新城周邊型城鎮(zhèn)居住用地問題研究

■ 徐 博/王珺卓/于 旸

（1．北京市平谷區(qū)山東莊鎮(zhèn)政府，北京 101211；2．北京市國土資源局土地利用中心，北京 100013；3．中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

新城周邊型城鎮(zhèn)居住用地問題研究

■ 徐 博1/王珺卓2/于 旸3

（1．北京市平谷區(qū)山東莊鎮(zhèn)政府，北京 101211；2．北京市國土資源局土地利用中心，北京 100013；3．中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

新城周邊型城鎮(zhèn)居住用地存在的主要問題：外來人口聚集，承載能力有限；回流人口增加，用地需求迫切；存量利用粗放，無法有效供給。居住用地供需矛盾的原因：“人”“地”間匹配不充分，存量資源沒能有效釋放，舊村改造資金難平衡。解決新城周邊型城鎮(zhèn)居住用地問題的方向應(yīng)該是促進人地匹配，主要途徑是增加供給，在方法上可以考慮立足挖潛釋放一部分、保障性住房對接一部分、新增供給滿足一部分。促進居住用地供需均衡的建議：⑴引入市場機制“促一下”，激活存量資源；⑵城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“進一步”，緩解人口壓力；⑶資金政策“幫一把”，加快推進城鎮(zhèn)化。

新城；城鎮(zhèn)；居住用地；均衡

新城周邊型城鎮(zhèn)是指位于新城周邊或者部分納入新城的城鎮(zhèn)，這類城鎮(zhèn)因為緊鄰新城，一方面新城建設(shè)能夠促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，帶來大量外來人口，甚至本地外出人口的回流，形成新的居住用地需求；另一方面空間上受新城規(guī)劃制約，部分村莊被撤并或建設(shè)被凍結(jié)，居住用地供給受到限制，導(dǎo)致新城周邊城鎮(zhèn)居住用地供需短期內(nèi)出現(xiàn)不平衡。本文將重點研究新城周邊城鎮(zhèn)居住用地問題的特點，分析成因，希望為緩解居住用地供需矛盾提出有價值的意見、建議。

1 新城周邊型城鎮(zhèn)居住用地存在的主要問題

1.1 外來人口聚集，承載能力有限

新城建設(shè)吸引大量外來人口聚集，他們大多在建筑、制造、服務(wù)等行業(yè)工作，收入水平不高，無法負擔(dān)新城內(nèi)的住房價格，只能選擇在新城周邊城鎮(zhèn)居住。人口聚集造成新城周邊城鎮(zhèn)村莊內(nèi)私搭亂建問題突出，不少村民為吸引外來人口租住在自家房前屋后甚至承包地內(nèi)建設(shè)出租房，增加了管理難度。此外，由于原有鎮(zhèn)域規(guī)劃、村莊規(guī)劃依據(jù)本地人口數(shù)量確定公共設(shè)施的規(guī)模及布局，原有公共設(shè)施已無法滿足新增需求。

1.2 回流人口增加，用地需求迫切

經(jīng)濟的快速發(fā)展、適中的生活成本、熟悉的周邊環(huán)境等，都是吸引外出人口回流的重要原因。這些回流人口以外出務(wù)工、畢業(yè)學(xué)生、退役軍人等為主，他們大部分在戶籍上已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，不再是農(nóng)業(yè)戶口，不符合宅基地申請條件，無法通過申請宅基地解決居住問題。這個群體普遍比較年輕，大多進入適婚年齡，住房屬剛性需求；同時，他們的經(jīng)濟承擔(dān)能力較弱，無法負擔(dān)商品住宅價格，又感覺保障住房距離較遠，生活不方便。當(dāng)前，回流群體中的大部分人選擇在原居住地與父母或親戚生活在一起。隨著一些人進入結(jié)婚年齡，他們的住房需求顯得十分迫切。

1.3 存量利用粗放，無法有效供給

我們選取北京市平谷區(qū)某新城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對其各村存量居住用地進行了測算（詳見表1）。去除H村和L村兩個山區(qū)村，因居民點分布分散人均占地面積不具備可參考性外，該鎮(zhèn)村民人均占地面積介于121.87-160平方米之間，其中最低者為I村，人均121.87平方米；最高為B村，人均160平方米。以每戶平均2.2人（總?cè)丝诔倯魯?shù)得出）計算，該鎮(zhèn)戶均居住用地面積介于268.11平方米至352平方米之間。平谷區(qū)規(guī)定，新建宅基地的審批標準是173平方米（單層）或200平方米（多層），以這個標準衡量，該鎮(zhèn)各村居住用地土地利用效率不高。

當(dāng)然，土地利用效率低的問題主要源于宅基地審批標準出臺較晚，是歷史原因造成的。根據(jù)調(diào)查，與土地利用集約化程度不高并存的情況是，由于一些村民已經(jīng)進入城市生活，村莊內(nèi)有相當(dāng)數(shù)量的閑置住宅，特別是冬季，部分村民選擇到供暖條件更好的樓房居住，住宅閑置比例更大。據(jù)部分村村干部估計，在不同季節(jié)，村內(nèi)有5%-15%的住宅閑置。

盡管村莊土地利用效率不高且村內(nèi)有閑置住房，但存量資源的挖潛有限，經(jīng)向村干部了解，村集體很難收回村內(nèi)空閑地再分配，近年來各村村民間也鮮有住房買賣。

2 居住用地供需矛盾的原因分析

2.1“人”“地”間匹配不充分

農(nóng)村居民點問題的根源在于，人與地之間總量、結(jié)構(gòu)等方面的不匹配。一是總量不平衡，居民點面積一經(jīng)規(guī)劃確定很難改變，但需求是動態(tài)的，特別是外來人口和回流人口也需要解決住房問題，進一步加大了供給壓力；二是結(jié)構(gòu)不均衡，居民點存量土地基數(shù)大且住宅有閑置，增量有限且定向供應(yīng)符合條件的群體，大基數(shù)無法對接新需求。

2.2 存量資源沒能有效釋放

表1 某新城周邊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點用地情況一覽表

激活存量資源可以形成新的供給，滿足部分回流人口的住房需求，但有三個主要因素制約存量資源釋放：一是存量資源交易停留在自發(fā)狀態(tài)，沒能形成統(tǒng)一交易市場，不利于買方了解信息、賣方顯化房屋價值。二是預(yù)期因素影響，隨著新城建設(shè)，部分城區(qū)周邊群眾對宅基地的價值期待往往以征地拆遷補償為參照，過高的心理預(yù)期阻礙了存量資源交易。三是缺乏宅基地退出機制，對一戶多宅、已經(jīng)轉(zhuǎn)居或荒廢多年的舊宅等情況，缺乏收回宅基地的具體措施和辦法。

2.3 舊村改造資金難平衡

遷并現(xiàn)狀村，村民集中上樓，可以提高土地資源利用水平，滿足回流人口的住房需求，在集體土地上建設(shè)廉租房既可以增加集體收益，又可以改善外來人口的居住條件。當(dāng)前，推動舊村改造的主要困難是資金平衡問題，出售小產(chǎn)權(quán)房曾是解決問題的主要方式，但國家政策已明令禁止小產(chǎn)權(quán)房買賣。在失去這一融資主渠道后，如何確保資金平衡，如何調(diào)動各方面參與集中上樓的積極性，如何更好地保障村民的長久生計成為集中上樓面臨的新課題。

3 促進居住用地供需均衡的建議

解決新城周邊型城鎮(zhèn)居住用地問題的方向應(yīng)該是促進人地匹配，主要途徑是增加供給，在方法上可以考慮立足挖潛釋放一部分、保障性住房對接一部分、新增供給滿足一部分。

3.1 引入市場機制“促一下”，激活存量資源

激活農(nóng)村存量房源，可以考慮在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，促進存量資源再分配。建議：一是對出讓宅基地的村民給予獎勵，通過優(yōu)先安排農(nóng)轉(zhuǎn)非、優(yōu)先認購保障性住房等激勵政策，將那些“一只腳”已經(jīng)跨入城市的村民（工作生活等原因長期居住在城市，但仍保留農(nóng)業(yè)戶籍的村民）徹底“拉入”城市。二是建立村級房屋交易平臺，發(fā)布出讓信息，以掛牌等形式引入市場機制，最大化房屋價值，推動村民間依法依規(guī)房屋交易。三是建立健全宅基地退出機制，完善政策措施，促進沉淀的宅基地資源有序釋放。

3.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“進一步”，緩解人口壓力

廣泛存在于新城周邊的外來人口和回流人口居住問題不能完全依賴在農(nóng)村解決，需要對接城市保障性住房體系。一是關(guān)注這部分群體，摸清底數(shù)，將符合條件的人口引入城市住房保障體系；二要為他們提供合適的住房產(chǎn)品，根據(jù)他們的經(jīng)濟負擔(dān)能力，增加經(jīng)濟適用住房、公租房、廉租房的供給；三是在保障房布局時，靈活安排建設(shè)地點，將保障性住房建在城市外圍地區(qū)、新城周邊區(qū)域，定向解決一定范圍內(nèi)的群眾上樓問題。

3.3 資金政策“幫一把”，加快推進城鎮(zhèn)化

在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，通過舊村改造、集中上樓可以創(chuàng)造新的供給。一要統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進。統(tǒng)一規(guī)劃新城周邊型城鎮(zhèn)，讓這些城鎮(zhèn)適當(dāng)承載新城部分功能，做好周邊城鎮(zhèn)與新城的規(guī)劃銜接。二要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障長遠生計。村民集中上樓的最大顧慮是長遠生計問題，新城為解決集體創(chuàng)收和村民增收提供了有利條件，新城周邊型城鎮(zhèn)要積極發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，將集中上樓與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，不斷提高當(dāng)?shù)厝罕姷氖杖胨?。三要加大投入，助力發(fā)展。加大新城周邊城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品投入，滿足不斷增長的外來人口對公共設(shè)施的需求，同時，加大舊村改造項目中基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配套的財政投入。

[1]曹文莉,張小林,潘義勇,等．發(fā)達地區(qū)人口、土地與經(jīng)濟城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展度研究[J]．中國人口·資源與環(huán)境,2012(2)：141-146．

[2]趙民,陳晨,郁海文．“人口流動”視角的城鎮(zhèn)化及政策議題[J]．城市規(guī)劃學(xué)刊,2013(2)：1-9．

[3]張捷．當(dāng)前我國新城規(guī)劃建設(shè)的若干討論——形勢分析和概念新解[J]．城市規(guī)劃,2003(5)：71-75．

[4]章波,唐健,黃賢金,等．經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究——以北京市郊區(qū)為例[J]．中國土地科學(xué),2006(1)：34-38．

[5]歐陽安蛟,蔡鋒銘,陳立定．農(nóng)村宅基地退出機制建立探討[J]．中國土地科學(xué),2009(10)：26-30．

第24個全國“土地日”宣傳口號（之三）

13.節(jié)約集約用地，保障科學(xué)發(fā)展

14.劃定基本農(nóng)田，實行永久保護

15.加強土地督察，依法管地用地

16.嚴格土地執(zhí)法，打擊違法用地

Research on the Issues with regard to Residential Land in the Town around the New City

XU Bo1, WANG Junzhuo2, YU Yang3
(1. Shandongzhuang Township’s Government in Pinggu District of Beijing, Beijing 101211, China; 2.Center for Land Use of Beijing Municipal Bureau of Land and Resources, Beijing 100013, China; 3. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper frst analyses the major problems concerning the residential land in the town around the new city. The major problems of focus include: immigrant population is boom, while the bearing capacity is limited; returning population is increasing, and the requirement of use land becomes urgent; stock land is utilized extensively, as a result, the effective supply cannot be achieved. Then this paper argues that the reasons behind the contradiction between supply and demand of residential land lie in the fact that: there is no adequate matching between human and land; stock resources are failed to effectively release; the fund balance for old village reconstruction is diffcult. On account of this, this paper points out that to solve these problems, we should promote the manland matching, and increase supply. On the methods, we could think of exploiting potentialities, indemnifcatory housing, and new supply. Furthermore, we should introduce the market mechanism to activate the stock of resources, make efforts on overall urban-rural development to alleviate the pressure of the population, and accelerate the urbanization with good policies and suffcient funds.

new city; town; residential land; equilibrium

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0034-03

2013-11-11；

2014-04-14

徐博（1981-），男，遼寧省阜新市人，經(jīng)濟學(xué)博士，主要從事土地規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)、土地執(zhí)法實踐和研究。