一份直抵中央的土改上書(shū)

本刊記者│潘衛(wèi)艷

8月中旬，距離十八屆四中全會(huì)召開(kāi)不到兩個(gè)月的敏感時(shí)刻，17位專家就土地制度改革問(wèn)題聯(lián)名上書(shū)，建議切實(shí)推進(jìn)土地資源配置市場(chǎng)化改革。在他們看來(lái)，按照目前的土地制度現(xiàn)狀，十八大做出的改革藍(lán)圖會(huì)半途而廢，政府寡頭壟斷是行不通的。

不預(yù)則廢

“上書(shū)”這份建言書(shū)的基本都是學(xué)界著名專家學(xué)者，由原國(guó)家土地管理局規(guī)劃司副司長(zhǎng)鄭振源、經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾、張曙光、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明等十七名專家學(xué)者聯(lián)名發(fā)出。

負(fù)責(zé)起草建言書(shū)的鄭振源等人期望，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，能組織和引導(dǎo)政府相關(guān)部門與專家學(xué)者及社會(huì)各界人士進(jìn)行全面深入的研討，以避免走入誤區(qū)，及時(shí)修訂《土地管理法》和其他法律法規(guī)和政策，加快推進(jìn)土地制度改革。

保守之聲漸強(qiáng)，擔(dān)心本輪改革的核心之一，土地政策的改革會(huì)半途而廢進(jìn)而影響整個(gè)全局，是聯(lián)名學(xué)者的普遍擔(dān)憂。

十八屆三中全會(huì)之后，國(guó)土資源部成立了專門的土地制度改革研究小組，歷時(shí)半年多的時(shí)間后拿出了研究成果——《新型城鎮(zhèn)化之土地制度改革路徑》一書(shū)，王世元副部長(zhǎng)親自為該書(shū)做了序言，對(duì)小組的研究成果給予了充分肯定。這本幾乎代表了主流態(tài)度的書(shū)的核心觀點(diǎn)是：“全面開(kāi)放集體土地入市的條件還不成熟，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)私權(quán)利，不能給農(nóng)民過(guò)多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能過(guò)分夸大市場(chǎng)力量?！?/p>

書(shū)中沒(méi)有提到規(guī)劃和用途管制制度改革的具體措施，而是“繼續(xù)堅(jiān)持以土地規(guī)劃統(tǒng)籌管控為核心的土地用途管制制度，強(qiáng)化規(guī)劃、計(jì)劃的管控作用?！编嵳裨凑J(rèn)為，這意味著集體土地根本沒(méi)有入市的可能，也根本談不上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

在鄭振源看來(lái)，目前由規(guī)劃、計(jì)劃決定土地用途的管理制度實(shí)施了10多年，提供了約200萬(wàn)公頃城市廉價(jià)建設(shè)用地和約8萬(wàn)億土地出讓金收益，支撐了高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和GDP的高速增長(zhǎng)，但其弊端也日益彰顯。

鄭振源認(rèn)為，落實(shí)十八屆三中全會(huì)的《決定》和“總綱”精神，完成土地資源配置的市場(chǎng)化改革，需要進(jìn)行很多方面的改革，頭緒紛繁，而且涉及政府、企業(yè)、市民，特別是農(nóng)民的利益調(diào)整，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而成。需要弄清各項(xiàng)改革措施之間的關(guān)系、土地制度改革與資本、勞力等其他資源配置制度改革的關(guān)系、改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，選準(zhǔn)土地制度改革的突破口和各項(xiàng)改革的次序，排出一張路線圖和時(shí)間表。

鄭振源

喬依德

盛洪

茅于軾

張曙光

蔡繼明

17位建言人名單

（按姓氏拼音順序排列）

蔡繼明（清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任）

陳 釗（復(fù)旦大學(xué)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心副主任）

傅蔚岡（上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）

李韋森（復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）

劉 愿（華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授）

陸 銘（上海交通大學(xué)特聘教授、復(fù)旦大學(xué)教授）

茅于軾（原天則經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）

喬依德（上海發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、上海發(fā)展研究所所長(zhǎng)）

盛 洪（天則經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院教授）

史清華（上海交通大學(xué)教授）

石憶邵（同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院教授）

陶 然（中國(guó)人民大學(xué)教授）

田國(guó)強(qiáng)（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、高等研究院院長(zhǎng)）

文貫中（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心主任）楊俊峰（北京天則經(jīng)濟(jì)研究所研究員）

張曙光（北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主席）

鄭振源（中國(guó)老科協(xié)國(guó)土資源部分會(huì)土地與環(huán)境專業(yè)委員會(huì)主任）在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)增速下行、房地產(chǎn)泡沫、工業(yè)產(chǎn)能

在吳敬璉看來(lái)，國(guó)家之所以要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，就是因?yàn)橹挥懈?jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系在有效配置資源和形成激勵(lì)兼容機(jī)制方面才能發(fā)揮決定性作用，才能令整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有配置效率和運(yùn)用效率。

過(guò)剩、地方債風(fēng)險(xiǎn)的背景下，應(yīng)以旨在土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的財(cái)稅制度改革為突破口，保證地方政府有一穩(wěn)定合理的財(cái)政收入流量，擺脫對(duì)土地出讓金的依賴。其次，要徹底改革現(xiàn)行的規(guī)劃和土地用途管制制度，以便啟動(dòng)集體土地入市、征地制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)等改革。與此同時(shí)，要做好集體土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整頓，公眾參與式的土地利用規(guī)劃和管制分區(qū)規(guī)劃的編制等土地市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)工作。

直抵決策層

10月將召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)將“依法治國(guó)”定為主題的消息震驚了世界。“這是頭一次，歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的，空前重視?！敝▽W(xué)家李步云說(shuō)。李步云早年曾三次為中央政治局授課起草講義的學(xué)者，最早提出了依法治國(guó)。

鄭振源等人在這個(gè)時(shí)機(jī)提出避免走入誤區(qū)，及時(shí)修訂《土地管理法》和其他法律法規(guī)和政策，加快推進(jìn)土地制度改革，可謂意味深長(zhǎng)。

2005年，《物權(quán)法》起草期間，北大法學(xué)院教授鞏獻(xiàn)田一封“致吳邦國(guó)委員長(zhǎng)并轉(zhuǎn)全國(guó)人大常委會(huì)的《公開(kāi)信》”，質(zhì)疑《物權(quán)法》草案違憲，在社會(huì)引起軒然大波。本該在當(dāng)年年底全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議上提交審議的《物權(quán)法》草案，中途擱淺達(dá)半年之久。最后在十七屆三中全會(huì)上提出來(lái)要“平等保護(hù)物權(quán)”。

鄭振源等人顯然希望此次建言能達(dá)到上述效果。他表示：“十八大四中全會(huì)馬上就要召開(kāi)了，會(huì)上可能要討論下一階段的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，我們希望土地問(wèn)題能夠引起中央足夠的重視。”

事實(shí)上，選擇主要向中央政策研究室遞交聯(lián)名建議，目的也很明確，就是希望從中央最高智囊機(jī)構(gòu)得到反饋從而引爆土地改革。

為中央高層服務(wù)的智囊機(jī)構(gòu)有多個(gè)，但中央政策研究室絕對(duì)是能直抵核心的部門。中央政策研究室是最高智囊機(jī)構(gòu)、中央直屬機(jī)關(guān)，專為中央政治局研究政治理論、政策及草擬文件。其職能之一就是對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)跟蹤、收集、分析、整理，為中央決策提供建議和咨詢。

今年年初，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，組長(zhǎng)習(xí)近平總書(shū)記，副組長(zhǎng)李克強(qiáng)總理，辦事機(jī)構(gòu)就設(shè)在中央政策研究室。中央政策研究室主任王滬寧兼任小組辦公室主任，研究和執(zhí)行的工作是其主要工作內(nèi)容。

原國(guó)務(wù)院副總理曾培炎曾指出，中國(guó)的“小組”是黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式之外的補(bǔ)充，并在特定時(shí)期，擁有跨部門的協(xié)調(diào)權(quán)力?！巴ㄟ^(guò)成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)組織實(shí)施重大戰(zhàn)略任務(wù)，在重大決策具體落實(shí)和實(shí)施過(guò)程中，建立跨部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，有利于減少層級(jí)、提高效率?！?/p>

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的職能很明確：總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，主要職責(zé)是研究確定經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案；統(tǒng)一部署全國(guó)性重大改革；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、跨地區(qū)跨部門的重大改革問(wèn)題。

中國(guó)土地改革這一復(fù)雜、涉及面極廣，也極具緊迫性的問(wèn)題，急需得到“小組”的關(guān)注。截至目前，高層尚未對(duì)此作出反饋，但鄭振源判斷，國(guó)土部部長(zhǎng)應(yīng)該會(huì)約見(jiàn)自己，“談?wù)劷ㄑ缘南嚓P(guān)問(wèn)題。”

政府該做什么？

在這份建言書(shū)中，眾多專家從多個(gè)方面深度剖析了由于政府壟斷土地市場(chǎng)所導(dǎo)致的問(wèn)題：

《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有，但沒(méi)有規(guī)定城市的邊界，這就為地方政府任意將城郊集體土地國(guó)有化提供了口實(shí)。集體與國(guó)有二元土地產(chǎn)權(quán)的不平等，嚴(yán)重?fù)p害了集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的主要根源之一。

政府為壟斷建設(shè)用地供給，取消了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的收益、處分權(quán)能，禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)流動(dòng)，致使大量宅基地閑置，形成“空心村”。另一方面，農(nóng)民工又缺乏進(jìn)城定居、創(chuàng)業(yè)發(fā)展的資本，不僅阻礙了人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且迫使他們保留甚至擴(kuò)大農(nóng)村的宅基地和承包地，更多地占用農(nóng)村土地，造成村莊建設(shè)用地不減反增的局面，同時(shí)也使務(wù)農(nóng)家庭的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模難以擴(kuò)大。

禁止集體土地入市，勢(shì)必違反《憲法》只允許政府為公共利益需要而征地的規(guī)定，以征地作為建設(shè)用地增量的唯一途徑，濫用征地權(quán)；集體土地沒(méi)有建設(shè)用地使用權(quán)，又只能以原用途價(jià)格被政府征收，使農(nóng)民集體失去大部分土地增值收益，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民貧富差距，釀成激烈的社會(huì)矛盾。

政府封殺了土地市場(chǎng)的正常發(fā)育，使土地資源配置效率極為低下。政府轉(zhuǎn)手將強(qiáng)制性低價(jià)征收的土地拍賣，取得巨額出讓金收益，滋長(zhǎng)了土地腐敗，致使空城、鬼城四處崛起。

政府規(guī)定的建設(shè)用地指標(biāo)，1/3劃撥給單位、企業(yè)無(wú)償使用。土地來(lái)得容易，助長(zhǎng)了形象工程、政績(jī)工程以及政府大廈、大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路、大學(xué)城等建設(shè)，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。

當(dāng)前，房地產(chǎn)用地則供應(yīng)不足，地價(jià)、房?jī)r(jià)高漲，廣大居民買不起、租不起房，損害其居住權(quán)，更嚴(yán)重的后果是惡化農(nóng)民工居住條件，使之淪為“蟻?zhàn)濉?、“鼠族”、“穴居人”，并抑制農(nóng)民工市民化。

“沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)比沒(méi)有市場(chǎng)更可怕?！眳蔷喘I認(rèn)為，國(guó)家之所以要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，就是因?yàn)橹挥懈?jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系在有效配置資源和形成激勵(lì)兼容機(jī)制方面才能發(fā)揮決定性作用，才能令整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有配置效率和運(yùn)用效率。

而要讓市場(chǎng)在土地資源配置當(dāng)中起到?jīng)Q定性作用，首先必須要轉(zhuǎn)變政府職能。建言書(shū)中提到：政府不能再繼續(xù)壟斷土地供應(yīng)，不能再繼續(xù)用指令性計(jì)劃指標(biāo)來(lái)配置土地、決定土地用途，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的總量和構(gòu)成應(yīng)根據(jù)工業(yè)化和城市化進(jìn)程由市場(chǎng)做動(dòng)態(tài)調(diào)整。政府不要直接經(jīng)營(yíng)土地，要取消政府的圈地權(quán)、土地定價(jià)權(quán)，土地價(jià)格由市場(chǎng)來(lái)決定。政府也不要直接經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地，國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)交給國(guó)資委或與政府脫鉤的土地儲(chǔ)備中心、土地銀行去辦。政府不要給企業(yè)規(guī)定投資強(qiáng)度、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、用地限額等用地標(biāo)準(zhǔn)，直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)由企業(yè)自主決策。

17位學(xué)者也指出，建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的土地市場(chǎng)，并非一蹴而就，他們也提出了具體的改革建議：完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度，做好確權(quán)登記工作；整頓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，明確集體土地入市的市場(chǎng)主體；撤除一切不合理、不必要的集體土地市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，建設(shè)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)；制定《城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)管理法》，取代現(xiàn)行的《城市房地產(chǎn)管理法》；改革財(cái)稅制度，使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地出讓金的依賴。抓緊《土地管理法》等涉地法律的修法、立法工作，把各項(xiàng)改革措施法律化，在法律制度規(guī)范下進(jìn)行改革，以免引起社會(huì)波動(dòng)。