第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的演變及效果分析

楊曉麗

摘 要：第三方支付業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展為支付機(jī)構(gòu)帶來了大量的備付金沉淀，備付金政策的最終出臺在規(guī)范第三方支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)，也存在其自身的缺陷和問題。該文主要簡述我國第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的演變過程，分析備付金政策的效果及存在的問題，并提出自己的意見和建議。

關(guān)鍵詞：第三方支付 備付金 備付金政策

中圖分類號：F830.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）01（c）-0211-02

隨著第三方支付業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金也越積越多，截止2013年第一季度，納入中國人民銀行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測的269家第三方支付機(jī)構(gòu)共吸收客戶備付金余額881.55億元，同比增長70.81%。然而支付機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)營中卻存在著客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數(shù)量多且過于分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關(guān)聯(lián)關(guān)系復(fù)雜且透明度低等問題，備付金的監(jiān)管問題自然也成了社會的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。因此，亟待盡快制定并出臺辦法，明確和細(xì)化人民銀行關(guān)于客戶備付金的監(jiān)管要求，強(qiáng)化支付機(jī)構(gòu)的資金安全保護(hù)意識和責(zé)任，以及備付金銀行的監(jiān)督責(zé)任，切實(shí)維護(hù)客戶合法權(quán)益。

1 我國第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的演變

1.1 發(fā)布《支付清算組織管理辦法》征求意見稿，備付金政策的探索階段

2005年6月，中國人民銀行第一次發(fā)布了《支付清算組織管理辦法（征求意見稿）》，按照條款規(guī)定中國人民銀行是支付清算組織的監(jiān)督管理部門，支付清算組織不得吸收存款，不得為參與者辦理清算結(jié)果的資金轉(zhuǎn)賬，應(yīng)按照與參與者的協(xié)議辦理支付清算業(yè)務(wù)，并將支付清算結(jié)果提交給約定的開戶銀行辦理資金轉(zhuǎn)賬。2006年3月中國人民銀行又小范圍地提出新的征求意見稿，該次意見征求集中在內(nèi)部控制上，主要是保證金管理和設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，規(guī)定保證金應(yīng)專戶存放于商業(yè)銀行，且同一家銀行只能開立一個(gè)專戶。在兩次征求意見中，中國人民銀行雖未正式提出備付金的概念，但已初步界定支付清算組織不是銀行，不能吸收存款，只能委托銀行辦理資金轉(zhuǎn)賬，需在商業(yè)銀行開立保證金專戶，且同一家銀行只能開立一個(gè)專戶。

1.2 發(fā)布《電子支付指引（第一號）》，回避備付金概念

為了規(guī)范和引導(dǎo)電子支付的健康發(fā)展，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，防范支付風(fēng)險(xiǎn)，確保銀行和客戶資金的安全，2005年10月，中國人民銀行公布了《電子支付指引（第一號）》。該規(guī)定主要是從銀行角度出發(fā)，對銀行與電子支付平臺的交易做了一些細(xì)致規(guī)定。按規(guī)定，在電子支付類型、單筆支付金額和每日累計(jì)支付金額等方面針對不同客戶做出限制。該電子支付指引所涉及的交易資金主要是銀行結(jié)算賬戶資金，與第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金概念不同。

1.3 發(fā)布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》正式引出客戶備付金

2010年6月中國人民銀行頒發(fā)了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，第一次正式引出客戶備付金的概念，辦法主要強(qiáng)調(diào)了客戶備付金的權(quán)屬關(guān)系、存管方式、客戶備付金與實(shí)繳貨幣資本的比例等原則性要求。明確了支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金不屬于支付機(jī)構(gòu)的自有財(cái)產(chǎn)，支付機(jī)構(gòu)只能根據(jù)客戶發(fā)起的支付指令轉(zhuǎn)移備付金，禁止支付機(jī)構(gòu)以任何形式挪用客戶備付金，支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金，應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行開立備付金專用存款賬戶存放備付金，且與商業(yè)銀行簽署備付金存管協(xié)議，支付機(jī)構(gòu)的實(shí)繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。

1.4 發(fā)布《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），針對客戶備付金征求意見

2011年11月，中國人民銀行發(fā)布了《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），主要從備付金的范圍、備付金銀行、備付金銀行賬戶、備付金的使用與劃轉(zhuǎn)、監(jiān)督與管理等方面向社會廣泛征求意見，在該次征求意見稿中，細(xì)化了備付金的范圍及相關(guān)管理規(guī)定，已經(jīng)取得牌照的支付公司和有意向申請牌照的支付公司均有參與討論并交換了意見。

1.5 正式發(fā)布《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》并在第三方支付機(jī)構(gòu)中實(shí)施

2013年6月，中國人民銀行正式發(fā)布《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》，對備付金銀行賬戶管理，客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉(zhuǎn)等進(jìn)行約定，以保護(hù)客戶合法權(quán)益為根本，從嚴(yán)管理客戶備付金，確?？蛻糍Y金安全。

2 第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的效果分析

2.1 第三方支付機(jī)構(gòu)納入行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管，業(yè)務(wù)走向規(guī)范化運(yùn)作

通過意見征集到相關(guān)辦法出臺，中國人民銀行最終將第三方支付機(jī)構(gòu)納入自己的監(jiān)管范圍，第三方支付機(jī)構(gòu)開展支付業(yè)務(wù)需向中國人民銀行申請牌照，沒有取得牌照的公司將不得開展支付業(yè)務(wù)。支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金必須全額繳存至備付金專用存款賬戶，并委托備付金存款銀行進(jìn)行支付和結(jié)算，中國人民銀行對支付機(jī)構(gòu)和備付金銀行的客戶備付金存管業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.2 客戶合法權(quán)益得到有效保障

按照《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》規(guī)定，客戶備付金只能用于客戶委托的支付業(yè)務(wù)和本辦法規(guī)定的情形，且任何單位和個(gè)人不得擅自挪用、占用、借用客戶備付金，不得擅自以客戶備付金為他人提供擔(dān)保。根據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)終止支付業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)提交客戶合法權(quán)益保障方案，明確可供客戶選擇的、兩個(gè)以上的客戶備付金退還方案。上述相關(guān)辦法的出臺，以保護(hù)客戶合法權(quán)益為根本，從嚴(yán)管理客戶備付金的存放和使用，確?？蛻糍Y金安全。

2.3 對支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力加強(qiáng)

第三方支付機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)過程中，積累了大量的沉淀資金，如果沒有自律約束和行政監(jiān)管，很容易引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等，主要表現(xiàn)在對客戶違約，償還支付能力下降，資金違規(guī)挪用，滋生洗錢、套現(xiàn)、詐騙活動等。中國人民銀行在制定《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》時(shí)，除了明確將客戶備付金納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍外，還要求支付機(jī)構(gòu)按季計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并參照銀行、證券等監(jiān)管實(shí)踐，將風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提從靜態(tài)、固定方式調(diào)整為動態(tài)、差別化模式，加強(qiáng)對支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范。endprint

2.4 統(tǒng)籌兼顧，降低支付機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本

按照《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)只能選擇一家商業(yè)銀行存放備付金，有利于備付金的集中存放和監(jiān)管，但如果嚴(yán)格執(zhí)行，將改變部分支付機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，增加資金和服務(wù)成本，降低支付效率，影響客戶體驗(yàn)，甚至可能影響部分機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》的出臺，則將備付金銀行調(diào)整為備付金存管銀行和備付金合作銀行，放寬了銀行的數(shù)量，統(tǒng)籌兼顧，合理設(shè)置激勵(lì)與約束機(jī)制，平衡備付金存管銀行、合作銀行以及支付機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利，同時(shí)也適當(dāng)考慮了支付機(jī)構(gòu)收益訴訟，將備付金收付賬戶轉(zhuǎn)存為單位定期存款等存放形式的最長期限從3個(gè)月延長至12個(gè)月。另外，支付機(jī)構(gòu)通過備付金合作銀行招標(biāo)，提高了合作銀行的服務(wù)水平和質(zhì)量，為支付機(jī)構(gòu)帶來了其他潛在的合作收益。

3 第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策存在的問題

3.1 客戶備付金的監(jiān)管盲區(qū)

《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》只是將取得牌照的支付機(jī)構(gòu)納入了中國人民銀行的監(jiān)管范圍，針對那些沒有取得牌照的支付機(jī)構(gòu)或者不需要取得牌照的支付機(jī)構(gòu)，人民銀行暫時(shí)還無法監(jiān)控客戶備付金的存放和使用。雖然《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定不取得牌照將無法繼續(xù)從事支付業(yè)務(wù)，但實(shí)際上截止到2013年12月只有250家取得牌照，仍有大量的第三方支付企業(yè)游離于中國人民銀行的監(jiān)管范圍之外，備付金政策在實(shí)際執(zhí)行過程中還有一定的監(jiān)管盲區(qū)。

3.2 客戶備付金的監(jiān)管漏洞

《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》明確客戶備付金，是指支付機(jī)構(gòu)為辦理客戶委托的支付業(yè)務(wù)而實(shí)際收到的預(yù)收待付貨幣資金。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“預(yù)收待付”和“實(shí)際收到”的資金屬于備付金，不屬于“預(yù)收待付”以及雖屬于“預(yù)收待付”但未實(shí)際收到的資金（即在途資金）不屬于客戶備付金，不受中國人民銀行監(jiān)管。

另外備付金相關(guān)政策回避了客戶備付金的利息歸屬問題。實(shí)踐中，一般由支付機(jī)構(gòu)和客戶通過協(xié)議約定備付金利息歸屬問題。若向客戶返還利息，支付機(jī)構(gòu)有吸收存款嫌疑，且利息難以計(jì)算，存在著一定的操作難度；若利息歸支付機(jī)構(gòu)所有，又缺乏相應(yīng)的政策支持。

3.3 支付業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)還不完善

雖然第三方支付機(jī)構(gòu)申請牌照必須要經(jīng)過系統(tǒng)安全技術(shù)檢測和認(rèn)證，但中國人民銀行對第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更多的是依賴第三方支付機(jī)構(gòu)材料的申報(bào)和備案以及商業(yè)銀行對客戶備付金的歸集和使用，必要的時(shí)候結(jié)合現(xiàn)場檢查，尚未建立一套完整的監(jiān)管系統(tǒng)來對商業(yè)銀行和支付機(jī)構(gòu)兩方的資金信息進(jìn)行校驗(yàn)核對，缺乏動態(tài)監(jiān)管能力，工作顯的較為被動。第三方支付機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的安全性和備付金數(shù)據(jù)的真實(shí)性和一致性檢驗(yàn)工作也有待強(qiáng)化提高。

3.4 信息不夠公開透明

一方面第三方支付機(jī)構(gòu)與客戶之間存在著信息不對稱，客戶并不了解第三方支付機(jī)構(gòu)的客戶權(quán)益保障方案，客戶備付金沉淀規(guī)模及相關(guān)的支付業(yè)務(wù)運(yùn)營數(shù)據(jù)，另一方面中國人民銀行歸集的第三方支付行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)信息也未向社會公開公布。

4 結(jié)語

第三方支付機(jī)構(gòu)備付金由中國人民銀行以《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》的形式納入其監(jiān)管范圍，明確客戶備付金的存放、歸集、使用和劃轉(zhuǎn)等存管活動，有效的保障了當(dāng)事人合法權(quán)益，同時(shí)也存在著一定的監(jiān)管漏洞和監(jiān)管盲區(qū)。我國今后可借鑒美國、歐盟和日本等先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，將第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金監(jiān)管上升到法律層面，要求第三方支付機(jī)構(gòu)客戶備付金以高度安全的方式持有，以保證資金在最終使用前“確實(shí)存在”。在保證客戶備付金安全的前提下，應(yīng)給予第三方支付機(jī)構(gòu)更多的政策支持，以促進(jìn)第三方支付機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。

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