加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

國家發(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司年度計(jì)劃處

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施之一。近年來我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展很快，但總體上看仍是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系中相對薄弱的環(huán)節(jié)。2004年以來連續(xù)10個(gè)中央1號文件及黨的十七屆三中會《決定》，均對我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提出明確的指導(dǎo)性意見，今年中央1號再次要求加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度。

一、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

我國政府支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，但發(fā)展很快。2004年保監(jiān)會開始在上海、吉林、黑龍江、江蘇、四川、新疆等6個(gè)省區(qū)市開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，2007年擴(kuò)大到14個(gè)省，目前已經(jīng)覆蓋全國所有省份。全國開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司由試點(diǎn)初期的6家增加到25家，適度競爭的市場環(huán)境初步形成。過去10年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模的平均發(fā)展速度達(dá)到49%，成為全球僅次于美國的第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。2013年我國主要農(nóng)作物承保面積達(dá)到11.06億畝，保險(xiǎn)金額達(dá)到1.39萬億元，參保農(nóng)戶達(dá)2.14億戶次，均創(chuàng)歷史新高。2007—2012年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)向1.13億戶次的農(nóng)戶支付賠款551億元，對減輕農(nóng)民的災(zāi)害損失、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。在一些保險(xiǎn)覆蓋面較高的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款成為災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)的重要資金來源。

現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展有兩個(gè)突出特點(diǎn)：

政策性保險(xiǎn)是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體。政府主要通過保費(fèi)補(bǔ)貼方式支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。2007年中央財(cái)政首次列支21.5億元預(yù)算開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，2012年中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算額度已經(jīng)達(dá)到98.1億元。目前中央財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種達(dá)到15個(gè)，具體包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、糖料作物、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、育肥豬、奶牛、牦牛、藏系羊等，基本覆蓋主要的種植業(yè)、畜牧業(yè)產(chǎn)品。2012年我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入240億元，其中享受財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模達(dá)到235億元，所占比重高達(dá)98%。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本原則和框架已經(jīng)初步確立。去年3月1日正式實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的基本構(gòu)架和原則。條例規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)的原則，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫、限制農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。國家支持發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度；農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的屬于保費(fèi)補(bǔ)貼范圍的，由財(cái)政部門給予保費(fèi)補(bǔ)貼；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、單獨(dú)核算損益，并依法享受稅收優(yōu)惠，具體的政策和辦法正在制訂之中。

目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的主要問題：

一是保障水平較低，難以有效分擔(dān)農(nóng)業(yè)面臨的自然和市場風(fēng)險(xiǎn)。目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民的保障程度仍屬于較低水平，主要是針對自然災(zāi)害造成的損失，以“物化成本”為標(biāo)的提供保險(xiǎn)，處于“保成本”的初級階段，與發(fā)達(dá)國家的“保產(chǎn)量”、“保收入”相比，保障水平有較大差距。以種植業(yè)保險(xiǎn)為例，2013年河南省小麥、玉米每畝保額分別只有311元、251元，這對于分散的小農(nóng)戶而言尚有一定作用，但對規(guī)模經(jīng)營主體來說，由于生產(chǎn)總成本較高，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)投保就沒有什么意義，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)賠償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)損失。這是一些地方農(nóng)民參保積極性不高的主要原因。

二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面低，保險(xiǎn)品種相對較少。按照種植面積計(jì)算，2013年我國主要農(nóng)作物的保險(xiǎn)覆蓋面只有50%左右。相比之下，美國主要農(nóng)作物的參保率達(dá)到80%以上；日本、韓國農(nóng)民主要通過農(nóng)協(xié)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，參保率幾乎100%，但帶有一定的強(qiáng)制性。從保險(xiǎn)品種看，目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種共有幾十個(gè)（包括中央和地方提供補(bǔ)貼的品種），以保生產(chǎn)成本為主；而美國目前已經(jīng)有150多種農(nóng)作物被納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范疇，可供選擇的保險(xiǎn)品種超過300個(gè)，農(nóng)民可以選擇不同的產(chǎn)量水平或收入水平進(jìn)行投保。

三是政策支持方式比較單一。從世界上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展比較成功的日本、美國、西班牙等的實(shí)踐看，政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體途徑，包括保費(fèi)補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、再保險(xiǎn)支持、巨災(zāi)保險(xiǎn)分散機(jī)制等方面，而我國由于政策保險(xiǎn)起步較晚，目前還主要通過保費(fèi)補(bǔ)貼的方式予以支持，支持方式相對單一，特別是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)制度仍沒有建立，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)仍面臨較高風(fēng)險(xiǎn)，影響保險(xiǎn)市場的供給。

二、政策

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是面臨自然與市場“雙重風(fēng)險(xiǎn)”的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可以有效減輕自然災(zāi)害及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動給農(nóng)民帶來的損失，是保障農(nóng)民收入水平、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑?？v觀美、歐、日、韓等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策體系，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策在其中占有十分重要的地位，且有不斷強(qiáng)化的趨勢。近年來，由于氣候變暖導(dǎo)致極端災(zāi)害性天氣多發(fā)頻發(fā)，生物能源開發(fā)、金融炒作等因素導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動加劇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。新形勢要求我們，必須把加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支持農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。

（一）進(jìn)一步確立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性定位

國內(nèi)外的實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展離不開政府的政策支持，而且近年來各國對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持有不斷強(qiáng)化的趨勢。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍處于起步階段，必須堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分，進(jìn)一步突出重點(diǎn)，明確方向，加大支持力度，加快建立符合我國國情及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，并加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、價(jià)格調(diào)控等支持政策的相互協(xié)調(diào)。

（二）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策

保費(fèi)補(bǔ)貼是我國政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主要政策工具。要圍繞保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給這一核心目標(biāo)，進(jìn)一步突出保費(fèi)補(bǔ)貼政策的支持重點(diǎn)，區(qū)別不同地區(qū)和品種，實(shí)行差別化的保費(fèi)補(bǔ)貼政策。不斷提高中央財(cái)政對稻谷、小麥、玉米、生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼力度，適當(dāng)降低主產(chǎn)區(qū)省級財(cái)政對糧食作物、生豬的補(bǔ)貼比例，不再要求糧食生產(chǎn)大縣、生豬生產(chǎn)大縣配套補(bǔ)貼保費(fèi)，減輕地方財(cái)政壓力，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)政府支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。對于同一農(nóng)產(chǎn)品、不同風(fēng)險(xiǎn)保障水平的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，可隨著保障水平的提高，逐步降低政府保費(fèi)補(bǔ)貼的水平，更多地發(fā)揮市場機(jī)制來滿足不同經(jīng)營主體的保險(xiǎn)需求。

（三）逐步提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障水平

由于發(fā)展水平不同，現(xiàn)階段我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍應(yīng)堅(jiān)持以災(zāi)害補(bǔ)償為主，重點(diǎn)保各類農(nóng)業(yè)災(zāi)害給農(nóng)民帶來的損失。但與此同時(shí)，要適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上升和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增大的基本趨勢，穩(wěn)步提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平，逐步由目前的“保物化成本”，向“保生產(chǎn)成本”、“保產(chǎn)量”、“保價(jià)格和收入”的方向發(fā)展。各級政府要積極引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提高享受財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種的保障水平，盡快達(dá)到“保生產(chǎn)成本”的程度。按照今年中央1號文件的要求，積極探索開展財(cái)政支持的糧食、生豬、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)。在目前“低保障、廣覆蓋”的普惠型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)產(chǎn)品“產(chǎn)量保險(xiǎn)”、“收入保險(xiǎn)”等保障水平較高的新型險(xiǎn)種，讓農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿、自主選擇。

（四）積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

除了主要的種植業(yè)、畜牧業(yè)產(chǎn)品之外，要逐步將區(qū)域性的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品品種納入農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的范圍，重點(diǎn)包括農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、家禽養(yǎng)殖、肉牛肉羊、蘋果、柑桔、香蕉、茶葉、蠶桑等。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司提供相應(yīng)的保險(xiǎn)品種，符合條件的由中央或地方財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼等政策支持。

（五）推進(jìn)建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是影響我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給的重要原因。目前，為了分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，我國保險(xiǎn)公司主要采取提取巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、向國際市場購買再保險(xiǎn)的方式，一些地方政府也開展了提取農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的實(shí)踐探索。要在此基礎(chǔ)上，抓緊研究在國家層面建立由財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制?？梢钥紤]由財(cái)政出資建立全國性的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，專門向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供再保險(xiǎn)服務(wù)。也可以考慮由中央政府、地方政府和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司按照一定比例出資，建立全國性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，形成更大范圍、更高層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償機(jī)制。

（六）進(jìn)一步拓展政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體方式

全面貫徹落實(shí)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的原則，在完善保費(fèi)補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的同時(shí)，抓緊研究制定支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠、再保險(xiǎn)支持等政策措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加快發(fā)展。endprint