統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系實(shí)現(xiàn)路徑的綜述

劉佳雯

摘 要：本文通過對有關(guān)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系實(shí)現(xiàn)路徑的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理歸納，同時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為加快其與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的合并進(jìn)度提供參考。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；養(yǎng)老保險體系；路徑研究

我國“十二五”計劃中明確提出健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系的內(nèi)涵

在目前的研究中，學(xué)者們針對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險在制度設(shè)計、基金籌集模式、參保方式、社會化程度和保障水平及社會互濟(jì)功能等方面存在較大差異，無法滿足當(dāng)前和諧社會建設(shè)需要的背景下，提出建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系，把城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民、城市與鄉(xiāng)村作為一個整體，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過體制改革和政策調(diào)整，逐步建立起覆蓋全國城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度體系（童廣印，2007）。在制度設(shè)計過程中，要有“城鄉(xiāng)整合”的意識和做法（黃英軍，2010）。同時，不能把它與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化完全等同起來（曹信邦，2006）。具體來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是手段，城鄉(xiāng)一體化是目標(biāo)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是過程，城鄉(xiāng)一體化是最終結(jié)果；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體現(xiàn)在制度的安排和設(shè)計上，城鄉(xiāng)一體化體現(xiàn)在制度設(shè)計的宗旨中（楊珂，2013）。

總之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系是打破城鄉(xiāng)二元化的格局，在覆蓋范圍、管理模式、資金籌集、管理與服務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而不是保障水平、保障項目與保障范圍的統(tǒng)一。

二、關(guān)于“多步走”實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的路徑研究

由于我國當(dāng)今國情的復(fù)雜性，眾多學(xué)者認(rèn)為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系是不可能一蹴而就的，需要分成多個步驟逐步實(shí)現(xiàn)，其主要觀點(diǎn)可歸納為“兩步走”和“三步走”。

（一）“兩步走”戰(zhàn)略

一些學(xué)者認(rèn)為我國可以通過兩個階段的逐步實(shí)現(xiàn)，但是這兩個階段的實(shí)現(xiàn)方案并不相同。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的情況下逐步實(shí)現(xiàn)，而有的學(xué)者則表示只有先將新農(nóng)保和城居保分別建立起來，并進(jìn)行有效銜接，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌。

袁彥東（2007年）認(rèn)為建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險制度分過渡階段和目標(biāo)階段逐步實(shí)現(xiàn)。這兩個階段在涵蓋的范圍、待遇的支付、遵循的基本原則、管理服務(wù)和個人賬戶管理五項內(nèi)容完全相同。也就是說在統(tǒng)一的制度下，對全體公民實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險部分積累制，同時針對城鄉(xiāng)和地區(qū)的差別，實(shí)行差別費(fèi)率、費(fèi)基和差別待遇制。在過渡階段，可能存在財力供給不足的問題，因此在統(tǒng)籌基金籌集方式、渠道和享受養(yǎng)老金的條件兩個方面與目標(biāo)階段不同，但隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速增長和社會保障投入比重的不斷加大，國家財力不足的問題也會得到解決。

劉昌平（2009）指出實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展路徑可以分為以下三步：第一步，在創(chuàng)建新農(nóng)保和進(jìn)一步完善城居保的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩類制度之間的有效銜接；第二步，通過城鄉(xiāng)兩類制度的合并從而實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，此外在整合過程中還應(yīng)堅持四個原則，即保持基本模式一致，合理劃分國家、集體、個人三方各自的責(zé)任，保持財務(wù)的可持續(xù)性與規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)策略。

（二）“三步走”戰(zhàn)略

戴衛(wèi)東（2009）從全國性層面提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌分三步推進(jìn)。第一步：建立起多層次基本養(yǎng)老保險制度體系，并且和其它養(yǎng)老保障制度一同建立起覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老“安全網(wǎng)”。第二步：逐步將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度銜接起來，推行城鄉(xiāng)老年津貼制度，并將具有養(yǎng)老性質(zhì)的以最低生活保障制度為主要內(nèi)容的保障體系進(jìn)行合并。第三步：將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度逐步建成國民基本養(yǎng)老保險制度，在提高城鄉(xiāng)老年津貼水平的同時擴(kuò)大其覆蓋面。

米紅、王麗酈（2010）建議從區(qū)域到全國層面進(jìn)行社會保障體系“三步建”戰(zhàn)略。第一步：建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。第二步：基本建立起以東、中、西部為劃分的“大區(qū)域城鄉(xiāng)銜接的社會保障體系”。第三步：社會保障體系應(yīng)最終走向東、中、西部全面銜接而成的全國和諧社會保障體系。

三、關(guān)于“差異化”實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系的路徑研究

（一）統(tǒng)籌模式“差異化”

在總體規(guī)劃方面，劉苓玲、李培（ 2012） 根據(jù)保障水平的不同將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度分為“四層次”。第一層次是非繳費(fèi)型（ DB） 最低保障。該層次中老年人的社會保障來源于社會的福利以及社會救助，無需個人繳費(fèi)； 第二層次是確定繳費(fèi)型（ DC） 公共養(yǎng)老金；第三層次是強(qiáng)制性補(bǔ)充保障層次。這部分的資金由職業(yè)年金計劃提供；第四層次是自愿性補(bǔ)充保障層次。主要通過鼓勵居民參加商業(yè)保險，從而實(shí)現(xiàn)商業(yè)保險和社會保險的有效結(jié)合。

在具體實(shí)施方面，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件實(shí)行不同制度安排：對于經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，可能不完全具備開展養(yǎng)老保險的條件，則應(yīng)將社會養(yǎng)老保險與社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老結(jié)合起來，并逐步提高社會化養(yǎng)老的水平，最終實(shí)現(xiàn)與城市社會養(yǎng)老保險銜接，并向城鄉(xiāng)一體的制度過渡；對于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)繼續(xù)推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并且伴隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，與城市養(yǎng)老保險制度進(jìn)行有效銜接。（楊翠迎，2004）。

（二）統(tǒng)籌人員“差異化”

很多學(xué)者選擇將農(nóng)民工作為推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的突破口?？車?、邱長溶（2008）指出當(dāng)前的養(yǎng)老制度格局下農(nóng)村、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)等三元條塊分割，改革應(yīng)將實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險放在首位，再努力實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，從而將農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險改革進(jìn)程加以推進(jìn)。

而對于失地農(nóng)民，學(xué)者也多有關(guān)注。樊小鋼（2004）指出，農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府的相關(guān)部門，從而獲得和城鎮(zhèn)居民同等水平的基本養(yǎng)老金，并將所得養(yǎng)老金納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金中。彭鳳萍、靳環(huán)宇（2009）建議，對于尚未達(dá)到勞動年齡段的居民一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)；處于勞動年齡段的居民則按照不同的年齡段一次性補(bǔ)繳一定年限的費(fèi)用，納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍；處于老齡段的居民則按照不同的年齡一次性補(bǔ)繳一定年限的費(fèi)用，以此享受養(yǎng)老金待遇。

四、 評述與展望

我國目前還處于城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的分別實(shí)施的階段，這可能會在一定程度上擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險是增進(jìn)社會整體福利的必要一環(huán)，因此，我們應(yīng)找出一條合理的路徑，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系。

在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度實(shí)現(xiàn)路徑”研究方面，首先，應(yīng)當(dāng)逐步由定性研究轉(zhuǎn)向定量研究，制定出具體合理的績效評價指標(biāo)；其次，應(yīng)當(dāng)逐步由規(guī)范研究轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究，對已實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的北京、嘉興、無錫等地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣到全國；最后，加強(qiáng)新農(nóng)保、城居保與城職保合并的研究。新農(nóng)保和城居保在制度建立之初就秉承合并的意識，在將應(yīng)保人員充分分別納入養(yǎng)老保險體系之后的合并工作執(zhí)行起來比較容易，而對于與運(yùn)行模式差距較大的城職保如何合并，還需要多加研究，提出行之有效的方案。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊珂：《河南省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展研究》[D].河南大學(xué)，2013年

[2] 劉昌平：《社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之路探索》[J].《社會保障研究》2009年第2期

[3] 劉苓玲、李培：《建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系研究：一個文獻(xiàn)綜述》[J].《保險研究》2012年第2期