探索中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的治理創(chuàng)新

20世紀(jì)90年代，曾處于發(fā)展瓶頸階段的上海試圖重振其歷史上作為中國(guó)的港口中心地位，試圖發(fā)展成為世界航運(yùn)、貿(mào)易和金融中心的規(guī)劃。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，他們尋求中央政府的支持，與兄弟省份浙江進(jìn)行了關(guān)于洋山島使用的協(xié)商和安排，并尋求兄弟省份江蘇省的支持。建設(shè)洋山港項(xiàng)目的可行性分析花費(fèi)了大約10年的時(shí)間，經(jīng)歷了大量的多方談判，最終結(jié)果是巨大的成功。2011年，洋山深水港的僅前三期工程建設(shè)，已經(jīng)使上海港超過(guò)新加坡港成為世界吞吐量最大的港口，并正式成為東北亞的重要樞紐港。

處于新時(shí)期發(fā)展階段的中國(guó)亟需優(yōu)化和升級(jí)其經(jīng)濟(jì)。向國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放貿(mào)易和投資，進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)化和升級(jí)的一個(gè)重要選擇。2013年9月，中國(guó)政府選擇了在上海成立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行率先嘗試改革，這是繼深圳前海和珠海橫琴之后的，具有更深遠(yuǎn)意義的改革。洋山港成為了自貿(mào)區(qū)的一部分，正式成為中國(guó)及上海新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新的試驗(yàn)田和引擎，引起了多方的關(guān)注。

上海自貿(mào)區(qū)的特殊性。世界上很多國(guó)家都設(shè)有自由貿(mào)易區(qū)，對(duì)于進(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)行海關(guān)關(guān)稅的豁免。自由貿(mào)易區(qū)是一種通過(guò)降低進(jìn)出口交易成本，以促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易和投資自由流動(dòng)的世界性機(jī)制。以美國(guó)為例，如美國(guó)自貿(mào)區(qū)全國(guó)協(xié)會(huì)的主席丹尼爾·格里斯沃爾德說(shuō)，由于美國(guó)已經(jīng)具有全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)放性的經(jīng)濟(jì)體系，美國(guó)自貿(mào)區(qū)的做法主要是降低海關(guān)關(guān)稅，增加現(xiàn)金流和提高供應(yīng)鏈效率。中國(guó)的上海自由貿(mào)易（試驗(yàn)）區(qū)則被賦予超出一般自貿(mào)區(qū)的更深遠(yuǎn)意義。首先，自貿(mào)區(qū)將推動(dòng)自由貿(mào)易和投資。上海自由貿(mào)易園區(qū)成立初期，即采取了一些基本的措施，以降低區(qū)內(nèi)企業(yè)貿(mào)易和投資交易成本，促進(jìn)資本的自由和有效流動(dòng)。這些措施包括在區(qū)內(nèi)為國(guó)際投資者開(kāi)放服務(wù)行業(yè)，如金融、保險(xiǎn)、航運(yùn)、文化和法律服務(wù)等；取消對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)管理的一些行政法規(guī)的規(guī)定；區(qū)內(nèi)企業(yè)對(duì)外直接投資審批程序減免等。同時(shí)，更重要的一點(diǎn)是，上海自貿(mào)區(qū)將推動(dòng)中國(guó)政府治理的改革和創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能和作用。鑒于中國(guó)現(xiàn)有的政府治理體系，自貿(mào)區(qū)的改革成功很大程度上依賴于一個(gè)遵循市場(chǎng)規(guī)則的政府行政角色和法律體系，這將對(duì)于中國(guó)的未來(lái)政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新具有深遠(yuǎn)意義。

上海自由貿(mào)易園區(qū)如何探索治理創(chuàng)新？“創(chuàng)新”一詞在上海自由貿(mào)易園區(qū)的討論中頻繁出現(xiàn)。然而，創(chuàng)新是一個(gè)模糊籠統(tǒng)的概念，尤其在政策創(chuàng)新領(lǐng)域。一般意義上來(lái)講，創(chuàng)新是指符合市場(chǎng)需要的，并且通過(guò)創(chuàng)意而取得成功的全新實(shí)踐和舉措。肖貴玉副秘書(shū)長(zhǎng)在哈佛課堂上面臨國(guó)際學(xué)生提問(wèn)時(shí)曾指出，“在全球化的背景下，政府必須根據(jù)自身國(guó)情和文化背景，尋求最為有效的創(chuàng)新治理模式。衡量的標(biāo)準(zhǔn)便是在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，能否最大限度地獲取有限的資源從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，造福自己的人民”。上海的自由貿(mào)易園區(qū)不僅是上海地方政府推動(dòng)發(fā)展的產(chǎn)物，也是新中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人將國(guó)家引入新發(fā)展方向的決心的體現(xiàn)，這就需要政策和治理的創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新主要應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是創(chuàng)新式平衡改革開(kāi)放的利益獲取與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避之間的關(guān)系，二是創(chuàng)新式探索中國(guó)發(fā)展新時(shí)期的正確的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，三是區(qū)內(nèi)政策具體實(shí)施過(guò)程中的有效管理和創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)的政策能否或如何被推廣到整個(gè)國(guó)家，取決于它的本地實(shí)施狀況。因此，政策制定和改革的具體實(shí)施之間如何創(chuàng)新互動(dòng)十分重要。具體如下：

創(chuàng)新式處理自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)改革的步伐以及平衡各方利益。自貿(mào)區(qū)的許多政策和實(shí)施細(xì)則仍有待觀察。如何應(yīng)對(duì)改革中潛在挑戰(zhàn)的各種辯論和討論一直沒(méi)有停止過(guò)。中國(guó)意識(shí)到創(chuàng)造一個(gè)自由的貿(mào)易和投資環(huán)境，是中國(guó)解決內(nèi)部問(wèn)題以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)升級(jí)不可或缺的步驟，當(dāng)然風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)并存。關(guān)鍵點(diǎn)在于如何創(chuàng)新，以平衡開(kāi)放所帶來(lái)的利益，以及可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。很多人認(rèn)為，開(kāi)放倒逼國(guó)內(nèi)改革勢(shì)在必行。但有很多分析者擔(dān)心，開(kāi)放引入的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，將損害許多國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。自貿(mào)區(qū)自2013年9月正式設(shè)立以來(lái)，中國(guó)政府循序漸進(jìn)地推出了各項(xiàng)改革。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，自貿(mào)區(qū)列出的負(fù)面清單比預(yù)期長(zhǎng)。一些國(guó)際公司和專家曾懷疑許多區(qū)內(nèi)的改革是否會(huì)深刻，政策和設(shè)想是否現(xiàn)實(shí)，以及這次改革能走多遠(yuǎn)。美國(guó)貿(mào)易專家蓋瑞·赫夫鮑爾建議，“中國(guó)應(yīng)該把目前的負(fù)面清單減少到10或20種行業(yè)”。為了回應(yīng)有關(guān)改革進(jìn)展緩慢的擔(dān)憂，中國(guó)政府相關(guān)部門(mén)也曾指出，這只是一個(gè)過(guò)程的開(kāi)端，并許諾明年的負(fù)面清單會(huì)更短。如何選擇和優(yōu)先考慮對(duì)外開(kāi)放的順序和步驟，需要?jiǎng)?chuàng)新的思維和實(shí)踐，以及應(yīng)對(duì)各方面不同壓力的正確回應(yīng)。

創(chuàng)新式推進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融業(yè)改革。中國(guó)的金融業(yè)開(kāi)放具有潛在的巨大效率收益，但由于中國(guó)金融行業(yè)比起西方發(fā)達(dá)的金融業(yè)尚有差距。放松金融管制可能會(huì)滋生銀行業(yè)危機(jī)的萌芽，具有很高的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)。面臨中央政府和上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最重要的問(wèn)題是如何平衡開(kāi)放為中國(guó)金融業(yè)帶來(lái)的推進(jìn)作用和這些公司將動(dòng)搖中國(guó)金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。2013年12月2日，中國(guó)央行公布了上海自貿(mào)區(qū)金融改革的相關(guān)建議，諸如允許境外公司在區(qū)內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)發(fā)行人民幣債券；允許外國(guó)人直接買(mǎi)賣(mài)中國(guó)股票和債券，允許中國(guó)個(gè)人投資者直接購(gòu)買(mǎi)海外金融產(chǎn)品等。為了防止自貿(mào)區(qū)成為逃避中國(guó)長(zhǎng)期金融行業(yè)嚴(yán)格限制的后門(mén)，央行試圖在自貿(mào)區(qū)邊緣設(shè)置一個(gè)防火墻，阻止“投機(jī)者尋求利用區(qū)內(nèi)和區(qū)外利率和匯率的價(jià)差”將資金滲出區(qū)外。盡管一些改革者認(rèn)為試驗(yàn)階段的政策變化緩慢，但鑒于金融業(yè)的復(fù)雜性和危機(jī)的不可預(yù)期性，循序漸進(jìn)而非急速的改革方式或許對(duì)于中國(guó)更為現(xiàn)實(shí)。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新管理。今天的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)類似于1979年的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景卻完全不同。1979年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)封閉落后，政府實(shí)際可以主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有宏觀和微觀決策，而2013年的中國(guó)已經(jīng)成為全球化背景下的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。1979年的中國(guó)以開(kāi)放制造業(yè)走向世界，2013年的中國(guó)開(kāi)始逐步對(duì)外放開(kāi)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。更重要的區(qū)別在于，今天的世界經(jīng)濟(jì)是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)鏈接起來(lái)的互聯(lián)經(jīng)濟(jì)，商業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展瞬時(shí)通信，國(guó)際間投資流量潛力巨大。許多商業(yè)活動(dòng)都可以在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行操作和完成，包括銀行及金融的服務(wù)，批發(fā)和零售貿(mào)易，信息和娛樂(lè)服務(wù)等。因此，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代設(shè)立一個(gè)物理范圍的自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，具有諸多挑戰(zhàn)。蓋瑞·赫夫鮑爾認(rèn)為，“中國(guó)應(yīng)允許在自由貿(mào)易園區(qū)企業(yè)面向整個(gè)中國(guó)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售某些指定的產(chǎn)品（如保險(xiǎn)、教育課程等）”。赫夫鮑爾進(jìn)一步建議中國(guó)政府，“……允許中國(guó)公民自由進(jìn)入上海自貿(mào)區(qū)購(gòu)買(mǎi)指定的服務(wù)產(chǎn)品（如醫(yī)療服務(wù)、商業(yè)咨詢等），建立為在區(qū)內(nèi)工作的外國(guó)雇員設(shè)立發(fā)放工作許可證的快車(chē)道。同時(shí)在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)一年后，在中國(guó)其他城市設(shè)立自貿(mào)區(qū)”。自貿(mào)區(qū)的管理應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在自貿(mào)區(qū)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新式的管理，這是一個(gè)時(shí)代的新機(jī)遇。

自貿(mào)區(qū)的政府治理創(chuàng)新。不同于許多在美國(guó)的自下而上的治理創(chuàng)新，中國(guó)的創(chuàng)新一般始于上層設(shè)計(jì)推動(dòng)，然后在地方進(jìn)行試驗(yàn)和實(shí)踐。根據(jù)中國(guó)實(shí)情，政策的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用智慧，謹(jǐn)慎科學(xué)地進(jìn)行，而實(shí)施則是成功的關(guān)鍵。精簡(jiǎn)政府行政審批程序是第一步。更重要的是，政府職能應(yīng)從經(jīng)濟(jì)的管理者和控制者以及主要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公共產(chǎn)品服務(wù)的提供者以及市場(chǎng)和商業(yè)的服務(wù)者。如果政府進(jìn)行這些創(chuàng)新改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式將發(fā)生巨大變化。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提到，“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，及正確處理市場(chǎng)和政府之間的關(guān)系，這堅(jiān)定了中國(guó)政府治理創(chuàng)新的決心。自貿(mào)區(qū)為上海提供了一個(gè)讓上海在中國(guó)迫切需要治理創(chuàng)新的過(guò)程中率先一步的機(jī)遇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，自貿(mào)區(qū)是中國(guó)更深地融入世界經(jīng)濟(jì)的試驗(yàn)田。從管理治理的角度看，自貿(mào)區(qū)是發(fā)展高效型服務(wù)型且公信度高的政府的試驗(yàn)田。中國(guó)的進(jìn)一步開(kāi)放，以及走出去將吸引全球資源來(lái)幫助中國(guó)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新管理的機(jī)制化以確保全國(guó)性推廣?；诶砟睿夹g(shù)及商業(yè)模式的創(chuàng)新，原則上是可復(fù)制的（盡管受知識(shí)產(chǎn)權(quán)的影響）。上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的成功應(yīng)當(dāng)不僅依靠于上海的地理位置以及其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的地位和優(yōu)勢(shì)，而著重依靠其自身的政策制定實(shí)施和管理機(jī)制的創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)的改革探索是自貿(mào)區(qū)和中央政府的合作探索過(guò)程。如果上海能在自貿(mào)區(qū)成功探索一套治理模式，并機(jī)制化使之?dāng)U展到其他地區(qū)，這將會(huì)引領(lǐng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治的下一輪高速發(fā)展。

到2017年，我們會(huì)看到一個(gè)具有強(qiáng)大國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的上海，與世界接軌的自由貿(mào)易和投資蓬勃發(fā)展，管理和治理創(chuàng)新并且高效。到2025年，我們期待看到許多類似這樣的城市遍布全中國(guó)。這就是中國(guó)的未來(lái)。

（楊林，哈佛大學(xué)HTUP項(xiàng)目客座講師）