中國稀土政策的變遷及對稀土產(chǎn)業(yè)的影響

■ 邱南平/徐海申/李 穎/周艷晶

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083；2.中國地質(zhì)科學(xué)院，北京 100037；3.包頭鋼鐵（集團(tuán)）有限責(zé)任公司，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

中國稀土政策的變遷及對稀土產(chǎn)業(yè)的影響

■ 邱南平1,2/徐海申3/李 穎2/周艷晶1,2

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083；2.中國地質(zhì)科學(xué)院，北京 100037；3.包頭鋼鐵（集團(tuán)）有限責(zé)任公司，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

稀土是我國重要的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。為促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，近年來，政府出臺了許多稀土政策，主要包括資源開發(fā)政策、稅收政策、出口政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策，這些政策的變遷對稀土產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了重大影響：降低了資源消耗速度、改變了全球稀土供需格局、提高稀土產(chǎn)業(yè)集中度、使得企業(yè)外部成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)了部分目標(biāo)。政策建議：根據(jù)供需格局變化，適度放松輕稀土管控；發(fā)揮資源優(yōu)勢，確保中國稀土利益；實(shí)施差別化和精細(xì)化管理；加快提高產(chǎn)業(yè)集中度步伐，減少政府對出口的直接干預(yù)；加大稀土應(yīng)用研發(fā)，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

中國稀土；政策變遷；產(chǎn)業(yè)影響

稀土廣泛應(yīng)用于新能源、新材料和電子通訊、國防、航天航空等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，稀土也是我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)[1]。自20世紀(jì)70年代末以來，我國稀土產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，目前稀土儲量、產(chǎn)量、消費(fèi)量、出口量均居世界第一位[2]。

我國稀土產(chǎn)業(yè)在高速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等諸多問題，稀土產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展問題得到政府的高度關(guān)注。為了加強(qiáng)稀土管理、改變稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、優(yōu)化稀土資源配置、提高稀土國際市場競爭力，我國政府出臺了一系列相關(guān)政策，這些政策對稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。本文對主要政策的歷史沿革和目標(biāo)進(jìn)行了梳理，對政策的影響進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策建議。

1 稀土政策沿革及現(xiàn)狀

1.1 資源開發(fā)政策

稀土是我國重要的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，在保障稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，最大限度地保護(hù)資源、防止資源破壞和過度消耗，是貫穿于稀土資源開發(fā)政策沿革始終的重要目標(biāo)。1991年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產(chǎn)列為國家實(shí)行保護(hù)性開采特定礦種的通知》，將離子型稀土礦產(chǎn)列入國家行政保護(hù)性開采的特定礦種。1999年，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于對稀土等八種礦產(chǎn)暫停頒發(fā)采礦許可證的通知》，對擬新建的稀土開采項(xiàng)目暫停審批和頒發(fā)采礦許可證。2005年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》，明確要規(guī)范包括稀土在內(nèi)的保護(hù)性開采特定礦種的開發(fā)秩序。2006年，國土資源部下達(dá)了《關(guān)于下達(dá)2006年鎢礦和稀土礦開采總量控制指標(biāo)的通知》，下達(dá)了2006年全國礦山稀土開采總量控制指標(biāo)，這是第一次對稀土進(jìn)行開采總量控制。此后，開采總量控制政策成為稀土資源開發(fā)管理的主要政策。

縱觀二十多年來我國稀土開發(fā)管理政策的歷史可以發(fā)現(xiàn)，我國早期以治理礦業(yè)開發(fā)秩序?yàn)橹鳎?006年以后開始實(shí)施開采數(shù)量管制，近年又規(guī)范了總量控制指標(biāo)的分配方法和程序，進(jìn)一步明確了相關(guān)部門的職責(zé)和企業(yè)的違約責(zé)任。政策的演化歷史表明我國對稀土資源開發(fā)管理有逐步收緊的趨勢，保護(hù)資源仍將是未來開發(fā)政策的主要目標(biāo)之一。

1.2 稅收政策

資源稅是與稀土稅收相關(guān)且變化比較大的一項(xiàng)稅收。和其它礦產(chǎn)品一樣，稀土開始是按照1984年9月18日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國資源稅條例（草案）》進(jìn)行納稅，1993年，國務(wù)院又發(fā)布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，將稀土礦資源稅定為0.4—2元／噸；2011年9月30日，國務(wù)院又修改了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，調(diào)整后的稅額標(biāo)準(zhǔn)為：輕稀土60元／噸；中重稀土30元／噸。資源稅的調(diào)整大幅增加了稀土礦產(chǎn)品的成本。

1.3 出口政策

出口政策是我國稀土管理政策體系的重要組成部分，其政策工具有兩個(gè)，一是出口關(guān)稅，二是出口配額。出口關(guān)稅主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：1985-2003年，實(shí)施出口退稅，鼓勵(lì)稀土產(chǎn)品出口；2003-2006年，出口退稅下調(diào)甚至取消，鼓勵(lì)出口的力度逐年降低；2006-2012年，逐年提高出口關(guān)稅及其覆蓋范圍，限制出口并且其力度逐年加強(qiáng)；2012年至今，擴(kuò)大出口關(guān)稅覆蓋范圍及提高關(guān)稅稅率。詳細(xì)出口稅收政策見表1。

我國從1999年開始至今每年實(shí)行出口配額，其中，從2006年開始逐年減少了稀土出口配額，尤其是2010年大幅減少出口配額，降低幅度近40%。

不論出口關(guān)稅政策還是出口配額政策，我國稀土出口由鼓勵(lì)稀土出口轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗葡⊥脸隹冢詈蟀l(fā)展為限制出口的力度加強(qiáng)階段。

1.4 環(huán)保政策

我國出臺了許多與稀土相關(guān)的環(huán)境法規(guī)政策。一般性的法規(guī)有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等。專門針對稀土的政策措施包括：2011年1月24日，由環(huán)保部與相關(guān)部門頒布的《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》對稀土企業(yè)生產(chǎn)中主要污染物的排放提出了更高的要求，提高了行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；2011年4月6日，環(huán)保部頒布的《關(guān)于開展稀土企業(yè)環(huán)保核查工作的通知》規(guī)定了嚴(yán)格的環(huán)保企業(yè)核查通過條件，同時(shí)環(huán)保部分批次發(fā)布了符合環(huán)保要求的稀土企業(yè)名單，提高了環(huán)保準(zhǔn)入門檻；2012年7月26日，工信部公布的《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》明確了環(huán)保企業(yè)的基本要求，又提高了企業(yè)準(zhǔn)入門檻；2013年12月27日，環(huán)保部修訂發(fā)布了包括稀土在內(nèi)的6項(xiàng)有色金屬行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)[5]，對稀土行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。

1.5 產(chǎn)業(yè)政策

組建大型稀土集團(tuán)，提高稀土產(chǎn)業(yè)集中度是我國稀土產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)。2002年，原國家經(jīng)貿(mào)委等上報(bào)的組建南北稀土集團(tuán)獲國務(wù)院批準(zhǔn)。2006年，《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》明確提出做好稀土資源整合工作。2010年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見》，規(guī)定將稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行兼并重組。2011年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，加快稀土行業(yè)整合，確定稀土健康可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。2013年，工信部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步加快稀土資源重組整合。詳細(xì)政策見表2。

這些政策最終目的是促進(jìn)稀土行業(yè)內(nèi)部整合，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；規(guī)范稀土行業(yè)秩序，引導(dǎo)稀土行業(yè)健康發(fā)展。

表1 我國稀土出口稅收政策的變遷

2 稀土政策的影響

2.1 降低資源消耗速度，保護(hù)了稀土資源

1991年，我國開始對稀土礦山的開采實(shí)施一系列限制政策，受政策執(zhí)行力不足、國內(nèi)及國際市場需求強(qiáng)勁等因素制約，稀土產(chǎn)量保持持續(xù)增長的態(tài)勢，政策效果并不明顯。1991-2006年間，我國稀土產(chǎn)量從1.6萬噸激增至歷史最高值13.3萬噸，年均增速15.1%。但是，2006年以來，國家又相繼出臺了總量控制、產(chǎn)業(yè)整合、稅收等一系列政策，稀土產(chǎn)量高速增長的趨勢得以逐步扭轉(zhuǎn)。在高位維持幾年后，近年明顯呈下降趨勢，最終抑制住了稀土生產(chǎn)非理性高速增長的勢頭，稀土生產(chǎn)步入正常軌道。歷年稀土產(chǎn)量變化情況如圖1所示。

總體而言，國家實(shí)施的一系列調(diào)控政策取得了一定的效果，降低了稀土消耗速度，防止過度開采，很好地保護(hù)了我國稀土資源。

2.2 改變?nèi)蛳⊥凉┬韪窬?/p>

政策的實(shí)施限制了產(chǎn)量，緩解了供過于求的局面。限制了出口，一方面促使國外稀土加工企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至中國，使中國的消費(fèi)量和全球占比迅速增加。2003年，中國超過日本成為全球第一稀土消費(fèi)大國，2012年，中國消費(fèi)稀土6.5萬噸，占全球消費(fèi)總量的69.2%[6]。另一方面刺激了國外稀土開發(fā)。目前，國外有16個(gè)國家的57個(gè)稀土資源在建項(xiàng)目，分布于美國、澳大利亞、馬來西亞等國家，其中美國鉬公司、澳大利亞萊納斯韋爾德和馬來西亞的關(guān)丹公司已經(jīng)投產(chǎn)，初期的產(chǎn)能為19000噸和11000噸[7]，其他國家預(yù)計(jì)在未來1-3年能形成5-8萬噸的產(chǎn)能[8]。而稀土產(chǎn)業(yè)對稀土的需求量很小，國外的產(chǎn)能在未來幾年就能滿足國外稀土市場的需求，這將逐漸擠占我國的稀土國際市場份額，所以中國在稀土生產(chǎn)供應(yīng)“一支獨(dú)大”的局面逐漸改變，將呈現(xiàn)多元化格局。

2.3 提高稀土產(chǎn)業(yè)集中度

提高產(chǎn)業(yè)集中度是我國稀土產(chǎn)業(yè)政策的重要目標(biāo)，目前已取得重要進(jìn)展。2005年，內(nèi)蒙古包頭市稀土企業(yè)銳減到30多家，四川涼山州稀土采選冶企業(yè)縮減至36家，江西贛州市稀土企業(yè)減少到20多家。2010年，贛州市稀土采礦權(quán)由88個(gè)減少到48個(gè)，全市300多個(gè)稀土礦點(diǎn)整合為目前的126個(gè)，并將進(jìn)一步減少[9]。2012年，全國稀土采礦權(quán)將減少到65個(gè)，其中四川18個(gè)采礦權(quán)整合為7個(gè)，贛州市稀土采礦權(quán)由48個(gè)整合為44個(gè)，其他地方采礦權(quán)被整合為12個(gè)。2013年，贛州市稀土采礦權(quán)整合為15個(gè)[10]。

隨著配套政策的出臺，稀土產(chǎn)業(yè)的集中度逐漸提高，稀土產(chǎn)業(yè)正朝著健康可持續(xù)發(fā)展的道路邁進(jìn)。

圖1 我國歷年稀土礦產(chǎn)品產(chǎn)量變化情況（1991-2013年）

表2 我國稀土產(chǎn)業(yè)政策

2.4 外部成本內(nèi)部化，企業(yè)成本上升

目前，國家出臺的調(diào)控政策推動(dòng)了稀土生產(chǎn)成本的大幅上漲。一方面，資源稅的增加引起稀土生產(chǎn)成本上漲，因?yàn)橄⊥辽a(chǎn)成本是由原礦成本+資源稅+人工+制造費(fèi)用構(gòu)成的[7]，而2011年，國家統(tǒng)一將稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)由之前的0.4-2元／噸調(diào)整為：輕稀土60元／噸；中重稀土30元／噸，稅額標(biāo)準(zhǔn)有了大幅度提高，這增加了稀土生產(chǎn)成本。另一方面，《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》、《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、環(huán)境稅等政策措施的出臺間接和直接的增加礦山企業(yè)的生產(chǎn)成本，而這些增加的成本于政策實(shí)施前就應(yīng)該由企業(yè)自身承擔(dān)，這只是使企業(yè)外部成本內(nèi)在化，所以企業(yè)成本的提高是合理的。生產(chǎn)成本的增加間接地提高了稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件及環(huán)保準(zhǔn)入門檻，這對行業(yè)生產(chǎn)秩序的規(guī)范、稀土資源環(huán)境的保護(hù)有很大的促進(jìn)作用。

2.5 政策影響評述

總的來說，國家出臺的各項(xiàng)稀土政策發(fā)揮了作用：降低了資源消耗速度、改變?nèi)蛳⊥凉┬韪窬?、提高稀土產(chǎn)業(yè)集中度、使企業(yè)外部成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)了部分目標(biāo)，但是，政策的實(shí)施對下游應(yīng)用產(chǎn)業(yè)也產(chǎn)生了一定的影響。例如，出口配額的大幅度下降、對稀土超采配額打擊力度的加大以及中間商的投機(jī)囤貨等因素，致使2011年稀土原材料的價(jià)格大起大落。受原材料價(jià)格的影響，2012年，釹鐵硼、稀土拋光粉、熒光粉行業(yè)，均出現(xiàn)了稀土用量減少的情況[6]。

3 建議

(1)根據(jù)供需格局變化，適度放松輕稀土管控。面對可能出現(xiàn)的市場供需新格局，我國應(yīng)適時(shí)調(diào)整稀土管理政策，適度放松對輕稀土的管控，取消出口配額。利用白云鄂博稀土成本優(yōu)勢參與稀土國際市場競爭，阻止國外產(chǎn)能過度擴(kuò)張。

(2)發(fā)揮資源優(yōu)勢，確保中國稀土利益。中國稀土資源具有絕對優(yōu)勢，并擁有競爭力較強(qiáng)的稀土開發(fā)和加工企業(yè)，在WTO規(guī)則的框架下積極參與國際稀土市場競爭，同時(shí)中國的稀土戰(zhàn)略應(yīng)該是在保持合理價(jià)位的前提下，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，牢牢掌控全球稀土市場話語權(quán)，努力獲取最大利益。

(3)實(shí)施差別化和精細(xì)化管理。針對輕、重稀土面臨的不同資源和供需格局，應(yīng)細(xì)化管理政策和措施，實(shí)行開發(fā)輕稀土、保護(hù)重稀土的差別化政策措施。輕稀土管理應(yīng)以獲取最大經(jīng)濟(jì)利益為主要目的，根據(jù)市場需求適度增加國內(nèi)供應(yīng)量。重稀土管理應(yīng)以加強(qiáng)資源保護(hù)為主旨，采取更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施。根據(jù)市場需求，專門針對離子吸附型稀土制定生產(chǎn)指標(biāo)，并根據(jù)稀土配額將生產(chǎn)指標(biāo)細(xì)化到礦區(qū)。

(4)加快提高產(chǎn)業(yè)集中度步伐，減少政府對出口的直接干預(yù)。繼續(xù)通過企業(yè)重組及資源整合，例如將南方分散的離子吸附型礦山集中于少數(shù)大型企業(yè)，加快提高產(chǎn)業(yè)集中度的步伐，在提高產(chǎn)業(yè)集中度的基礎(chǔ)上減少政府直接行政干預(yù)，更多地通過市場規(guī)律來調(diào)節(jié)稀土資源的配置，促進(jìn)稀土價(jià)格的合理和穩(wěn)定。

(5)加大稀土應(yīng)用研發(fā)，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。稀土終端技術(shù)水平偏低、稀土替代品技術(shù)逐漸突破等狀況迫使我國應(yīng)通過加大稀土應(yīng)用技術(shù)研發(fā)力度及擴(kuò)大稀土應(yīng)用領(lǐng)域，促進(jìn)新能源、新材料和電子通訊等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力使我國稀土資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，進(jìn)而產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。

[1]劉樹臣,崔榮國.我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控政策的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2011(8):4-7.

[2]孟弘,李振興.關(guān)于我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性思考[J].科技管理研究,2011(16):29-31.

[3]鐘霖,梁敏.從出口稅收政策的變化探討我國稀土資源可持續(xù)發(fā)展的策略[J].有色金屬科學(xué)與工程,2012(4):100-107.

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The Changes of China's Policy on Rare Earths and its Impacts on Rare Earth Industry

QIU Nanping1,2, XU Haishen3, LI Ying2, ZHOU Yanjing1,2
(1.China University of Geosciences, Beijing 100083; 2. Chinese Academy of Geological Sciences, Beijing 100037; 3. Baotou Iron and Steel
(Group) Co., Ltd. Baotou, Inner Mongolia 014010,China)

Rare earth is important strategic mineral resources in our country. In recent years, in order to promote the healthy and sustainable development of rare earth industry, the government has introduced many rare earth policies, such as policy on resource development, tax policy, export policy, industrial policy, and environmental policy. In accordance with these policies, we have reduced the resource consumption, changed the world's rare earth supply and demand pattern, and improved the rare earth industrial concentration. All of these efforts that we have made help to internalize external cost and achieve some goals. On this basis, this paper suggests that we should moderately relax the rare earth control with the change of supply and demand pattern, make full use of the advantages in resources so as to ensure China's rare earth interests. At the same time, we will devote our efforts to implement different and fine management, work faster to promote industrial concentration, and reduce the government interference over export. Finally, we should step up efforts to research application of rare earth, and give priority to strategic emerging industries.

China’s rear earth; policy changes; industry influence

F407.1

C

1672-6995（2014）10-0041-04

2014-07-07；

2014-07-11

邱南平（1989-），男，江西省撫州市人，中國地質(zhì)科學(xué)院與中國地質(zhì)大學(xué)（北京）聯(lián)合培養(yǎng)研究生，研究方向：礦產(chǎn)資源勘查與評價(jià)。