農村公共服務供給與鄉(xiāng)村治理研究

曹亞楠

摘 要：農村公共服務就是以村莊范圍內的居民為受益人、具有非競爭性和非排他性特征的產品和服務，提供村莊公共服務是鄉(xiāng)村建設的重要內容。本文的研究目標是希望通過完善村民自治這種村級治理模式，提高村莊自我治理能力以達到村莊公共服務的充足供給和自主供給。

關鍵詞：村莊；公共服務；鄉(xiāng)村治理

農村公共服務研究是一個相當大的范疇，涉及經濟學、財政學、政治學、公共政策學等多門學科。其研究的視角也非常多元，稅費改革與財政體制改革、創(chuàng)建和諧社會、縮小城鄉(xiāng)二元結構、提高農民收入等。筆者認為，農村公共服務的概念應區(qū)分宏觀研究和微觀研究：宏觀研究側重政策方面，而微觀研究則包括村莊層次的農村公共服務供給機制、研究具體的公共服務在農村地區(qū)的供給機制、研究村莊范圍內公共服務供給與村級治理的關系等。當前涉及村級治理、村莊公共服務和村莊自我供給的研究較為稀少。而實際上，當前村民對村莊公共服務供給的需求程度和對村民自治的需求一樣高，所以本文希望通過對“村級治理有效提高村莊公益”問題的研究，促進村級治理和村莊公益的良性互動發(fā)展。

一、村莊的公共服務需求和供給情況案例

本次研究以甘肅地區(qū)的兩個村莊為案例。A村位于蘭州市郊區(qū)，是典型的富裕村，436戶1552人，2014年人均年收入7800元。村容村貌較好，擁有8000米的硬化路面，占地約2畝的休閑廣場一個，配有健身設施。生產設施方面，有蔬菜大棚223棟（600畝），灌溉水利設施（22個深井、集雨工程、大型養(yǎng)水站等）。

B村是一個居住分散的傳統(tǒng)西北村落，555戶1844人，勞動力不足1000人，80%在村里務農，農業(yè)收入占50%，牧業(yè)收入35%，打工收入占15%左右，2014年人均年收入4780元。村集體收入來源主要是政府補貼和占地費，資源性收入比重較低。村集體提供的公共產品主要是道路、有線電視接入，其中依賴基層政府支持的比例較大。

通過以上簡要描述可見，這兩個村莊在村莊公共產品的供給和村莊治理方面具有比較明顯的共同特征。但在經濟發(fā)展水平、公共服務供給水平（現(xiàn)實水平和可能水平）、治理特征、治理水平、自治水平等幾個方面都存在差異。

二、村莊公共服務供給機制方面的發(fā)現(xiàn)

（一）村莊類型不同，公共服務的內涵也不同。在傳統(tǒng)的農業(yè)村莊，公共服務主要表現(xiàn)為道路、農田水利設施和水電設施等，需求相對簡單，供給障礙主要在資金方面；在城郊村等非農化的村莊，公共服務的內涵更加豐富和復雜，依據經濟發(fā)展水平的不同，表現(xiàn)為道路、規(guī)劃、治安、公共衛(wèi)生、排雨排污、集市建設、完善社區(qū)管理等類似城市社區(qū)的需求特點，供求矛盾比較突出。供給障礙主要是管理水平和制度欠缺，資金問題則退而次之。

（二）基層政府是村莊公共服務供給的主要資金供給者。從供給水平高的村莊的情況看，A村有一個威望高能力強的老支書，得到縣鄉(xiāng)甚至地區(qū)政府的垂青，爭取到地級主要領導干部為該村的聯(lián)系人，先后收到各級政府的資金支持達百萬元。而B村就未得到過這些額外的支持，村莊發(fā)展處于管理缺位狀態(tài)。

當前各級政府對村莊建設的投入到底有多大？這些投入在多大程度上解決了村莊發(fā)展需求？這些問題還有待研究，但可以肯定的是，村莊獲得政府資助的機會是不均等的，這與政府作為主要資金供給者對村莊的經濟支持尚未形成制度化是有直接關系。

（三）目前村莊自我服務的實際職能錯位現(xiàn)象較為嚴重。應該由村莊自我承擔的村莊道路、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)福利等公共服務村集體不能充足供給，而諸如義務教育、水利設施建設等村莊不能自主完成的事情大部分村莊勉為其難地承擔著。當前大部分村莊最急需的公益事業(yè)是道路、小學和水利設施，而小學和水利設施屬于農村公共產品和服務的范疇，應屬國家財政支持的范圍，不屬于村莊公益范疇。

（四）村民對村莊公共服務的投入較少。村莊公益就是村莊能夠自我供給、自我服務、村莊內部人受益的村莊范圍內的公益項目，投入主體應該是全體村民。然而調查表明，村民對村莊公益的投入很少，村民集資并為成為村莊公益建設的主要渠道，且村民投勞十分有限。相應的，村民對村莊公益的需求也很低，村干部和村民都把主要精力放在自己的家庭經濟建設上，有意忽視對社區(qū)質量的要求。

三、從公共服務的供給視角觀察村莊治理

村民自治作為一種治理制度指向了村莊公共服務的供給。治理是公私各個主體就公共事務進行持續(xù)協(xié)調互動的一種過程。從法理上說，村民自治制度是符合現(xiàn)代治理理論的各種要求的。研究發(fā)現(xiàn)，盡管社會各界轟轟烈烈地關注農村民主選舉，但是村民和村干部更關注的還是村莊實際利益的實現(xiàn)，因此村民村干部都能意識到村民自治和村莊公益的關系，并且用村莊公益的尺子衡量村干部的治理水平。對村莊治理滿意的原因基本是因為村干部完成了哪項公益產品，而不滿意的原因主要是村莊公益實現(xiàn)水平不高（另一個就是懷疑村干部貪污）。村民自治制度引進以來，A、B兩個村莊都不同程度地完成了一些村莊公益項目，主要是道路、小學和簡單的水利設施。雖然村民自治能夠使村民村干部意識到治理的目標是擴大村莊公益，但是實現(xiàn)的情況卻并不理想。兩個村莊雖然經濟條件差距較大，但幾乎都有潛力完成更多的村莊公益，尤其是A村，該村人均收入較高，村民基本都已經實現(xiàn)了非農化，村集體收入較多，每年都有賣地、賣土、賣水等資源性收入，但是村莊除了主要出資修建一所小學、廣場和道路外，再未投入到其他公共產品了。實際上，公共服務供給不良的一個重要原因就是缺乏村莊治理的制度環(huán)境和文化環(huán)境。

村莊的自主治理能力較低，村民自治作為一種治理制度其應有的動員能力沒有充分開發(fā)出來。村民自治制度的最初動因就是填補村莊治理的真空，為村莊公共生活提供治理主體，但是村莊自主治理能力并不因制度的引進而自動形成。比如發(fā)生在A村的一件事引人思考：村干部告知筆者，A村近期又將獲得占地補償款50萬元。經過村民大會商議，村委會不能截流用于村莊公益建設，否則村民就不同意將土地出讓，最終這筆資金到位后將全部平均分給農戶。這是一個因為非農化、城市化而原子化的村莊利用村民自治制度抵制村莊治理的典型事例。因為原子化的村民已經沒有村莊治理的意愿，即民主權利可以用來維護小家庭的利益，可以抵制村干部可能有的貪污，就是不能用于促進村莊的公共利益。

四、村莊公共服務供給機制的思考

村莊公共服務的有效和充足供給既是村莊善治的要求，也是提高農民生活質量的要求，但是村民自治作為一種村莊治理制度，不會自動達到公共服務有效充足供給的治理效果，在村民自治和村莊公共物品有效供給之間需要研究多個變量之間的關系。這些變量從內部來看，包括村莊經濟實力、村莊公共產品的現(xiàn)實供給水平和潛在供給水平、村莊治理特征和治理水平、村莊民主自治水平等；從外部來看，包括國家的法律和制度供給、政策供給、資金供給和技能供給（培訓宣傳）、基層政府對村莊的行為方式等。

分析中，我們發(fā)現(xiàn)，A村屬于富裕行列，但是與同處一地的還處于溫飽階段的B村相比，兩者的公共服務供給情況差別巨大。從治理特征方面看，前者村委會和村干部沒有權威和資源，村莊缺少信任、互惠、參與等社會資本，因此村干部不能有效地動員村莊內外的資源進行公益建設，道路和衛(wèi)生狀況遠遠落后于應有的水平。后者則因為村干部是村莊的經濟能人，干群關系良好（可能與村莊沒有經濟資源可供村干部瓜分有一定關系），干部有可能組織外部資源并動員內部力量配合完成一些公共產品和服務。

本次調查中A村屬于精英治理的村莊，村莊公共服務的供給水平都相對周邊的村莊高，一位能力突出的精英都能夠從村莊外部動員大量資源進行村莊建設，村莊民主問題因為他們突出的工作成績而消失于無形。但是這種模式存在兩個危險，一個是可持續(xù)性問題，另一個是村民的民主權利的實現(xiàn)問題。實際上，A村的老支書已經退休兩年了，繼任者無論在聲望還是在能力上都無法繼續(xù)老支書的工作模式。村莊的精英治理是階段性的，這種模式遲早要被超越。這種才能突出的精英不是每個村莊都有，即使有精英，民主意識逐漸增強的村民也會反對當前的這種治理狀態(tài)。

人口流動較少的傳統(tǒng)村莊公共服務的供給水平相對于他們的經濟實力來說比較好，B村就是這種類型的村莊，這樣的村莊只有少量的勞動力外出（兩村外出勞動力的比例均低于15%），村莊生活對村民來說仍然很有意義，很受重視，這樣的村莊也最容易實現(xiàn)比較正規(guī)的民主自治：村民選出能人當干部，干部盡力干一些力所能及的事情，群眾也能在一定的代價范圍內配合干部的工作。這種村莊面臨的最大難題是沒有足夠的物質資源，應該是外部資源支持最容易奏效的地方。

人口流入村莊的治理情況不同。A村有流入人口600多人，基本是本村企業(yè)的雇工，年輕未婚，他們對村莊的治理和發(fā)展未產生大的影響。村莊管理者顯然希望能夠經?；貙ν鈦砣丝谑召M，但并未實際發(fā)生對外來人口的排斥現(xiàn)象，主要原因是村莊勞動力的主要經濟來源是出省勞務，外來人口基本不與他們爭奪資源，反而成為他們棄耕土地的承租人，并提高了他們房屋的租金水平。外來人口完全可以成為村莊治理的主體之一，從這兩個村莊的情況看，把外來人口納入村莊治理的范圍應該是合理的選擇，因為外來人口的增加使村莊公共服務需求（例如道路硬化和環(huán)境衛(wèi)生）變得更為迫切，而且外來人口也是村莊公共服務供給的一支力量。

五、相關政策建議

綜合以上的比較研究認為，想要通過村級治理達到農村公共服務的有效和充足供給，必須研究以下四個方面的機制：

一是必須研究村民和村干部的投入積極性。當前村民和村干部的投入積極性不夠高，他們都傾向于選擇“不作為”，主要原因是什么呢？根據博弈理論，對預期收益的判斷影響其參與決策，村民不愿意投入資金和勞動，是因為他們擔心自己的投入部分被村干部占有；村干部不愿意投入時間和努力，是因為他們自己不能從中獲得足夠的報酬（物質的或聲望的）。有時候，政府投入還會引起村民們的猜疑——干部貪污了多少？那么，如何讓村干部和村民選擇積極的行動方案呢？公共選擇理論認為，選擇積極行動方案的前提是——有效的制度、慣例和文化。所以，我們必須從任何有效提高村莊公共服務供給水平的角度去研究村級治理和村民自治，村莊民主不是目標，而是手段。

二是必須研究農村自治組織（村委會）的治理機制。村委會作為一種自治組織，要在村莊范圍進行治理，它必須擁有權威和資源，而且這種權威和資源是有法律依據的，只有擁有權威和資源的情況下，它才能動員資金和勞力進行公共產品的供給活動。傳統(tǒng)權威和資源，例如干部威望、村莊輿論等，當然還是村莊治理的重要資源，但這些已經不足以應付現(xiàn)代化大背景下的村莊治理了。如果不從法律方面確立村莊自治組織的治理資源問題，村莊民主自治就不會有實質進展。

三是必須研究政府，尤其是基層政府，對農村治理的參與機制。農民是弱勢群體，村莊是弱勢社區(qū)，沒有政府的資金支持和政策幫扶，農村公共服務的供給單靠自我服務很難有適當地發(fā)展。基層政府當前已經是農村公共服務的主要提供者之一，今后還將加大扶持力度，那么如何使基層政府的行為有效地促進村莊的自主治理能力就成為一個迫切需要研究的問題。對農村的需求和能力最了解還是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此從改善村莊公共服務供給狀況的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不是削弱和取消，而應該是民主化和賦權。

四是必須研究國家的宏觀政策如何促進鄉(xiāng)村自我服務微觀機制的完善。村莊能夠自我提供公共產品、自我服務應該成為國家宏觀政策努力的一個目標之一，建立統(tǒng)一的農村扶助政策，使普通的村莊都能夠在謀求政府支持的同時努力改善自己的治理能力可以嘗試，改變這種只有個別精英能夠獲得外部資源的情況。（作者單位：中央民族大學 經濟學院）

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