城市化地區(qū)低碳政策體系探析

賈若祥

城市化地區(qū)低碳發(fā)展，要正確處理政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，同時更好發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，確定不同的調(diào)控方向和調(diào)控重點，充分調(diào)動中央和地方、政府與社會的積極性，形成相對完善的城市化地區(qū)低碳發(fā)展政策。

一、城市化地區(qū)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)的碳排放是城市化地區(qū)碳排放的主要來源之一，因此，制定有利于降低碳排放的產(chǎn)業(yè)政策，有利于推進城市化地區(qū)低碳發(fā)展。

（一） 低碳產(chǎn)業(yè)的政策

1、改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的政策

要加快改造提升城市化地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)的碳利用效率。對于屬于優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)，要加大節(jié)能減排的監(jiān)管力度，強化單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放降低等指標的約束性作用，減少經(jīng)濟增長的資源消耗和環(huán)境損害，提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。適當控制新建火電項目，穩(wěn)步發(fā)展沿海核電項目。積極開展適應氣候變化工作，提升城市綜合適應能力。同時，對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要通過完善開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)單位面積碳排放量等相關(guān)行業(yè)標準和區(qū)域性標準，通過標準淘汰高碳產(chǎn)業(yè)，促進高碳產(chǎn)業(yè)外遷和升級改造。在促進高碳產(chǎn)業(yè)淘汰、外遷或升級改造的進程中，主要通過國家設(shè)定相關(guān)的標準，并通過市場化的手段進行，要少用慎用行政手段。對于屬于重點開發(fā)的城市化地區(qū)，要鼓勵按照產(chǎn)城融合、循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟的要求改造開發(fā)區(qū)，限制大規(guī)模、單一工業(yè)園區(qū)的布局模式，支持開展園區(qū)循環(huán)化改造以及低碳園區(qū)、低碳城市和低碳社區(qū)建設(shè)。同時，對于重點開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時候，要設(shè)定相應的單位面積碳排放標準，主要承接經(jīng)濟效益好、單位面積和單位產(chǎn)值碳排放少、能夠提供較多就業(yè)機會的產(chǎn)業(yè)。

2、培育和壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

對于屬于優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)，要在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺和公共創(chuàng)新平臺建設(shè)布局、項目審批、資金安排等方面予以優(yōu)先支持，加快培育創(chuàng)新型城市，提升區(qū)域自主創(chuàng)新能力。對于屬于重點開發(fā)的城市化地區(qū)，支持國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接，鼓勵在中西部和東北地區(qū)重點開發(fā)區(qū)域共同建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，遏制低水平產(chǎn)業(yè)擴張。依托國內(nèi)能源和礦產(chǎn)資源重大項目，以及主要利用陸路進口資源的重大項目，優(yōu)先在中西部地區(qū)重點開發(fā)區(qū)域布局。高技術(shù)重大專項、重大工程和重大制造業(yè)項目原則上在國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域布局，優(yōu)先在中西部國家重點開發(fā)區(qū)域布局。

3、積極發(fā)展服務業(yè)

2013年，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超過第二產(chǎn)業(yè)的增加值，服務業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的地位更加重要。相對于第二產(chǎn)業(yè)，服務業(yè)單位增加值的碳排放量較低，因此，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尤其是增加服務業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，可以在保持同樣經(jīng)濟規(guī)模的同時很大程度地降低碳排放量。對于服務業(yè)發(fā)展，一是要大力發(fā)展面向生產(chǎn)的服務業(yè)，包括金融服務業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、高技術(shù)服務業(yè)、商務服務業(yè)等；二是要規(guī)范提升面向生活的服務業(yè)，大力發(fā)展商貿(mào)服務業(yè)、家庭服務業(yè)、旅游業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等。要采取相應措施，促進服務業(yè)各個環(huán)節(jié)降低碳排放，并出臺有利于促進服務業(yè)降低碳排放的引導性政策。例如，為了進一步促進服務業(yè)發(fā)展，可以適當拓展“營改增”的范圍，為服務業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的外部環(huán)境。

二、城市化地區(qū)低碳發(fā)展的財政政策

（一）財政補貼政策

完善我國針對低碳產(chǎn)業(yè)的財政補貼制度，促進低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是繼續(xù)完善金太陽工程財政補貼，支持光伏發(fā)電技術(shù)的示范與產(chǎn)業(yè)化進程，促進國內(nèi)光伏發(fā)電市場的啟動與快速推進。二是完善節(jié)能與新能源汽車推廣的財政補貼政策。促進新能源汽車消費，激勵汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進新能源和節(jié)能汽車產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模化進程。同時，推動新能源和節(jié)能汽車示范與試點的進行。新能源和節(jié)能汽車補貼政策，激勵城市在公交和出租行業(yè)使用新能源汽車。中央財政對新能源和節(jié)能汽車的購置進行補助，地方財政對相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)進行補助。三是加大節(jié)能產(chǎn)品惠民工程的財政補貼。中央財政專項資金，促進高效節(jié)能產(chǎn)品推廣，提高產(chǎn)品市場份額。四是繼續(xù)實施秸稈能源利用補貼。為了培育秸稈能源產(chǎn)品市場，中央財政支持秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程。采用綜合性補貼方式，支持企業(yè)生產(chǎn)秸稈能源產(chǎn)品，包括從事秸稈成型燃料、秸稈氣化與干餾等生產(chǎn)企業(yè)運作。五是對再生節(jié)能建筑材料生產(chǎn)的財政補貼。補貼范圍包括企業(yè)擴大產(chǎn)能貸款貼息、節(jié)能建筑材料推廣、技術(shù)標準的研究與制定等。

（二）稅收優(yōu)惠政策

完善我國稅收政策，研究征收碳稅的可行性。進一步完善我國的燃油消費稅和資源稅，形成更有利于降低碳排放的稅收體制。同時，探索有利于低碳發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。與低碳經(jīng)濟和節(jié)能減排目標相關(guān)的稅收優(yōu)惠：一是增值稅優(yōu)惠。優(yōu)惠的范圍包括資源綜合利用的產(chǎn)品、廢舊物資回收、清潔能源和環(huán)境保護產(chǎn)品。對部分節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的增值稅優(yōu)惠，有利于促進低碳產(chǎn)業(yè)和循環(huán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是所得稅優(yōu)惠。優(yōu)惠內(nèi)容：特定環(huán)保項目所得收入，減免一定比例的企業(yè)所得稅；企業(yè)綜合利用資源生產(chǎn)商品，減計部分銷售收入至應納稅所得額；允許節(jié)能環(huán)保項目使用加速折舊方法；對節(jié)能環(huán)保類企業(yè)擴大公益性捐贈扣除比例。所得稅優(yōu)惠鼓勵發(fā)展節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，有利于減少溫室氣體排放，促進低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是營業(yè)稅優(yōu)惠。優(yōu)惠范圍包括對節(jié)能環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓的稅額減免。四是進口環(huán)節(jié)稅收優(yōu)惠。降低資源類產(chǎn)品進口關(guān)稅稅率，減免部分環(huán)保設(shè)備進口關(guān)稅。進口稅收優(yōu)惠旨在促進環(huán)保設(shè)備的使用。五是消費環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠。對消耗低碳產(chǎn)品進行消費稅優(yōu)惠，并適當增加高碳產(chǎn)品的消費稅負，引導消費低碳產(chǎn)品。

三、城市化地區(qū)低碳發(fā)展的投融資政策

（一）產(chǎn)業(yè)投資政策

對于屬于優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)，政府投資加強對具有競爭優(yōu)勢和市場潛力的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的引導，合理引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部和東北地區(qū)重點開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，加快產(chǎn)業(yè)升級步伐。對于屬于重點開發(fā)的城市化地區(qū)，政府投資側(cè)重于改善基礎(chǔ)設(shè)施和對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，支持產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造，引導各類要素向重點行業(yè)、重點領(lǐng)域集聚，增強產(chǎn)業(yè)配套能力。國家對節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、節(jié)能消費行為和林業(yè)發(fā)展給予一定的優(yōu)惠和融資支持。對于政府投資的其他相關(guān)項目或工程，提高項目或工程的低碳化，并優(yōu)先向低碳項目或工程傾斜。對低碳領(lǐng)域的重點產(chǎn)業(yè)，采用投資補助的形式給予扶持。endprint

（二）金融政策

城市化地區(qū)低碳經(jīng)濟的發(fā)展需要強有力的金融支持，因此需要建立與之相適應的低碳金融支持體系，全方位滿足能源城市低碳經(jīng)濟發(fā)展的金融需求。有利于低碳發(fā)展的金融政策主要包括有利于低碳發(fā)展的貨幣政策、利率政策和匯率政策。從當前我國的實踐來看，針對城市化地區(qū)低碳發(fā)展的金融政策主要集中在利率政策方面，即對符合國家政策低碳產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠的利率。同時，要積極探索有利于低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的匯率政策，促進低碳技術(shù)、低碳管理、低碳產(chǎn)品等在國際上的流動。

（三）綠色信貸

不斷完善針對城市化地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色信貸政策，合理配置信貸資源，發(fā)揮信貸資源對低碳產(chǎn)業(yè)的支撐作用。首先對城市化地區(qū)的產(chǎn)業(yè)開展低碳信用評估，對符合國家低碳政策的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，適度增加授信額度，并列入綠色審批名單。加強對高碳排放行業(yè)的授信管理，將碳排放管理落實到信貸資金的貸前、貸中、和貸后管理，建立動態(tài)跟蹤、監(jiān)測和分析機制，對“高能耗、高污染”產(chǎn)業(yè)實行名單管理，實行一票否決制。其次對于符合國家鼓勵的低碳產(chǎn)業(yè)，開辟低碳信貸綠色通道，在適度增加授信額度的同時，在政策許可的范圍內(nèi)，給與貸款利率優(yōu)惠政策。

（四）碳排放權(quán)交易政策

不斷完善碳排放權(quán)交易，有利于在降低碳排放領(lǐng)域引入市場機制，在減少同樣碳排放量的情況下，實現(xiàn)成本最低化。2011年10月國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點工作。經(jīng)過不斷開展碳交易研究和實踐，我國在積極探索建立適應中國國情的碳排放權(quán)交易機制，初步完成了制度設(shè)計、數(shù)據(jù)核查、配額分配、機構(gòu)建設(shè)等工作。2013年6月18日，深圳碳排放權(quán)交易市場在全國七家試點省市中率先啟動交易。目前，可以根據(jù)試點情況，逐步啟動其他相關(guān)城市的碳排放權(quán)交易試點，并可根據(jù)實際情況，適度拓展試點范圍。

（五）其他投融資政策

要發(fā)揮融資租賃、信托擔保、綠色證券等對低碳產(chǎn)業(yè)的支持。對于符合國家低碳產(chǎn)業(yè)導向的產(chǎn)業(yè)，國家要在融資租賃、信托擔保、綠色證券等方面給予相應的扶持。同時對于高碳排放的行業(yè)，比如電力、鋼鐵、水泥等高碳排放行業(yè)，通過融資租賃、信托擔保、綠色證券等方式幫助高碳排放行業(yè)進行技術(shù)改造，提高碳利用效率。此外，可以采用BOO/BO/BT/

PPP/ABS等多種方式，開展低碳領(lǐng)域的投融資合作，引導民間資金和國外資金向低碳領(lǐng)域傾斜。

四、城市化地區(qū)低碳發(fā)展的土地政策

（一）土地低碳化利用政策

要制定嚴格的土地利用政策，在原來投資強度控制的基礎(chǔ)上，增加碳排放強度控制。對于屬于優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)，要加快既有城市用地和工業(yè)用地的低碳化改造，嚴格控制開發(fā)強度，控制城市建成區(qū)蔓延擴張、工業(yè)遍地開花和開發(fā)區(qū)過度分散布局，按照工業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約要求，引導開發(fā)區(qū)向城市功能區(qū)轉(zhuǎn)型，確保城郊農(nóng)業(yè)用地特別是“菜籃子工程”用地不被侵占，提高單位面積的碳排放標準控制。對屬于重點開發(fā)的城市化地區(qū)，對新增的城市建設(shè)用地和工業(yè)園區(qū)用地，都要增加單位面積碳排放強度控制，鼓勵發(fā)展低碳城市和低碳園區(qū)，確保新增用地的低碳化。

（二）城市建設(shè)用地適度增長的政策

對于城市化地區(qū)的建設(shè)用地可以實行農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加掛鉤，以及城市建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模掛鉤“雙掛鉤”政策，以促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市化地區(qū)集聚，并為城市建設(shè)用地規(guī)模的適度擴張?zhí)峁┛臻g。同時對于特大城市或大城市，要合理劃定城市增長邊界，防止特大城市或大城市“攤大餅”式的無限制蔓延。在特大城市或大城市的郊區(qū)，要劃定永久性基本農(nóng)業(yè)，使城市與城市之間有永久性的生態(tài)隔離帶，增加城市碳匯建設(shè)。同時，對于城市化地區(qū)的建設(shè)用地，要嚴格按照土地利用規(guī)劃和土地用途管制的要求開發(fā)利用。

（三）統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的政策

一是要在制度上統(tǒng)一。修改先行的《土地管理法》，建立統(tǒng)一、規(guī)范的土地制度。二是頂層設(shè)計與地方探索要統(tǒng)一。只有頂層設(shè)計和地方探索同時進行，方向一致，土地改革的步伐才能走得更快。三是城鄉(xiāng)土地的權(quán)與價要統(tǒng)一，即“同地同權(quán)同價”。改變當前城鄉(xiāng)建設(shè)用地屬于同地不同權(quán)、同地不同價的現(xiàn)狀，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。四是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易平臺。把農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)等納入統(tǒng)一的土地交易平臺，通過競價報名、網(wǎng)上掛牌、在線競拍、中標公示等規(guī)范的程序操作。

五、城市化地區(qū)低碳發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護政策

（一）增加碳匯的政策

城市化地區(qū)范圍內(nèi)也有一定的綠地、水地等發(fā)揮著固碳的作用。城市化地區(qū)一方面要減低碳排放，提高碳利用效率，另一方面也要積極發(fā)揮綠地的碳匯作用，通過增加碳匯來抵消一部分碳排放。一要將城市化地區(qū)的碳匯建設(shè)與城市的綠化美化結(jié)合起來。在不斷增加城市化地區(qū)人均綠地面積的同時，要充分考慮碳匯的需求，盡可能選擇固碳能力強的植物，實現(xiàn)綠化美化與固碳的兼顧。二要積極推進圍城生態(tài)屏障建設(shè)。在城市化地區(qū)的周邊，要積極推進相關(guān)山體、荒地的綠化，在城市周邊構(gòu)建綠色屏障。

（二）節(jié)能減排的政策

城市化地區(qū)在推進節(jié)能減排時，要針對城市化地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點，以及能源、交通、工業(yè)、建筑等重點產(chǎn)業(yè)，從生產(chǎn)和生活兩大領(lǐng)域同步推進節(jié)能減排和低碳經(jīng)濟發(fā)展。同時，在城市化地區(qū)實施有針對性的重點節(jié)能工程，積極發(fā)展和利用可再生能源，加大能源資源節(jié)約和高效利用技術(shù)開發(fā)和應用力度，加強生態(tài)環(huán)境保護，優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間布局，通過建設(shè)低碳城市，降低溫室氣體排放的強度。要實行有針對性的績效考核評價體系，強化對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護、低碳技術(shù)創(chuàng)新等指標的評價，重點考核服務業(yè)增加值比重、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和用水量、單位工業(yè)增加值能耗和取水量、二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量控制率、建筑節(jié)能等指標。同時加強節(jié)能減排的區(qū)域聯(lián)動和污染治理（霧霾治理）的區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)動，促進信息共享、技術(shù)標準統(tǒng)一、共建應急機制等。endprint

六、城市化地區(qū)生活方式低碳化相關(guān)政策

（一）低碳交通

對于屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的城市化地區(qū)，加快建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是城際鐵路、市域鐵路等大能力運輸方式及綜合交通樞紐。強化優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市群內(nèi)城市之間的內(nèi)在聯(lián)系與分工協(xié)作，適當分散特大城市中心城區(qū)的功能。對于屬于重點開發(fā)區(qū)域的城市化地區(qū)，支持發(fā)展城際鐵路，加快推進綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，引導和支撐城市群優(yōu)化布局。

（二）低碳建筑

加快城市化地區(qū)建筑的低碳化改造，新建的住宅要貫徹節(jié)約用地、節(jié)約能源的方針。新建采暖居住建筑必須達到建筑節(jié)能標準，并積極采用符合國家標準的節(jié)能、節(jié)材、節(jié)水的新型材料和部品，鼓勵利用清潔能源，保護生態(tài)環(huán)境。對于綠色建筑給予一定容積率的獎勵，按照財政部、國家稅務總局2011年1月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于促進節(jié)能服務行業(yè)發(fā)展增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問題的通知》，對符合條件的節(jié)能服務公司暫免征收營業(yè)稅和增值稅，并給予“三免三減”的所得稅優(yōu)惠。貫徹落實《中國綠色建筑綠色行動綱要草案》，如果新建建筑物的標準達到或超過綠色建筑30%以上，則該小城鎮(zhèn)應按實際情況梯度補助1000萬—2000萬不等，并被授予“生態(tài)小城鎮(zhèn)”或者“綠色小城鎮(zhèn)”稱號。為了保證政策執(zhí)行力，應以經(jīng)濟獎勵為基礎(chǔ)，積極采取“以獎代補”的激勵政策。對于標致達到三星級的綠色建筑，其獎勵金額應適當提高。同時，非綠色建筑禁止獲地，必須作為土地招拍掛的前置條件，大幅提升綠色建筑的比例。

（三）低碳消費

一是培育全民低碳意識，營造低碳消費文化氛圍。通過通俗易懂、豐富多彩的宣傳，影響公眾行為，促使他們接受新技術(shù)，從而既能滿足未來的能源需求，又能確保溫室氣體的減排。二是完善政府激勵低碳消費的法規(guī)政策。一方面政府要出臺政策和法規(guī)鼓勵企業(yè)、公民和社會組織實行低碳消費，如制定獎勵措施，對于開發(fā)低碳產(chǎn)品，綜合利用自然能源，投資低碳生產(chǎn)流程的企業(yè)，給予支持和鼓勵，并在貸款、稅收等方面給予優(yōu)惠政策；另一方面抑制消費主體的高碳消費方式。三是政府機構(gòu)應從自身入手，帶頭節(jié)能減排。政府部門和單位通過早期采用、購買最新先進技術(shù)與產(chǎn)品等措施，為其他部門樹立榜樣。如率先使用節(jié)能減排型設(shè)備和辦公用品，盡可能將辦公大樓建設(shè)或改造成節(jié)能型建筑，制定和實施政府機構(gòu)能耗使用定額標準和用能支出標準，實施政府內(nèi)部日常管理的節(jié)能細則，制定政府節(jié)能采購產(chǎn)品目錄，推行政府節(jié)能采購。

（四）低碳社區(qū)

政府相關(guān)部門可在本地條件比較成熟的地方設(shè)立低碳社區(qū)試點，對其進行跟蹤指導、綠色評級，再加以示范推廣。在采用環(huán)保材料、優(yōu)化社區(qū)結(jié)構(gòu)、建造節(jié)能建筑、倡導低碳生活方面，以點帶面，探索低碳社區(qū)建設(shè)的不同模式。通過采用節(jié)約能源、使用節(jié)水設(shè)備，開展社區(qū)廢水小規(guī)模污水處理、循環(huán)利用等途徑，降低能源消耗和污染物排放，以低碳和可持續(xù)的理念推動民眾踐行綠色生活。通過健全社區(qū)的聽證會制度、依據(jù)社區(qū)民意調(diào)查制定相關(guān)政策等措施，使得社區(qū)居民在環(huán)境保護法律法規(guī)、政策、規(guī)劃制定過程中和開發(fā)建設(shè)項目實施之前，就能參與并影響決策過程和結(jié)果。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）endprint