完善我國礦產(chǎn)勘查用地補(bǔ)償制度
——對(duì)澳大利亞相關(guān)制度的借鑒

■ 張世湫/尹學(xué)軍

（1.昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，云南 昆明 650093；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，昆明 650221）

完善我國礦產(chǎn)勘查用地補(bǔ)償制度
——對(duì)澳大利亞相關(guān)制度的借鑒

■ 張世湫1,2/尹學(xué)軍2

（1.昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，云南 昆明 650093；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，昆明 650221）

我國關(guān)于礦產(chǎn)勘查用地的準(zhǔn)入規(guī)定較為粗疏，可操作性不強(qiáng)，阻礙了礦產(chǎn)勘查人利益的實(shí)現(xiàn)。借鑒礦業(yè)發(fā)達(dá)國家澳大利亞三個(gè)州（西澳、昆士蘭、新南威爾士）有關(guān)礦產(chǎn)勘查用地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，建議從以下兩個(gè)方面完善礦產(chǎn)勘查用地補(bǔ)償制度：一是明確土地上的權(quán)利人的范圍，土地上的權(quán)利人應(yīng)當(dāng)包括土地所有權(quán)人及礦產(chǎn)勘查準(zhǔn)入前的土地使用人；二是明確由礦產(chǎn)勘查造成損害的補(bǔ)償范圍及方式。補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)包括直接損失與間接損失兩大部分；補(bǔ)償方式應(yīng)包括一次性全額補(bǔ)償、先確定總補(bǔ)償額再分期支付、根據(jù)施工進(jìn)度補(bǔ)償。

礦產(chǎn)勘查；用地補(bǔ)償；權(quán)利人；主體；內(nèi)容；方式；范圍；澳大利亞

1 我國現(xiàn)行有關(guān)勘查用地補(bǔ)償規(guī)定

我國《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施細(xì)則第21條規(guī)定，探礦權(quán)人取得臨時(shí)使用土地權(quán)后，在勘查過程中給他人造成財(cái)產(chǎn)損害的，按照下列規(guī)定給以補(bǔ)償：（一）對(duì)耕地造成損害的，根據(jù)受損害的耕地面積前三年平均年產(chǎn)量，以補(bǔ)償時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)格計(jì)算，逐年給以補(bǔ)償，并負(fù)責(zé)恢復(fù)耕地的生產(chǎn)條件，及時(shí)歸還；（二）對(duì)牧區(qū)草場(chǎng)造成損害的，按照前項(xiàng)規(guī)定逐年給以補(bǔ)償，并負(fù)責(zé)恢復(fù)草場(chǎng)植被，及時(shí)歸還；（三）對(duì)耕地上的農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物造成損害的，根據(jù)受損害的耕地面積前三年平均年產(chǎn)量，以補(bǔ)償時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)格計(jì)算，給以補(bǔ)償；（四）對(duì)竹木造成損害的，根據(jù)實(shí)際損害株數(shù)，以補(bǔ)償時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)格逐株計(jì)算，給以補(bǔ)償。（五）對(duì)土地上的附著物造成損害的，根據(jù)實(shí)際損害的程度，以補(bǔ)償時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格，給以適當(dāng)補(bǔ)償。第22條規(guī)定：探礦權(quán)人在沒有農(nóng)作物和其他附著物的荒嶺、荒坡、荒地、荒漠、沙灘、河灘、湖灘、海灘上進(jìn)行勘查的，不予補(bǔ)償；但是，勘查作業(yè)不得阻礙或者損害航運(yùn)、灌溉、防洪等活動(dòng)或者設(shè)施，勘查作業(yè)結(jié)束后應(yīng)當(dāng)采取措施，防止水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。第17條規(guī)定探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)勘查作業(yè)完畢，及時(shí)封、填探礦作業(yè)遺留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隱患。

礦產(chǎn)勘查施工給土地造成的損害，現(xiàn)行法律只規(guī)定對(duì)其上的農(nóng)作物和其它附作物的補(bǔ)償，并未對(duì)土地?fù)p失（如土壤肥力降低、土地污染等）加以考量。補(bǔ)償范圍的狹窄必然帶來補(bǔ)償?shù)牟怀浞郑M(jìn)而影響土地權(quán)利人的利益，最后演化為土地權(quán)利人與探礦權(quán)人之間的沖突。

2 澳大利亞的礦產(chǎn)勘查用地補(bǔ)償制度

澳大利亞是全球最活躍的礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)之一，其政府自我宣傳的原因?yàn)椋贺S饒的礦產(chǎn)資源、熟練的勞動(dòng)力資源及穩(wěn)定的制度。在2010-2011年度，澳大利亞礦產(chǎn)勘查支出總額為30億澳元，其中西澳為15.9億澳元，占比54%，比上年上升28%；昆士蘭為6.64億澳元，占比22%，比上年上升52%；新南威爾士1.53億澳元，比上年上升17%。

充分的補(bǔ)償可以獲得土地權(quán)利人的認(rèn)可，但會(huì)增加探礦權(quán)人的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，如何確定補(bǔ)償范圍成為探礦權(quán)用地的關(guān)鍵。

2.1 受補(bǔ)償主體的確定——從土地所有權(quán)人到其他權(quán)利人

同一塊土地上，土地的所有權(quán)人與使用權(quán)人可能相分離（如土地所有權(quán)人將土地租借給他人使用），也可能相統(tǒng)一（土地所有權(quán)人自己對(duì)土地進(jìn)行使用如耕作、放牧等），并且由于土地具有價(jià)值，其上可能還有擔(dān)保物權(quán)的存在。礦產(chǎn)勘查要在該塊土地上進(jìn)行可能會(huì)損害到土地及土地上權(quán)利人的利益，只有明確規(guī)定有權(quán)獲得補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍，才能降低探礦權(quán)人的用地風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)新南威爾士州1992年的《礦業(yè)法》規(guī)定，土地上的權(quán)利人（受補(bǔ)償主體）的類型有：(1)土地所有權(quán)人；(2)對(duì)土地享有土著權(quán)利的人；(3)根據(jù)1989年皇家土地法授權(quán)對(duì)土地享有租約的人；(4)有登記載明對(duì)土地享有利益的人，例如抵押權(quán)人、土地承租人、土地占有人以及代表皇家對(duì)該土地享有合同利益的部長或公共機(jī)構(gòu)；(5)根據(jù)本法的規(guī)定對(duì)土地享有權(quán)利的人還可以包括第二順位的土地權(quán)利人（secondary landholder），但應(yīng)當(dāng)有明確的記載來證明其利益的存在。

2.2 補(bǔ)償內(nèi)容——補(bǔ)償由地表及地下，由直接損失到間接損失

礦產(chǎn)勘查對(duì)土地的損害主要是物理上的損害，但損害的補(bǔ)償范圍往往要大于物理上的損害。

昆士蘭州規(guī)定在探礦權(quán)人要進(jìn)行高級(jí)行為時(shí)，需要與土地權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)商，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要包括以下：(1)對(duì)地表占有的喪失；(2)土地價(jià)值的減少；(3)土地利用的降低（本來還有其他用途但現(xiàn)在只能用來探礦）；(4)土地權(quán)利人地塊間隔帶來的損害；(5)地表以下的活動(dòng)所引致的任何損害；(6)土地權(quán)利人為準(zhǔn)備協(xié)議所開支的評(píng)估費(fèi)、法律服務(wù)費(fèi)及相應(yīng)開支；(7)前述行為給土地權(quán)利人帶來的損害、傷害。

西澳《礦業(yè)法》第123、124條規(guī)定，礦產(chǎn)勘查應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償：(1)對(duì)地表及地表任何部分權(quán)利的喪失；(2)對(duì)地表的損害；(3)地役權(quán)的損害；(4)對(duì)土地的損害及土地價(jià)值的貶損。

3 礦產(chǎn)勘查用地補(bǔ)償制度之完善

礦產(chǎn)勘查，是通過一些技術(shù)手段來探明是否有礦及礦的規(guī)模、品位的系列活動(dòng)，它一定要通過對(duì)特定土地的利用才能驗(yàn)證其研究成果的真?zhèn)?。?duì)于特定地塊上的原有權(quán)利人而言，礦產(chǎn)勘查活動(dòng)會(huì)對(duì)其現(xiàn)在及將來的生活產(chǎn)生影響，所以是否準(zhǔn)許礦產(chǎn)勘查在特定地塊進(jìn)行其實(shí)是利益的博弈。如果保護(hù)了礦產(chǎn)勘查人的利益，那土地上的權(quán)利人的利益將會(huì)受到不同程度的損害，為了能使礦產(chǎn)勘查得到較好施行，必然要設(shè)計(jì)一個(gè)完整的補(bǔ)償土地權(quán)利人利益的制度，才能使兩個(gè)利益主體各得其所。一旦涉及利益，必然要明確誰是利益相關(guān)人，利益范圍如何？

3.1 明確土地上的權(quán)利人的范圍

在新南威爾士及昆士蘭的礦業(yè)法及其規(guī)章（Regulation）中，都對(duì)土地上的權(quán)利人進(jìn)行了明確列舉。因?yàn)橹挥忻鞔_權(quán)利人的范圍，才不至于補(bǔ)償?shù)臒o序與無限。根據(jù)我國實(shí)際情況，土地上的權(quán)利人主要分為所有權(quán)人與他物權(quán)人兩類。所有權(quán)人只有國家和集體兩個(gè)類型，但他物權(quán)人卻種類繁多，主要有土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、林權(quán)人、養(yǎng)殖權(quán)人等。

筆者認(rèn)為，土地上的權(quán)利人應(yīng)當(dāng)包括土地所有權(quán)人及礦產(chǎn)勘查準(zhǔn)入前的土地使用人，應(yīng)對(duì)土地使用人作廣義解釋，既包括土地的直接使用人又包括間接使用人，只要能夠證明其在該塊土地上享有某種利益即可。證據(jù)可以是國家頒發(fā)的相關(guān)權(quán)利證書（如承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、宅基地使用權(quán)證等），也可是土地原始權(quán)利人（土地權(quán)利人、土地使用權(quán)人）與其簽訂的有效合同。這樣可以最大程度保護(hù)土地上的權(quán)利人利益。

確認(rèn)土地上的權(quán)利人的途徑為：首先通過礦產(chǎn)勘查人在施工前20天在擬進(jìn)行礦產(chǎn)勘查活動(dòng)區(qū)域及鄉(xiāng)政府所在地、村委會(huì)所在地發(fā)出公告，請(qǐng)土地上的相關(guān)權(quán)利人至土地所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)國土所進(jìn)行確認(rèn)登記，過期不進(jìn)行登記的視為放棄接受補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。其次，通過土地登記部門的登記系統(tǒng)查詢土地上的權(quán)利人，如果登記在冊(cè)的土地上的權(quán)利人未進(jìn)行確權(quán)登記，則應(yīng)當(dāng)將其列為土地上之權(quán)利人，除非有證據(jù)證明其權(quán)利已轉(zhuǎn)讓。

3.2 明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償方式

補(bǔ)償范圍：新威爾士州礦業(yè)法對(duì)可補(bǔ)償?shù)膿p失做列舉性規(guī)定，包括已經(jīng)發(fā)生的損害和可能發(fā)生的損害。西澳州礦業(yè)法第123、124條分別規(guī)定了可以補(bǔ)償及不予補(bǔ)償?shù)那樾?，其中明確規(guī)定土地上的權(quán)利人的補(bǔ)償方案不能基于該地可能找到的礦產(chǎn)資源的價(jià)值確定，這是對(duì)礦產(chǎn)勘查高風(fēng)險(xiǎn)性的正確認(rèn)知而制定的內(nèi)容。如果允許土地權(quán)利人對(duì)找到的礦產(chǎn)資源的價(jià)值享有一定分成權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)讓其承擔(dān)找不到礦的風(fēng)險(xiǎn)，但是，土地權(quán)利人只愿意獲得補(bǔ)償而不愿意承擔(dān)找礦風(fēng)險(xiǎn)，所以不能讓土地上的權(quán)利人參與找礦利益分成，而只能將找礦的高風(fēng)險(xiǎn)與找到礦后的高利益同時(shí)歸屬于探礦權(quán)人才彰顯制度的公正。

筆者認(rèn)為礦產(chǎn)勘查對(duì)土地權(quán)利人的補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)包括直接損失與間接損失兩大部分，具體包括：(1)地表的損害如土地上的農(nóng)作物、建筑物、構(gòu)筑物等的損害；(2)對(duì)土地的損害及地價(jià)的貶損；(3)對(duì)土地上其他權(quán)利的損害；(4)喪失土地占有及地表使用權(quán)而帶來的損害；(5)土地隔離帶來的損害（如由于修建道路將一整塊土地進(jìn)行隔離而給土地權(quán)利人帶來的損失）；(6)上述幾種損失帶來的間接損失。但上述損失僅限于物質(zhì)損害而不能包括精神損害。

補(bǔ)償方式應(yīng)包括一次性全額補(bǔ)償、先確定總補(bǔ)償額再分期支付、根據(jù)礦產(chǎn)勘查施工進(jìn)度進(jìn)行補(bǔ)償三種。土地上的相關(guān)權(quán)利人可以根據(jù)自己的需要選擇補(bǔ)償方式。有了明確的受償主體與補(bǔ)償范圍，還有可供選擇的補(bǔ)償方式，定會(huì)讓礦產(chǎn)勘查區(qū)域的相關(guān)土地權(quán)利人依據(jù)該制度得到應(yīng)得利益的補(bǔ)償，而不至于出現(xiàn)土地相關(guān)權(quán)利人阻撓探礦權(quán)人進(jìn)入探礦區(qū)域的事件發(fā)生，從而保障了探礦權(quán)人的礦產(chǎn)勘查權(quán)利。

[1]康紀(jì)田.農(nóng)村礦業(yè)用地的制度困境及其出路[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2014(5):12-16.

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Effective Efforts must be made for China’s Mineral Exploration Land Compensation System
—Taking Related Systems of Australia for Reference

ZHANG Shiqiu1,2, Yin Xuejun2
(1. Faculty of Land Resource Engineering of KUST, Kunming, Yunnan 650093, China; 2. Law School of Yunnan University of Finance and Economics, Kunming 650221, China)

In China, poor regulation on mineral exploration land permit is detrimental to the people who are engaged in mineral exploration to realize the interests. This paper argues that based on land compensation system for mineral exploration purposes which is followed by the three states in Australia such as Western Australia, Queensland, and New South Wales, we must devote our efforts to improve the system of mineral exploration land compensation in China from the following aspects: first, we should determine who is the right-holder of land; and the holder must be include the landowner and land occupier before mineral exploration permits. Second, the compensation scope and mode must be made clear and definite for the damage resulted in mineral exploration. The direct and indirect damage have been the constituents of the compensation scope; and the compensation mode includes lump sum compensation, determining the total compensation for installment payment, and compensating according to the construction progress.

mineral exploration; land use compensation; rights-holders; the main body; content; way; scope; Australia

F407.1

C

1672-6995(2014)10-0060-03

2014-07-08；

2014-08-01

國家社科基金項(xiàng)目《礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)化運(yùn)作法律保障研究》（11CFX040）

張世湫（1977-），女，云南省文山市人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院博士研究生，主要研究方向：礦產(chǎn)資源法治。