wù)，只能求助一些非法的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、小診所，容易發(fā)生誤診等醫(yī)療事故。

三、 建立覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系的必要性

1、是服務(wù)型政府的重要任務(wù)。新公共服務(wù)理論以公共利益、公民權(quán)利、民主參與、公共精神、公平正義等為基本理念?；谛鹿卜?wù)理念，城市公共服務(wù)的核心價(jià)值理念就應(yīng)當(dāng)是為包括農(nóng)民工在內(nèi)的廣義市民提供高水平的公共服務(wù)。

2、是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然產(chǎn)物。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，農(nóng)民工正在越來(lái)越多的由農(nóng)民向新市民轉(zhuǎn)變，他們理應(yīng)享受城市的公共服務(wù)。

3、符合“誰(shuí)付出誰(shuí)受益”原則。農(nóng)民工理應(yīng)享有相應(yīng)的公共服務(wù)。首先，農(nóng)民工為國(guó)家發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。其次，農(nóng)民工為城市建設(shè)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。

4、有助于城市社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。城市公共服務(wù)體系覆蓋農(nóng)民工群體，有助于消除歧視，提升農(nóng)民工公共服務(wù)滿意度和幸福感，提升政府公信度，維護(hù)城市社會(huì)的安定和諧。

5、有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加快城市化進(jìn)程。全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展還是一件非常困難的事情，我們可以從農(nóng)民工入手，循序漸進(jìn)的進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

四、 建立覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系的對(duì)策研究

1、推動(dòng)戶籍制度和土地流轉(zhuǎn)制度改革。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度是導(dǎo)致農(nóng)民工不能享受與城鎮(zhèn)居民同等公共服務(wù)的罪魁禍?zhǔn)?。因?yàn)槌青l(xiāng)二元的戶籍制度，農(nóng)民工在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障方面不能享受同等的待遇。因此，想要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、解決農(nóng)民工問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)差異，必須推進(jìn)戶籍制度改革和土地流轉(zhuǎn)制度改革?？梢詮男〕擎?zhèn)入手進(jìn)行戶籍制度改革和土地流轉(zhuǎn)制度改革，再采取試點(diǎn)的辦法在大中城市穩(wěn)步推進(jìn)。

2、推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)。政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，逐步建立覆蓋全體農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷多層次的農(nóng)民工社會(huì)保障體系。逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)范圍的統(tǒng)籌。另外，要將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系；其次，通過(guò)設(shè)計(jì)和試點(diǎn)農(nóng)民工住房公積金制度幫助農(nóng)民工解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題，將住房公積金體系范圍由在城市長(zhǎng)期生活、工作的農(nóng)民工逐步擴(kuò)大到大部分農(nóng)民工，改善城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的農(nóng)民工準(zhǔn)入制度，為農(nóng)民工在城市擁有住房提供更多可能。

3、完善覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)教育制度體系。首先應(yīng)建立農(nóng)民工戶籍地與工作所在地公共部門合理的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，廢止如“借讀費(fèi)”等一系列對(duì)農(nóng)民工子女入學(xué)不合理費(fèi)用。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校的管理，加強(qiáng)農(nóng)民工子弟學(xué)校師資力量建設(shè)，為入城的農(nóng)民工子女建立更好的教育環(huán)境，加強(qiáng)農(nóng)民工及其子女對(duì)流入城市的認(rèn)同感以及歸屬感。另外，要加大對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)力度，通過(guò)加大對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的投入采取免費(fèi)技能培訓(xùn)等項(xiàng)目，提高農(nóng)民工文化素質(zhì)和職業(yè)技能，并為自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)提供政策、技術(shù)、資金支持。

4、完善覆蓋農(nóng)民工的城市公共衛(wèi)生服務(wù)制度。針對(duì)農(nóng)民工生活、工作衛(wèi)生環(huán)境差的情況，首先，應(yīng)按照實(shí)際服務(wù)人口而不是局限于戶籍人口來(lái)配置公共衛(wèi)生設(shè)施，提高城市的公共衛(wèi)生設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)；其次應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工就業(yè)和居住集中地，重點(diǎn)做好這些區(qū)域的傳染病等防治工作，包括改善這些區(qū)域的公共飲水、污水處理和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施。

5、中央政府加大對(duì)農(nóng)民工的財(cái)政投入力度。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工公共服務(wù)體系財(cái)政支出力度。加強(qiáng)農(nóng)民工公共服務(wù)組織的建設(shè)?？梢栽谏鐓^(qū)、街道建立農(nóng)民工工會(huì)負(fù)責(zé)管理和服務(wù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民工群體，幫助農(nóng)民工以制度化、合法化的渠道表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益因此，為了讓農(nóng)民工階層的利益訴求能夠通過(guò)合法的、制度性的管道加以聚合和表達(dá)，充分維護(hù)農(nóng)民工社會(huì)保障利益和其他合法利益，通過(guò)非政府組織作用的充分發(fā)揮，緩解農(nóng)民工群體因在城市內(nèi)因受到不公正待遇而產(chǎn)生的一系列矛盾與沖突，為其提供多樣化的渠道和途徑進(jìn)行利益訴求，推動(dòng)一系列更能維護(hù)農(nóng)民工利益的決策的出臺(tái)并及時(shí)將其告知農(nóng)民工。③

結(jié)語(yǔ)

建立覆蓋農(nóng)民工的城市基本公共服務(wù)體系，對(duì)于加快城市化進(jìn)程，提高城市化質(zhì)量有重大意義。其中，政府部門應(yīng)逐步完善各項(xiàng)法律法規(guī)，改革各種不合理的規(guī)章制度，從財(cái)政上給城市基本公共服務(wù)以大力支持，逐步為農(nóng)民工群體建立與城市市民均等的基本公共服務(wù)體系。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

① 賈波，王德清.農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策變遷[J]. 福州黨校學(xué)報(bào)，2008，（3）

② 徐增陽(yáng)，翟延濤.農(nóng)民工公共服務(wù)的現(xiàn)狀與意愿-基于廣東省Z市調(diào)查的分析[J].社會(huì)科學(xué)研究，2012，（6）.

③ 盧利群. 廣東農(nóng)民工就地市民化研究[D]. 華南理工大學(xué)，2009