創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)新模式

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”。這一《決定》含義深刻，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入了新階段，即由社會(huì)保障階段進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)階段；由“政府包攬社會(huì)保障階段轉(zhuǎn)入政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督”的社會(huì)保險(xiǎn)階段。

一、“社會(huì)保險(xiǎn)”與“社會(huì)保障”內(nèi)在含義不同

以往的中央文件里一般提“養(yǎng)老保障制度”和“醫(yī)療保障制度”。“保障”改為“保險(xiǎn)”，雖是一詞之差，但其中包含質(zhì)的區(qū)別：“保障”，一般是指政府行為，由政府財(cái)政兜底，對(duì)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療實(shí)行“包攬”，養(yǎng)老、醫(yī)療保障基金不足，則由國(guó)家財(cái)政支付，現(xiàn)有財(cái)政不足，則可負(fù)債支付；“保險(xiǎn)”則含有市場(chǎng)因素，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)水平的高低，與個(gè)人繳納（購(gòu)買）保險(xiǎn)金有關(guān)，個(gè)人在工作期間繳納或購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)金數(shù)額多，退休后的退休金發(fā)放多、生活水平高，工作期間個(gè)人繳納（購(gòu)買）的醫(yī)療保險(xiǎn)金多，有病時(shí)保險(xiǎn)費(fèi)支付額度高、個(gè)人負(fù)擔(dān)低。這一變化，是吸收了當(dāng)代一些發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家包攬“高福利”出現(xiàn)的弊端以后提出的新思維、新理論、新模式。這說(shuō)明，黨的十八屆三中全會(huì)以后，在社會(huì)保障制度改革方面有很大的不同：一是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的“雙軌”制要轉(zhuǎn)為“單軌”制，二是社會(huì)保障基金由政府財(cái)政“兜底”轉(zhuǎn)為商業(yè)化運(yùn)作，三是社會(huì)保障基金由不能“入市”轉(zhuǎn)為可以入市經(jīng)營(yíng)保值、增值。

二、世界社會(huì)保障模式的新變化

自2008—2009年國(guó)際金融危機(jī)和2010—2012年美債、歐債危機(jī)以來(lái)，歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)20世紀(jì)30年代開始，在國(guó)家強(qiáng)干預(yù)的情況下建立起來(lái)的“高工資、高消費(fèi)、高福利、超分配”的國(guó)民收入超分配模式進(jìn)行了全面的反思。剛性的高工資制正在向彈性的適度工資制轉(zhuǎn)軌，高福利制度正在轉(zhuǎn)向適度福利制度，超消費(fèi)正在轉(zhuǎn)向理性消費(fèi)，縮減開支、降低赤字已成為各國(guó)政府對(duì)世界的承諾。這些情況說(shuō)明原來(lái)被稱崇的“高工資、高消費(fèi)、高福利、超分配”的制度已成為誘發(fā)國(guó)際金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、債務(wù)危機(jī)的根源，改革普惠制的高福利制度已成為當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家平衡財(cái)政收支、緩解債務(wù)危機(jī)、防止經(jīng)濟(jì)衰退再次發(fā)生的共識(shí)。中國(guó)也不例外。

當(dāng)今世界在社會(huì)保障制度方面的基本模式有兩種：一是由市場(chǎng)決定—不平等（存在較大的差距）—適者生存；二是政府干預(yù)—平等（差距很小）—不適者生存。在資本主義世界，20世紀(jì)30年代以前采用的是第一種模式，在20世紀(jì)30年代至70年代采用的是第二種模式；20世紀(jì)80年代和90年代初，兩種模式并存。第一種模式主要在撒切爾夫人當(dāng)政的英國(guó)和里根執(zhí)政的美國(guó)，以及智利、阿根廷等拉美國(guó)家實(shí)施；20世紀(jì)90年代中期至2007年，兩種模式并軌，向政府管理回歸，進(jìn)入政府適度干預(yù)時(shí)期；2008年以來(lái)，進(jìn)入政府再干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相互結(jié)合時(shí)期，高福利向適度福利回歸，普遍降低了社會(huì)福利水平，減少了社會(huì)福利項(xiàng)目，允許企業(yè)招收福利水平和工資水平較低的臨時(shí)工，以及延遲退休年齡，并加強(qiáng)了失業(yè)救濟(jì)和低收入者補(bǔ)助項(xiàng)目的監(jiān)管，鼓勵(lì)個(gè)人購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，鼓勵(lì)企事業(yè)單位，增加企業(yè)年金和職業(yè)年金的額度，減少國(guó)家在社會(huì)福利方面的國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。鑒于世界福利制度改革的大趨勢(shì)，我國(guó)的福利制度模式選擇，既不能走完全市場(chǎng)化模式，也不能走政府強(qiáng)干預(yù)模式，應(yīng)走政府適度干預(yù)或政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式。

三、我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障模式存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障模式屬于政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式。即除了國(guó)家社會(huì)保障法律法規(guī)規(guī)定的由企業(yè)和個(gè)人按比例交繳一定保障基金以外，對(duì)于無(wú)企業(yè)依托的無(wú)收入和低收入者，則由政府財(cái)政交繳基本保障基金（基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金），并鼓勵(lì)有條件的企業(yè)給員工繳納補(bǔ)充保險(xiǎn)基金（企業(yè)年金和職業(yè)年金），以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的水平。同時(shí)，還鼓勵(lì)個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄保障，以及鼓勵(lì)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)——養(yǎng)老、醫(yī)療、健康、人身意外傷害保險(xiǎn)和人壽保險(xiǎn)等。農(nóng)村實(shí)行與城鎮(zhèn)有區(qū)別的養(yǎng)老制度、和醫(yī)療制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)金和醫(yī)療保險(xiǎn)金由國(guó)家、地方和個(gè)人分擔(dān)。城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療水平高于農(nóng)村。從現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)保障制度來(lái)看，還存在諸多問(wèn)題需要解決：

（一）社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割

城鄉(xiāng)居民不統(tǒng)一：城市居民保障水平高于農(nóng)村居民。無(wú)論是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平還是醫(yī)療保險(xiǎn)水平。就是在城市工作的“農(nóng)民工”，他們的社會(huì)保障制度也不統(tǒng)一，有的實(shí)行城市保障制度，有的實(shí)行農(nóng)村保障制度，還有一部分企業(yè)對(duì)“農(nóng)民工”實(shí)行歧視，不簽訂勞動(dòng)合同，不上社會(huì)保險(xiǎn)。

（二）社會(huì)保障基金地區(qū)分割

我國(guó)的社會(huì)保障基金尚未實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，仍處于地方割據(jù)狀態(tài)。西部地區(qū)社會(huì)保障基金入不敷出，為了獲得國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，已實(shí)現(xiàn)了省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)籌。東部沿海地區(qū)除三大直轄市以外，各省仍由市、縣統(tǒng)籌，不僅收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也有很大差異，社會(huì)保障基金的交繳額大于發(fā)放額，即有盈余。為了防止省內(nèi)調(diào)劑，一般都留在地、市、縣。

（三）社會(huì)保障的群體差距較大

我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障差距除了城鄉(xiāng)差距以外，還有行業(yè)和群體差距，如公務(wù)員和事業(yè)單位的社會(huì)保障水平（主要是養(yǎng)老保障）高于一般企業(yè)員工，金融業(yè)員工的社會(huì)保障水平高于農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)員工，國(guó)有企業(yè)員工的社會(huì)保障水平高于集體企業(yè)員工和外資企業(yè)員工的社會(huì)保障水平。效益好的企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)金與效益差的企業(yè)的保險(xiǎn)金相差幾倍至十幾倍。有的企業(yè)僅商業(yè)保險(xiǎn)金一項(xiàng)就達(dá)人均100萬(wàn)元。

（四）社保中斷人數(shù)高達(dá)3000多萬(wàn)人

我國(guó)城鎮(zhèn)員工社保覆蓋面已超過(guò)3億人，但由于就業(yè)中斷或社保基金繳納中斷，以及戶籍歧視和工作人員失職，全國(guó)社?；鸩荒苻D(zhuǎn)接的人數(shù)高達(dá)3000多萬(wàn)人，使這些人的社會(huì)保障基金不能延續(xù)。這種斷保問(wèn)題的存在，不僅影響一部分就業(yè)人員的積極性，特別涉及到一批即將退休人員的切身利益，這些問(wèn)題的長(zhǎng)期積累，還會(huì)影響社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。

（五）社會(huì)保障金欠繳情況比較嚴(yán)重endprint

在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱、經(jīng)濟(jì)效益不高，欠稅、欠繳社會(huì)保障金的情況比較突出。有些發(fā)達(dá)地區(qū)，為了防止地區(qū)養(yǎng)老金被調(diào)劑，采用“藏富于企”、“藏富于民”的策略，盡可能少繳或欠繳。為了解決以上這些問(wèn)題，我們必須嚴(yán)肅法紀(jì)，對(duì)不執(zhí)行現(xiàn)行社會(huì)保障法規(guī)和制度少繳、欠繳社會(huì)保障基金的單位要嚴(yán)懲，應(yīng)征收少繳、欠繳額2—3倍的違法罰金。

四、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)可選擇的五種模式

（一）普惠制的基本福利保障模式

通過(guò)國(guó)家制定專項(xiàng)法律，城鄉(xiāng)居民享受全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度和基本醫(yī)療制度。養(yǎng)老保障基金和醫(yī)療保障基金由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人分擔(dān)。國(guó)家承擔(dān)無(wú)單位交繳社會(huì)保障基金的無(wú)收入和低收入城鄉(xiāng)居民的基本社會(huì)保障基金。

（二）普惠制的大病統(tǒng)籌模式

全國(guó)建立普惠制的大病統(tǒng)籌制度：大病統(tǒng)籌資金由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人按比例分擔(dān)，政府只承擔(dān)無(wú)單位交繳大病統(tǒng)籌基金的城鄉(xiāng)無(wú)收入和低收入居民的份額。也可以采用大病醫(yī)療補(bǔ)貼制：政府對(duì)無(wú)收入者給予全額補(bǔ)貼，對(duì)低收入者補(bǔ)貼70%—80%，對(duì)中等收入者補(bǔ)貼60%—70%，對(duì)高收入者補(bǔ)貼20%—30%，對(duì)財(cái)產(chǎn)性年收入超過(guò)百萬(wàn)元的不予補(bǔ)貼。這有利于校正“因病轉(zhuǎn)貧”的社會(huì)問(wèn)題。

（三）補(bǔ)充社會(huì)福利保險(xiǎn)模式

有條件的企業(yè)和個(gè)人，可繳納補(bǔ)充社會(huì)福利保險(xiǎn)金——企業(yè)年金、職業(yè)年金，包括補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)金——提高養(yǎng)老保障水平和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)金——用于大病保險(xiǎn)。鼓勵(lì)有條件的城鄉(xiāng)居民進(jìn)行自愿儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，以提高一部分先富起來(lái)的城鄉(xiāng)居民的社會(huì)福利保險(xiǎn)水平。

（四）傾斜式的社會(huì)福利模式

基本養(yǎng)老向無(wú)收入和低收入群體傾斜。政府為城鄉(xiāng)無(wú)收入和低收入群體繳納或補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保障金，中等收入群體基本養(yǎng)老保障金由企業(yè)和個(gè)人繳納；高收入群體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金可由個(gè)人進(jìn)行商業(yè)保險(xiǎn)。

基本醫(yī)療向無(wú)收入和低收入群體傾斜。政府為城鄉(xiāng)無(wú)收入和低收入群體支付或補(bǔ)貼基本醫(yī)療保障金，中等收入群體由企業(yè)和個(gè)人交納，高收入群體由個(gè)人實(shí)行商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。

（五）全民統(tǒng)一的社會(huì)福利保險(xiǎn)模式

城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，全國(guó)實(shí)行無(wú)差別保障。國(guó)家根據(jù)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)承受能力開征社會(huì)福利保險(xiǎn)稅，按城鄉(xiāng)居民收入的一定比例征收，無(wú)收入者不征收。城鄉(xiāng)居民公平享受養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。

以上（一）至（四）種模式適合于中國(guó)工業(yè)化的中期和中后期發(fā)展階段，可選擇性使用或結(jié)合使用。第（五）種模式，適合于中國(guó)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段時(shí)使用。

如果按上述五種模式實(shí)施社會(huì)福利保障，將不會(huì)出現(xiàn)國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，財(cái)政赤字過(guò)大，或負(fù)債發(fā)放社會(huì)福利保險(xiǎn)金等問(wèn)題，更不會(huì)因國(guó)民收入超分配而誘發(fā)金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和債務(wù)危機(jī)。

（齊桂珍，國(guó)家發(fā)展改革委體管所研究員）endprint