城市化進程中農(nóng)民工城市基本公共服務體系研究

李藝博　孫策

摘 要：由于城鄉(xiāng)二元制度體系的長期實行，在城市生活的農(nóng)民工群體無法與城市居民享受同等基本公共服務。本文通過對當前農(nóng)民工享有城市公共服務體系的現(xiàn)狀進行分析，分別從戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度、社會保障制度、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎設施、財政體制建設等方面提出建議。

關鍵詞：城市化進程；農(nóng)民工；城市基本公共服務體系

一、 引言

我國長期以來實行城鄉(xiāng)分割的二元制度體系，使城鄉(xiāng)各自形成獨立的階級體系。年來，政府已經(jīng)認識到解決農(nóng)民工問題的迫切性，一直積極推行城鄉(xiāng)之間基本公共服務均等化、著力提升農(nóng)民工地位，期望通過建立覆蓋農(nóng)民工的城市基本公共服務體系，改善農(nóng)民工生活狀況，推進農(nóng)民工市民化，進一步提高城市化發(fā)展質(zhì)量。但由于歷史和制度原因，建立覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務體系不是一蹴而就的事情，還需要很長時間的探索。

二、 城市化進程中現(xiàn)有農(nóng)民工享受城市基本公共服務的現(xiàn)狀

1、參保程度普遍較低。根據(jù)勞動部與國家統(tǒng)計局的調(diào)查，勞動部與國家統(tǒng)計局2009年調(diào)查顯示農(nóng)民工參保率還處在相當?shù)偷乃?，外出農(nóng)民工參加工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的比例分別是11.3%、18.2%、38.4%和29.8%，這主要是由于多數(shù)農(nóng)民工工作不穩(wěn)定、參保費用高等原因。另外由于農(nóng)民工的流動性，我國醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險等制度還未能夠?qū)崿F(xiàn)有效續(xù)接。

2、住房保障程度較低。大多數(shù)用工單位為提供住房的農(nóng)民工只能居住在距市區(qū)較遠的城鄉(xiāng)結(jié)合部條件簡陋的簡易房，且人居住房面積非常小。

3、就業(yè)服務覆蓋面小，效果差。調(diào)查顯示，農(nóng)民工通過政府部門提供的服務獲得工作崗位的較少。農(nóng)民工在城市中依然面臨與城鎮(zhèn)勞動者同工不同酬現(xiàn)象。

4、子女未平等享受教育資源。從2001年國務院發(fā)布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》以來，農(nóng)民工子女義務教育政策調(diào)整為“兩個為主”，即以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權(quán)利。①2003年9月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等部門制定的《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》，進一步明確了地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學在做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育中的責任。②農(nóng)村與城市教育水平相差很遠，無法就地參加中高考的問題，農(nóng)民工子女難以與城市學生融為一體，農(nóng)民工子弟學校教學質(zhì)量無法同公辦學校相提并論。

5、農(nóng)民工享受的基本公共衛(wèi)生服務覆蓋率不高。農(nóng)民工看病難現(xiàn)象普遍存在，享受不到社區(qū)的基本醫(yī)療服務，只能求助一些非法的醫(yī)療機構(gòu)、小診所，這導致農(nóng)民工對公共衛(wèi)生和醫(yī)療保健的需求增大，但由于醫(yī)療費用高且農(nóng)民工缺乏醫(yī)療保障，農(nóng)民工看病難現(xiàn)象普遍存在。農(nóng)民工享受不到社區(qū)的基本醫(yī)療服務，只能求助一些非法的醫(yī)療機構(gòu)、小診所，容易發(fā)生誤診等醫(yī)療事故。

三、 建立覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務體系的必要性

1、是服務型政府的重要任務。新公共服務理論以公共利益、公民權(quán)利、民主參與、公共精神、公平正義等為基本理念?；谛鹿卜绽砟?，城市公共服務的核心價值理念就應當是為包括農(nóng)民工在內(nèi)的廣義市民提供高水平的公共服務。

2、是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然產(chǎn)物。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，農(nóng)民工正在越來越多的由農(nóng)民向新市民轉(zhuǎn)變，他們理應享受城市的公共服務。

3、符合“誰付出誰受益”原則。農(nóng)民工理應享有相應的公共服務。首先，農(nóng)民工為國家發(fā)展做出了巨大貢獻。其次，農(nóng)民工為城市建設發(fā)展做出巨大貢獻。

4、有助于城市社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。城市公共服務體系覆蓋農(nóng)民工群體，有助于消除歧視，提升農(nóng)民工公共服務滿意度和幸福感，提升政府公信度，維護城市社會的安定和諧。

5、有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加快城市化進程。全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展還是一件非常困難的事情，我們可以從農(nóng)民工入手，循序漸進的進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

四、 建立覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務體系的對策研究

1、推動戶籍制度和土地流轉(zhuǎn)制度改革。我國長期以來實行的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度是導致農(nóng)民工不能享受與城鎮(zhèn)居民同等公共服務的罪魁禍首。因為城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，農(nóng)民工在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)等社會保障方面不能享受同等的待遇。因此，想要加快城鎮(zhèn)化進程、解決農(nóng)民工問題、縮小城鄉(xiāng)差異，必須推進戶籍制度改革和土地流轉(zhuǎn)制度改革?？梢詮男〕擎?zhèn)入手進行戶籍制度改革和土地流轉(zhuǎn)制度改革，再采取試點的辦法在大中城市穩(wěn)步推進。

2、推進農(nóng)民工社會保障制度建設。政府應從實際出發(fā)，逐步建立覆蓋全體農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷多層次的農(nóng)民工社會保障體系。逐步實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的全國范圍的統(tǒng)籌。另外，要將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系；其次，通過設計和試點農(nóng)民工住房公積金制度幫助農(nóng)民工解決城鎮(zhèn)住房問題，將住房公積金體系范圍由在城市長期生活、工作的農(nóng)民工逐步擴大到大部分農(nóng)民工，改善城市經(jīng)濟適用房、廉租房的農(nóng)民工準入制度，為農(nóng)民工在城市擁有住房提供更多可能。

3、完善覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)教育制度體系。首先應建立農(nóng)民工戶籍地與工作所在地公共部門合理的教育經(jīng)費分擔機制，廢止如“借讀費”等一系列對農(nóng)民工子女入學不合理費用。同時，加強對農(nóng)民工子弟學校的管理，加強農(nóng)民工子弟學校師資力量建設，為入城的農(nóng)民工子女建立更好的教育環(huán)境，加強農(nóng)民工及其子女對流入城市的認同感以及歸屬感。另外，要加大對農(nóng)民工的職業(yè)力度，通過加大對農(nóng)民工培訓的投入采取免費技能培訓等項目，提高農(nóng)民工文化素質(zhì)和職業(yè)技能，并為自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)提供政策、技術(shù)、資金支持。

4、完善覆蓋農(nóng)民工的城市公共衛(wèi)生服務制度。針對農(nóng)民工生活、工作衛(wèi)生環(huán)境差的情況，首先，應按照實際服務人口而不是局限于戶籍人口來配置公共衛(wèi)生設施，提高城市的公共衛(wèi)生設施配置標準；其次應根據(jù)農(nóng)民工就業(yè)和居住集中地，重點做好這些區(qū)域的傳染病等防治工作，包括改善這些區(qū)域的公共飲水、污水處理和垃圾處理等基礎設施。

5、中央政府加大對農(nóng)民工的財政投入力度。政府應加大對農(nóng)民工公共服務體系財政支出力度。加強農(nóng)民工公共服務組織的建設。可以在社區(qū)、街道建立農(nóng)民工工會負責管理和服務轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民工群體，幫助農(nóng)民工以制度化、合法化的渠道表達自己的利益訴求，維護自身合法權(quán)益因此，為了讓農(nóng)民工階層的利益訴求能夠通過合法的、制度性的管道加以聚合和表達，充分維護農(nóng)民工社會保障利益和其他合法利益，通過非政府組織作用的充分發(fā)揮，緩解農(nóng)民工群體因在城市內(nèi)因受到不公正待遇而產(chǎn)生的一系列矛盾與沖突，為其提供多樣化的渠道和途徑進行利益訴求，推動一系列更能維護農(nóng)民工利益的決策的出臺并及時將其告知農(nóng)民工。③

結(jié)語

建立覆蓋農(nóng)民工的城市基本公共服務體系，對于加快城市化進程，提高城市化質(zhì)量有重大意義。其中，政府部門應逐步完善各項法律法規(guī)，改革各種不合理的規(guī)章制度，從財政上給城市基本公共服務以大力支持，逐步為農(nóng)民工群體建立與城市市民均等的基本公共服務體系。（作者單位：四川大學公共管理學院）

注解：

① 賈波，王德清.農(nóng)民工子女義務教育政策變遷[J]. 福州黨校學報，2008，（3）

② 徐增陽，翟延濤.農(nóng)民工公共服務的現(xiàn)狀與意愿-基于廣東省Z市調(diào)查的分析[J].社會科學研究，2012，（6）.

③ 盧利群. 廣東農(nóng)民工就地市民化研究[D]. 華南理工大學，2009