我國(guó)砂石資源開發(fā)利用分析及管理對(duì)策

■ 孫 婧/史登峰

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國(guó)砂石資源開發(fā)利用分析及管理對(duì)策

■ 孫 婧/史登峰

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

砂石礦產(chǎn)是新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)最基礎(chǔ)的原材料資源，我國(guó)砂石礦產(chǎn)資源豐富，供需需求旺盛，開采總量大。從管理的角度來(lái)看，我國(guó)固體礦山采礦權(quán)的50%以上是砂石采礦權(quán)，砂石資源開發(fā)企業(yè)以中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主，其管理以基層管理為主。砂石資源開發(fā)點(diǎn)多面廣、小型企業(yè)主導(dǎo)、基層管理為主的特點(diǎn)為砂石資源管理帶來(lái)一定的困難。本文從砂石礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、市場(chǎng)需求和管理現(xiàn)狀出發(fā)，總結(jié)了砂石資源管理存在的問(wèn)題，并結(jié)合各地探索的有特色的砂石土礦管理經(jīng)驗(yàn)，提出了提高砂石資源開發(fā)利用準(zhǔn)入門檻、差別化退出機(jī)制、規(guī)范砂石采礦權(quán)管理制度及提高審批效率等方面的對(duì)策建議。

砂石；開發(fā)；管理；對(duì)策

我國(guó)砂石資源總量豐富，分布區(qū)域廣泛，礦山數(shù)量眾多，是我國(guó)開采總量最大的礦產(chǎn)資源。但多年來(lái)，砂石資源開發(fā)利用總體存在點(diǎn)多面廣、布局多小散、開發(fā)利用水平不高等問(wèn)題，砂石資源低水平開發(fā)利用帶來(lái)沉重的資源和生態(tài)環(huán)境壓力。系統(tǒng)分析砂石資源開發(fā)利用狀況，提出調(diào)整砂石資源開發(fā)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變砂石資源開發(fā)利用方式，加強(qiáng)和完善砂石資源管理的措施，對(duì)于新形勢(shì)下礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 砂石資源開發(fā)利用水平低，市場(chǎng)供需偏緊

砂石礦產(chǎn)是新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)最基礎(chǔ)的原材料資源，砂石資源開發(fā)利用關(guān)系到國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展具有不可替代的作用。從資源管理的角度，砂石資源是可用作建筑材料的砂石粘土類礦產(chǎn)的總稱，包括建筑石料用灰?guī)r、建筑用砂、建筑用花崗巖、磚瓦用粘土、磚瓦用砂等20多種礦產(chǎn)。

1.1 開發(fā)利用以小型礦山為主，規(guī)?；s化程度低

根據(jù)國(guó)土資源部登記數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年底，全國(guó)砂石土礦山大數(shù)6萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)礦山總數(shù)的6成。參照《關(guān)于調(diào)整部分礦種礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)土資發(fā)[2004]208號(hào)）規(guī)模劃分的標(biāo)準(zhǔn)，其中，大、中、小型（含小礦）分別占2%、4%和94%，我國(guó)砂石礦山明顯以小型和小礦為主。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查情況分析，各?。▍^(qū)、市）砂石資源開發(fā)利用分規(guī)?；讲町惷黠@，東中部地區(qū)砂石礦山總數(shù)雖然相對(duì)較少，但評(píng)價(jià)生產(chǎn)規(guī)模較高，砂石資源生產(chǎn)消費(fèi)數(shù)量超過(guò)西部。統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)砂石礦山平均生產(chǎn)規(guī)模約6萬(wàn)噸/年。分省來(lái)看，浙江、廣東、安徽、江蘇等東部地區(qū)單礦山平均生產(chǎn)規(guī)模較大，浙江達(dá)54萬(wàn)噸/年；四川、山西、甘肅、云南等西部地區(qū)平均生產(chǎn)規(guī)模較小，均在3萬(wàn)噸/年以下，最低的省份平均生產(chǎn)規(guī)模只有1萬(wàn)噸/年。砂石資源開發(fā)利用平均規(guī)模水平，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及發(fā)展階段直接相關(guān)。

1.2 市場(chǎng)需求旺盛，總體產(chǎn)能偏緊

2012年度，全國(guó)砂石土礦山設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)?？偭考s54億噸/年，實(shí)際生產(chǎn)規(guī)模總量約41億噸/年，年度砂石土消費(fèi)總量約75億噸，總體看，砂石土資源市場(chǎng)需求旺盛、產(chǎn)能偏緊，各地實(shí)際生產(chǎn)規(guī)?？偭科毡樾∮谏笆料M(fèi)總量。除統(tǒng)計(jì)因素外，經(jīng)調(diào)研分析，砂石土消費(fèi)總量大于砂石土礦實(shí)際生產(chǎn)規(guī)?？偭康闹饕蛴腥悾阂皇歉鞯?zé)o證開采砂石土的現(xiàn)象普遍存在，主要分兩類，一類是工程建設(shè)項(xiàng)目就地開采砂石土，另一類是出于營(yíng)利目的無(wú)證開采砂石土；二是部分非砂石土礦山（主要是露天金屬礦山）剝離的廢石大量入市銷售；三是大量河砂海沙開采進(jìn)入市場(chǎng)，但沒(méi)有納入國(guó)土資源主管部門的統(tǒng)計(jì)。

從砂石土礦產(chǎn)的運(yùn)輸半徑也能反映供求關(guān)系。抽樣調(diào)查和專家咨詢數(shù)據(jù)表明，全國(guó)砂石土平均運(yùn)輸半徑約24千米，各省砂石土礦平均運(yùn)輸半徑集中在15至50千米之間。其中,北京、黑龍江、寧夏、河北等省運(yùn)輸半徑較大，分別為90、80、50.7和50.6千米，湖北、陜西、貴州等省運(yùn)輸半徑較小，分別為5.4、7.2和10千米（各省具體情況如圖3所示）。砂石資源供求關(guān)系緊張直接導(dǎo)致2013年多個(gè)縣市砂石礦出讓金單價(jià)超過(guò)60元/噸，還有的地方出現(xiàn)企業(yè)申請(qǐng)低品位小型鐵礦實(shí)際開采和銷售的石料資源的現(xiàn)象。這種情況說(shuō)明，當(dāng)前砂石土資源市場(chǎng)需求旺盛、在一些地方可謂供不應(yīng)求。

2 管理服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)，但制度性障礙有待改進(jìn)

照礦產(chǎn)資源法規(guī)定，砂石資源管理的政策法規(guī)由地方人大制定。在資源管理上，大多數(shù)省以縣級(jí)管理為主。在多年的管理實(shí)踐中，各地管理制度不斷健全完善，管理服務(wù)意識(shí)得到加強(qiáng)。

2.1 砂石資源管理形成健全的制度體系

按近年來(lái)，為規(guī)范砂石土礦的準(zhǔn)入、出讓、審批和監(jiān)管管理，各地出臺(tái)了一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。浙江省相繼出臺(tái)了關(guān)于砂石土礦開采準(zhǔn)入、出讓、部門協(xié)調(diào)、審批登記、價(jià)款使用和環(huán)境保護(hù)等方面的一系列文件，形成相對(duì)完善的制度體系。吉林、黑龍江、江蘇、江西、廣東、海南、重慶、陜西等省（市）專門出臺(tái)了加強(qiáng)砂石土礦開采管理方面的法規(guī)或規(guī)范性文件。安徽、福建、湖北等省專門出臺(tái)了砂石土開采準(zhǔn)入方面的規(guī)范性文件。如浙江省要求新建和改擴(kuò)建砂石土礦山生產(chǎn)規(guī)模一般不低于20萬(wàn)噸/年；吉林省要求磚瓦粘土礦生產(chǎn)規(guī)模不低于6萬(wàn)噸/年，建筑用砂生產(chǎn)規(guī)模不低于3萬(wàn)立方米/年；內(nèi)蒙古呼倫貝爾市要求建筑石料礦的生產(chǎn)規(guī)模不低于2萬(wàn)立方米。規(guī)模化集約化要求的提高，為現(xiàn)代化大型砂石礦山的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策和市場(chǎng)環(huán)境。

圖1 各?。▍^(qū)、市）砂石土單礦山實(shí)際平均生產(chǎn)規(guī)模（單位：萬(wàn)噸）

圖2 各?。▍^(qū)、市）礦產(chǎn)品消費(fèi)總量和實(shí)際生產(chǎn)規(guī)?？偭浚▎挝唬簝|噸）

圖3 各?。▍^(qū)、市）砂石土平均運(yùn)輸半徑（單位：千米）

2.2 砂石資源管理存在不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的桎梏

一是參照重要礦種審批要求管理砂石土礦，審批程序繁瑣、前置條件多、報(bào)件材料多、資料準(zhǔn)備和審批周期長(zhǎng)（尤其是土地復(fù)墾和礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理等方案內(nèi)容重復(fù)），但事中事后監(jiān)管相對(duì)薄弱；二是相關(guān)報(bào)告編制，價(jià)款、保證金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)，礦山成本高、負(fù)擔(dān)重；三是工程建設(shè)用砂石土資源具有較大不可預(yù)測(cè)性，且工期較短，按正常審批程序難以及時(shí)發(fā)證，容易造成無(wú)證開采的現(xiàn)象。四是相關(guān)管理銜接不暢，主要問(wèn)題包括：采礦權(quán)出讓后，由于環(huán)評(píng)、安評(píng)等未通過(guò)或無(wú)用地指標(biāo)、征地補(bǔ)償協(xié)議難以達(dá)成，采礦權(quán)人無(wú)法登記或進(jìn)場(chǎng)；國(guó)土資源、安監(jiān)、環(huán)保、公安、工商、水利、林業(yè)等相關(guān)部門砂石土礦準(zhǔn)入條件不一致，相關(guān)規(guī)劃也往往缺乏有效銜接；大多數(shù)省份存在水利、國(guó)土資源部門的職責(zé)分工不清、對(duì)河道采砂多頭管理的問(wèn)題。

2.3 砂石資源管理出現(xiàn)以服務(wù)為導(dǎo)向的創(chuàng)新性做法

各地在不斷加強(qiáng)和規(guī)范砂石土礦管理的過(guò)程中，增強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)的服務(wù)意識(shí)，持續(xù)創(chuàng)新砂石資源管理，探索了一些各具特色的做法，有力的支持了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。比如浙江省國(guó)土資源廳2010年來(lái)連續(xù)出臺(tái)政策，實(shí)行“凈采礦權(quán)”出讓[1]，要求采礦權(quán)在出讓前即將相關(guān)政策處理到位，使競(jìng)得人不再受土地、地面附著物及相關(guān)固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，在競(jìng)得采礦權(quán)完成采礦登記后即可進(jìn)場(chǎng)開展礦山建設(shè)和開采，有效維護(hù)了采礦權(quán)人和礦區(qū)群眾合法權(quán)益。又如湖南省湘西自治州將儲(chǔ)量報(bào)告、開發(fā)利用方案、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地復(fù)墾和礦山環(huán)境恢復(fù)治理方案等要件整合為一個(gè)報(bào)告，由州、縣（市）政府組織相關(guān)部門集中會(huì)審，對(duì)存在的問(wèn)題一次性告知，簡(jiǎn)化了審批要件和程序，提高了審批效率。

3 結(jié)論及建議

針對(duì)砂石土礦點(diǎn)多面廣、對(duì)地表生態(tài)環(huán)境和景觀影響較大的特點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范砂石土礦產(chǎn)管理，優(yōu)化開發(fā)布局，推動(dòng)資源有序開發(fā)和合理利用，對(duì)保障國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國(guó)具有重要意義。針對(duì)砂石資源開發(fā)利用及管理中存在的問(wèn)題，結(jié)合各地創(chuàng)新性典型經(jīng)驗(yàn)，從優(yōu)化布局、規(guī)范出讓、高效審批、嚴(yán)格準(zhǔn)入和加強(qiáng)監(jiān)管等方面提出如下對(duì)策建議。

3.1 提高最低開采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，提供砂石資源開發(fā)利用技術(shù)準(zhǔn)入門檻

當(dāng)前，多數(shù)地區(qū)未對(duì)砂石類礦種開發(fā)利用提出最低開采規(guī)模和相關(guān)開發(fā)利用技術(shù)方面的準(zhǔn)入條件，而部分地方砂石礦種平均開采規(guī)模明顯偏低。建議制定指導(dǎo)性意見或通過(guò)編制第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理設(shè)置砂石礦山開采總量、最低開采規(guī)模、開采技術(shù)、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等準(zhǔn)入條件[2]，確保砂石資源有序開發(fā)、合理開發(fā)。

3.2 差別化實(shí)施退出政策，提高開發(fā)利用規(guī)?；s化水平

針對(duì)小型（含小礦）砂石礦山占砂石礦山總數(shù)超過(guò)94%，且開發(fā)利用水平偏低的狀況，對(duì)規(guī)模小于1萬(wàn)噸的小型礦山，到期關(guān)閉或通過(guò)技改或整合等方式提升規(guī)模。對(duì)于新設(shè)砂石土類采礦權(quán)，采取新增礦業(yè)權(quán)與整合減少礦業(yè)權(quán)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，控制并減少小型礦數(shù)量，通過(guò)市場(chǎng)和行政手段并舉的方式積極提高平均產(chǎn)能規(guī)模。

3.3 進(jìn)一步規(guī)范和完善砂石土采礦權(quán)出讓制度

一是規(guī)范細(xì)化普通營(yíng)利性砂石土采礦權(quán)和因工程建設(shè)需要的非營(yíng)利性砂石土采礦權(quán)的差別化出讓制度，將砂石資源的配置方式管轄權(quán)限下放到基層管理部門。二是在采礦權(quán)出讓前即處理好土地征（占）用、地面附著物賠償?shù)认嚓P(guān)問(wèn)題，在出讓時(shí)將有關(guān)處理情況和責(zé)任主體告知競(jìng)爭(zhēng)者，并將有關(guān)費(fèi)用納入采礦權(quán)出讓底價(jià)，確保出讓一次到位，使采礦權(quán)人在完成出讓后可順利進(jìn)場(chǎng)，更好的維護(hù)采礦權(quán)人合法權(quán)益[3]。

3.4 進(jìn)一步簡(jiǎn)化砂石土礦審批要件和審批程序，提高審批效率

建議按照簡(jiǎn)政放權(quán)的總體思路，簡(jiǎn)化砂石土采礦權(quán)登記相關(guān)審批要件。土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理兩個(gè)方案，對(duì)于砂石土礦山來(lái)說(shuō)內(nèi)容重復(fù)較多，編制兩個(gè)方案且由國(guó)土資源系統(tǒng)的兩個(gè)部門審批，增加了登記成本，降低了審批效率，影響了國(guó)土資源部門形象，建議合并為一個(gè)方案或直接與開發(fā)利用方案合并。

3.5 建立與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制

國(guó)土資源主管部門主動(dòng)建立與公安、安監(jiān)、水利、環(huán)保、工商、林業(yè)等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)各部門相關(guān)規(guī)劃和準(zhǔn)入條件的銜接，避免矛盾沖突，在砂石土礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制、采礦權(quán)選址、出讓和審批等環(huán)節(jié)充分征求上述相關(guān)部門意見，在相關(guān)部門均無(wú)意見的情況下再進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，把矛盾和問(wèn)題解決在事前。同時(shí)，在通過(guò)設(shè)計(jì)，進(jìn)一步加大砂石資源開發(fā)收益向基層的傾斜，充分調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府加強(qiáng)砂石資源管理和維護(hù)開發(fā)利用秩序的積極性。

[1]陳相花.浙江省規(guī)范建筑用砂石黏土礦管理的啟示[J].資源導(dǎo)刊,2013(9):52-53.

[2]尹建軍.總量控制砂石土開采[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào), 2013-04-04(02).

[3]陳相花.小礦種大管理[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2013-09-04(09).

Management Countermeasures that must be Made on the Basis of Analyzing the Situation of China’s Sandstone Resource Development and Utilization

SUN Jing, SHI Dengfeng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

In China, because of low level of sandstone resource development and utilization with many small-sized mines, largescale and intensive degree has not been formed. Moreover, there is strong demand in sand and stone resources market; as a result, the overall capacity is tight. At present, yet, while relative sound framework of institutions has been formed in the management of sand and stone; service consciousness has been improved; service-oriented innovative approaches have been emerged, constraints that are not adapted for developing situation have existed, and institutional obstacles could be improved. Under these circumstances, we should raise the standard of minimum exploiting scale, and technical barriers to entry with regard to sand and stone resources development and utilization. Exit policy should be implemented very differently so that the development and utilization will be done on the scale required and be moreintensive. Transfer system of mining exploitation right should be further standardized and improved. Approval requirements and approval process must be simplified. And the communication and coordination with relevant departments and the linkage mechanism should be established.

sandstone resources;development and utilization; management measures

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）10-0045-04

2014-07-06；

2014-07-15

孫婧（1982-），女，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，土地資源管理學(xué)碩士，主要從事資源經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。