國(guó)際空間規(guī)劃體系的模式及啟示

■ 蔡玉梅/王國(guó)力/陸 穎/韓增林/李靜怡

（1．中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2．國(guó)土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035；3．遼寧師范大學(xué)，大連 116029；4．北京大學(xué)，北京 100026）

國(guó)際空間規(guī)劃體系的模式及啟示

■ 蔡玉梅1,2/王國(guó)力3/陸 穎1/韓增林3/李靜怡4

（1．中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2．國(guó)土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035；3．遼寧師范大學(xué)，大連 116029；4．北京大學(xué)，北京 100026）

國(guó)際空間規(guī)劃體系按結(jié)構(gòu)導(dǎo)向劃分為金字塔型、網(wǎng)絡(luò)型和自由型三種；按內(nèi)容導(dǎo)向劃分為綜合型、土地利用法規(guī)型、區(qū)域經(jīng)濟(jì)型和城鎮(zhèn)化型四種。從影響國(guó)家規(guī)劃體系形成的要素上看，行政組織體系對(duì)國(guó)家空間規(guī)劃層級(jí)起基礎(chǔ)作用；政權(quán)組織形式影響空間規(guī)劃的主要內(nèi)容；經(jīng)濟(jì)體制決定國(guó)家空間規(guī)劃各層級(jí)的功能；經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段影響國(guó)家空間規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)變?？傮w而言，國(guó)際空間規(guī)劃體系表現(xiàn)為同一性與多樣性并存、穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性并存的特點(diǎn)，金字塔型和綜合型的空間規(guī)劃體系是發(fā)展的主要趨勢(shì)。探索并借鑒國(guó)際規(guī)劃體系的模式對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃體系構(gòu)建具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

空間規(guī)劃體系；國(guó)土規(guī)劃；土地利用規(guī)劃；模式

國(guó)家空間規(guī)劃體系是一個(gè)國(guó)家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，為協(xié)調(diào)各類各級(jí)空間規(guī)劃的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)發(fā)展等空間目標(biāo)而建立的空間規(guī)劃系統(tǒng)[1-2]。歐盟的形成與發(fā)展對(duì)規(guī)范成員國(guó)空間規(guī)劃體系提出了要求，尤其是1999年歐盟委員會(huì)通過了《歐洲空間展望》，促進(jìn)了各成員國(guó)開展本國(guó)空間規(guī)劃體系及術(shù)語(yǔ)的研究，為形成統(tǒng)一的歐盟空間規(guī)劃體系并與歐盟空間規(guī)劃進(jìn)行有效銜接提供基礎(chǔ)[3-4]。我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)型以及快速的工業(yè)化和城市化發(fā)展時(shí)期，一方面，國(guó)土空間的開發(fā)利用有力地支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，但也出現(xiàn)了一些空間結(jié)構(gòu)不合理、空間利用效率低、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、公共服務(wù)和生活條件差距大等諸多空間問題。另一方面，不同部門編制和實(shí)施的多種類型的空間規(guī)劃，主要包括全國(guó)國(guó)土規(guī)劃（含重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃）、國(guó)家和省兩級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃、從國(guó)家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)土地利用規(guī)劃以及從城鎮(zhèn)體系規(guī)劃到村莊規(guī)劃的多級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃，各級(jí)各類空間規(guī)劃的關(guān)系尚不清晰，空間規(guī)劃的橫向職能定位和國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)的縱向關(guān)系尚需進(jìn)一步界定[5-6]。黨的十一屆三中全會(huì)明確提出構(gòu)建國(guó)家空間規(guī)劃體系。因此，以發(fā)達(dá)國(guó)家空間規(guī)劃體系研究為基礎(chǔ)，從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容兩個(gè)角度劃分國(guó)際空間規(guī)劃體系類型，探索適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家空間規(guī)劃體系構(gòu)建途徑，不僅為研究國(guó)家空間規(guī)劃體系模式提供基礎(chǔ)，也為正在開展的“三規(guī)合一”提供參考。

1 結(jié)構(gòu)導(dǎo)向的空間規(guī)劃體系分類

與不同層級(jí)政府職能對(duì)應(yīng)的空間規(guī)劃層級(jí)、以及不同部門對(duì)應(yīng)的空間類型共同構(gòu)成了空間規(guī)劃體系的不同結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。據(jù)此，國(guó)際空間規(guī)劃體系分為金字塔型、網(wǎng)絡(luò)型和自由型三種。

1.1 金字塔型

德國(guó)《憲法》規(guī)定聯(lián)邦和州政府共同管理空間規(guī)劃。聯(lián)邦以及各州的《空間規(guī)劃法》和《空間規(guī)劃條例》等為相關(guān)規(guī)劃的編制和實(shí)施提供法律依據(jù)[7]。與行政組織形式對(duì)應(yīng)，聯(lián)邦空間規(guī)劃分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方四級(jí)（圖1）?？傮w上看，德國(guó)空間規(guī)劃體系表現(xiàn)為上下層級(jí)關(guān)系，功能明確又聯(lián)系緊密，具有成熟型國(guó)家空間規(guī)劃體系的特點(diǎn)，成為歐盟國(guó)家空間規(guī)劃體系變革的方向和藍(lán)本。各級(jí)規(guī)劃的編制都遵循對(duì)流原則和輔助原則，體現(xiàn)為“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的特點(diǎn)。同時(shí)，各個(gè)層面的空間規(guī)劃既能從縱向落實(shí)上位規(guī)劃，并對(duì)下位規(guī)劃起到指導(dǎo)作用，又可從橫向上與部門規(guī)劃以及公共機(jī)構(gòu)相互銜接和反饋，兼顧了規(guī)劃體系完整以及不同層級(jí)規(guī)劃重點(diǎn)突出的獨(dú)特性。

圖1 金字塔型的德國(guó)空間規(guī)劃體系

1.2 網(wǎng)絡(luò)型

《國(guó)土形成規(guī)劃法》、《國(guó)土利用計(jì)劃法》以及《城市規(guī)劃法》等構(gòu)成了日本空間規(guī)劃的法律基礎(chǔ)。與行政組織形式對(duì)應(yīng)，日本的空間規(guī)劃體系分為國(guó)家、區(qū)域、都道府縣和市町村四級(jí)[8]。空間規(guī)劃體系中國(guó)土規(guī)劃、國(guó)土利用計(jì)劃和城市規(guī)劃等“多規(guī)”并存，分別對(duì)應(yīng)于我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃，不僅橫向上部門導(dǎo)向的規(guī)劃種類多，縱向上規(guī)劃層級(jí)也多，具有“多橫多縱”的網(wǎng)絡(luò)型特點(diǎn)（圖2）。

圖2 網(wǎng)絡(luò)型的日本空間規(guī)劃體系

1.3 自由型

美國(guó)規(guī)劃的權(quán)利屬于地方，也就沒有全國(guó)性的統(tǒng)一空間規(guī)劃體系，各州的空間規(guī)劃體系也有所不同。大部分的州以下政府通常分市政府、縣政府、鎮(zhèn)及村政府。與此相對(duì)應(yīng)，具有代表性的是區(qū)域規(guī)劃（跨洲/跨市）、州綜合規(guī)劃或土地利用規(guī)劃、市總體規(guī)劃、縣綜合規(guī)劃、鎮(zhèn)和村規(guī)劃（圖3）。無論名稱為綜合規(guī)劃或土地利用規(guī)劃，都具有綜合性的空間規(guī)劃特點(diǎn)。全國(guó)四分之一的州制定全州空間規(guī)劃，但是空間規(guī)劃的內(nèi)容以及發(fā)揮的作用各有不同。夏威夷等州的空間規(guī)劃具有較強(qiáng)的法律約束力，把規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)納入全州的法令，強(qiáng)制要求地方政府在相關(guān)的規(guī)劃中具體貫徹執(zhí)行。俄勒岡等州則具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性，通過一系列的公眾參與以及聽證程序，由土地保護(hù)和開發(fā)委員會(huì)編制并出臺(tái)一套州規(guī)劃目標(biāo)，包括程序目標(biāo)、開發(fā)目標(biāo)、保護(hù)目標(biāo)以及海岸目標(biāo)，并要求各區(qū)域和地方落實(shí)。佐治亞等州則要求各地方政府先制定發(fā)展規(guī)劃，全州的總體規(guī)劃綜合所有地方規(guī)劃而形成，采取自下而上匯總的方式?？傮w上美國(guó)的空間規(guī)劃具有多樣性和自由型的特點(diǎn)。

2 內(nèi)容導(dǎo)向的空間規(guī)劃體系分類

內(nèi)容導(dǎo)向的空間規(guī)劃體系分類體現(xiàn)為功能特點(diǎn)?！皻W盟空間規(guī)劃體系和政策綱要（1997）”指出，受歷史和文化條件、地理?xiàng)l件和土地利用模式，制度、組織和法律框架，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政治和意識(shí)形態(tài)等多種因素影響，歐盟各成員國(guó)空間規(guī)劃體系各有特色發(fā)，展規(guī)很劃難對(duì)空間規(guī)劃體系進(jìn)行簡(jiǎn)單地劃分?？紤]規(guī)劃體系所覆蓋的政策主題、國(guó)家和區(qū)域規(guī)劃的類型和深會(huì)度經(jīng)、濟(jì)權(quán)

和土力分配、公共部門和私人部門的角色、法律框架、憲法規(guī)定和行政傳統(tǒng)、體系的完善或成熟程度、目標(biāo)和成效的差距等七個(gè)主導(dǎo)因素，可以將歐盟成員國(guó)空間規(guī)劃體系的類型分為綜合型、土地利用法規(guī)型、區(qū)域經(jīng)濟(jì)型和城市化型[9-10]。按這一方法對(duì)歐美和亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家的空間規(guī)劃體系類型進(jìn)行分析，劃分的類型如下。

圖3 自由型的美國(guó)空間規(guī)劃體系

2.1 綜合型

綜合型空間規(guī)劃體系是發(fā)展成熟的類型，德國(guó)最為典型。德國(guó)的聯(lián)邦空間規(guī)劃法要求必須通過綜合性、系統(tǒng)性、不同層級(jí)的空間規(guī)劃以及具有空間關(guān)聯(lián)的計(jì)劃及措施的協(xié)調(diào)來發(fā)展、規(guī)范并確保聯(lián)邦全部空間均衡發(fā)展，保障人均生活條件的均等化。為此，必須協(xié)調(diào)不同需求下的空間并平衡與規(guī)劃有關(guān)的各種空間沖突。同時(shí)，堅(jiān)持空間發(fā)展的可持續(xù)指導(dǎo)思想，即社會(huì)與經(jīng)濟(jì)對(duì)空間的需求應(yīng)符合空間的生態(tài)功能，并形成長(zhǎng)期的大空間范圍內(nèi)的平衡，也就是空間部分的發(fā)展應(yīng)符合整個(gè)空間的要求，整個(gè)空間的發(fā)展應(yīng)當(dāng)考慮到部分空間的要求。2006年的“德國(guó)空間發(fā)展理念與策略”提出三個(gè)發(fā)展理念，其中，實(shí)現(xiàn)“成長(zhǎng)和創(chuàng)新”的理念策略是強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)薄弱地區(qū)、整合個(gè)區(qū)域潛力以及發(fā)展區(qū)域性自治組織。實(shí)現(xiàn)確保公共服務(wù)質(zhì)量的理念大多包括厘定公共設(shè)施與服務(wù)供應(yīng)的最低保準(zhǔn)、調(diào)整中心地系統(tǒng)。保護(hù)資源和文化景觀的措施包括加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃、加強(qiáng)土地管理和節(jié)約土地等。

2.2 土地利用法規(guī)型

不同層級(jí)空間規(guī)劃的內(nèi)容局限于控制土地利用的變化，而不是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綜合性發(fā)展，英國(guó)最為典型，愛爾蘭和比利時(shí)具有相似特點(diǎn)。英國(guó)是世界上建立城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系最早的國(guó)家。作為混合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，地方發(fā)展規(guī)劃在英國(guó)的空間規(guī)劃體系中發(fā)揮更大作用，尤其強(qiáng)調(diào)土地利用的管控。法定規(guī)劃包括區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方規(guī)劃，其中的區(qū)域空間戰(zhàn)略源于傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)規(guī)劃，結(jié)構(gòu)規(guī)劃包括規(guī)劃文本、總圖以及規(guī)劃說明。文本主要用來闡述地區(qū)發(fā)展及與土地利用相關(guān)的政策，用一張主圖來說明。地方規(guī)劃同樣由文本和圖組成，圖用以標(biāo)明各類土地利用的布局。參考土地利用圖，以土地使用分類規(guī)則等為依據(jù)，對(duì)土地利用活動(dòng)進(jìn)行審批[11-12]。

2.3 區(qū)域經(jīng)濟(jì)型

這一類型的空間規(guī)劃以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為主，兼具有區(qū)域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。日本、法國(guó)和葡萄牙（程度略輕）等屬于這一類型[13]。以日本為例，《國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃法》提出國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃是指國(guó)土或地方公共團(tuán)體所實(shí)施的綜合的并且是基本的規(guī)劃，根據(jù)國(guó)土的自然條件，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等措施的綜合角度出發(fā)，在綜合利用、開發(fā)和保全國(guó)土資源并使產(chǎn)業(yè)布局合理化的同時(shí)，以提高社會(huì)福利水平為目的。內(nèi)容主要包括土地、水及其它天然資源的利用，防治水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)及其它災(zāi)害，城市、農(nóng)村的規(guī)模以及配置的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)合理布局，電力、運(yùn)輸、通信及其它重要公共設(shè)施的規(guī)模、文化、福利以及旅游資源的保護(hù)、設(shè)施的規(guī)模及其配置。最新的全國(guó)國(guó)土可持續(xù)利用規(guī)劃（2005年）戰(zhàn)略目標(biāo)是形成與世界發(fā)展同步的亞洲高速交通一體化、廣域地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、超強(qiáng)防災(zāi)能力的國(guó)土、實(shí)現(xiàn)對(duì)美麗國(guó)土的管理與繼承以及實(shí)現(xiàn)以新型公共部門為基礎(chǔ)進(jìn)行地區(qū)建設(shè)。日本的空間規(guī)劃以社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為核心，內(nèi)容涵蓋空間戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)與文化發(fā)展、交通建設(shè)、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)尤其災(zāi)害防治等多個(gè)方面。

2.4 城鎮(zhèn)化型

從城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃到空間規(guī)劃，體現(xiàn)了空間規(guī)劃從開始、發(fā)展到體系形成的一般規(guī)律。這一類型空間規(guī)劃體系具有很強(qiáng)的建筑色彩，與城市設(shè)計(jì)和建筑控制有關(guān)。這是尚未進(jìn)入成熟期的空間規(guī)劃體系特點(diǎn)，即通過嚴(yán)格的分區(qū)和代碼實(shí)現(xiàn)管制，意大利等地中海國(guó)家比較典型。這種類型國(guó)家通常規(guī)劃的法律和規(guī)章較多，但是尚未形成健全的規(guī)劃體系，缺少指令性的政策優(yōu)先安排或者通常的公共支持。政府通常努力建立更穩(wěn)固的規(guī)劃控制并擴(kuò)大空間規(guī)劃的內(nèi)容，通常效果不佳。意大利政府在2001年憲法改革后，大區(qū)政府在規(guī)劃中起重要作用，規(guī)劃的主要內(nèi)容是城鎮(zhèn)體系以及城市和市鎮(zhèn)的合理布局，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展為主。

3 空間規(guī)劃體系形成的原因

國(guó)家空間規(guī)劃體系是在地域和時(shí)間條件下，受多種因素影響而形成的，具有一定的規(guī)律性和必然性，同時(shí)也具有動(dòng)態(tài)性特征。主要影響因素包括政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、歷史文化、地域面積等多種[14-15]。

3.1 行政組織體系對(duì)國(guó)家空間規(guī)劃層級(jí)起基礎(chǔ)作用

空間規(guī)劃作為政府管理工具，體系的設(shè)計(jì)與行政組織體系的構(gòu)成自然一致。一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃是各國(guó)構(gòu)建空間規(guī)劃體系的基本原則。日本政府層級(jí)由中央、都道府縣以及市町村構(gòu)成，空間規(guī)劃體系相應(yīng)由國(guó)家、區(qū)域、都道府縣、市町村構(gòu)成。德國(guó)聯(lián)邦政府由聯(lián)邦、州、地方縣（市）及市鎮(zhèn)四級(jí)組成，空間的組織體系相應(yīng)由聯(lián)邦、區(qū)域、州、 地方縣（市）四級(jí)構(gòu)成。

3.2 政權(quán)組織形式影響空間規(guī)劃的主要內(nèi)容

政府機(jī)關(guān)的職權(quán)集散的政體分類包括單一制和聯(lián)邦制兩種。日本和法國(guó)是單一制中央集權(quán)型國(guó)家的典型，中央政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大的決策權(quán)，規(guī)劃體系均屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)型。而英國(guó)是單一制地方分權(quán)型國(guó)家的典型，地方議會(huì)根據(jù)地方法律自主處理本地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，中央政府主要行使監(jiān)督職能，規(guī)劃體系屬于地方利用法規(guī)型。德國(guó)是聯(lián)邦制地方分權(quán)型國(guó)家的典型，規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為金字塔型的特點(diǎn)，非法定的上位規(guī)劃指導(dǎo)性強(qiáng)，具有法定作用的下位規(guī)劃控制性較強(qiáng)[16-17]。

3.3 經(jīng)濟(jì)體制決定國(guó)家空間規(guī)劃各層級(jí)的功能

經(jīng)濟(jì)體制對(duì)空間規(guī)劃體系的影響體現(xiàn)在不同層級(jí)規(guī)劃對(duì)空間發(fā)展發(fā)揮作用的方式和程度。市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家重視地方空間規(guī)劃的作用，而市場(chǎng)化程度較低的國(guó)家更強(qiáng)調(diào)國(guó)家空間規(guī)劃的作用，日本是行政主導(dǎo)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，行政主導(dǎo)性較強(qiáng)，尤其是二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，形成了多規(guī)劃組成的網(wǎng)格型體系，屬于強(qiáng)干預(yù)型。德國(guó)是社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，聯(lián)邦層面的規(guī)劃比較宏觀，只提出目標(biāo)、指導(dǎo)思想和原則；基層的規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃和建造性規(guī)劃，具有較強(qiáng)的控制性，屬適度干預(yù)型。美國(guó)是典型的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，市場(chǎng)化程度最高，至今都沒有覆蓋全國(guó)的國(guó)家空間規(guī)劃，即便是一些州編制了州級(jí)空間規(guī)劃，也只具有指南性質(zhì)。問題導(dǎo)向型的區(qū)域規(guī)劃也未在全國(guó)范圍內(nèi)開展。地方土地用途管制分區(qū)具有法律效力，屬于地方自治型。

3.4 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段影響國(guó)家空間規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)變

國(guó)土空間開發(fā)模式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，通常體現(xiàn)為大規(guī)模開發(fā)、局部開發(fā)和二次開發(fā)等不同特點(diǎn)，影響空間規(guī)劃體系的模式。為適應(yīng)加強(qiáng)空間管理的趨勢(shì)，英國(guó)《規(guī)劃與強(qiáng)制性購(gòu)買法》（2004年）中將國(guó)家政策導(dǎo)則簡(jiǎn)化為國(guó)家政策陳述或綱要，區(qū)域政策導(dǎo)則調(diào)整為區(qū)域空間戰(zhàn)略并轉(zhuǎn)為法定規(guī)劃，地方規(guī)劃調(diào)整為地方發(fā)展框架并增加公眾參與的要求。適應(yīng)增加地方政府國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、老齡化人口增加、地方政府分權(quán)訴求日益增加等新時(shí)代特點(diǎn)，日本的全國(guó)國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃調(diào)整為國(guó)土可持續(xù)利用規(guī)劃（2005年），傳統(tǒng)的三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中的都道府縣國(guó)土規(guī)劃被取消，保留國(guó)家和區(qū)域二級(jí)空間規(guī)劃，表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)型空間規(guī)劃體系向金字塔型轉(zhuǎn)化的特點(diǎn)[18-22]。

此外，國(guó)家的國(guó)土面積、自然資源與環(huán)境條件等其它因素對(duì)空間規(guī)劃體系同樣具有重要影響。比如面積較大的國(guó)家通常更重視發(fā)揮區(qū)域及地方規(guī)劃的作用，而生態(tài)環(huán)境較差的國(guó)家則不得不更突出生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。正如有人說，規(guī)劃像一條變色龍，適應(yīng)不同的需有不同的變化。

4 結(jié)論和啟示

(1)空間規(guī)劃體系的同一性與多樣性并存。各國(guó)無論采用何種形式的空間規(guī)劃體系，目標(biāo)都是一致的，即合理調(diào)整各層級(jí)、各部門空間相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整體最優(yōu)。但是各國(guó)的國(guó)情、發(fā)展階段以及歷史文化不同，規(guī)劃需要解決的問題不同，空間規(guī)劃體系類型也同中有異。各國(guó)空間規(guī)劃體系的層級(jí)不同，總體上分為國(guó)家、區(qū)域和地方三級(jí)。從功能上看，國(guó)家級(jí)規(guī)劃具有政策導(dǎo)向性或指導(dǎo)性，區(qū)域級(jí)承擔(dān)上下銜接的功能，地方級(jí)規(guī)劃則主要發(fā)揮控制功能，具有操作性。

(2)空間規(guī)劃體系的穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性并存。空間規(guī)劃體系與國(guó)家的行政體制設(shè)置以及行政管理制度等相關(guān)，具有一定的穩(wěn)定性便于空間規(guī)劃的實(shí)施和管理。但是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等會(huì)導(dǎo)致國(guó)家治理或管理模式等的調(diào)整，空間規(guī)劃體系也處在不斷地變動(dòng)之中。與地方分權(quán)化的趨勢(shì)相對(duì)應(yīng)，空間規(guī)劃體系變化特點(diǎn)體現(xiàn)為由自由型、網(wǎng)格型向金字塔型轉(zhuǎn)變。比如英國(guó)最近強(qiáng)化了區(qū)域規(guī)劃，而日本則弱化了地方層面的空間規(guī)劃，美國(guó)國(guó)家空間規(guī)劃體系停留在自由型階段，有些州的空間規(guī)劃體系也呈現(xiàn)金字塔型特點(diǎn)。

(3)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的空間規(guī)劃體系。國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃按行政層級(jí)分為國(guó)家級(jí)、省（區(qū)、市）級(jí)、市縣級(jí)；按對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。《土地管理法》要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地供需條件等要求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》指出，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃由國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃組成，分國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層次編制?，F(xiàn)行的各類空間規(guī)劃各成獨(dú)立體系又相互交叉和重疊，為空間規(guī)劃體系的建立奠定了良好的基礎(chǔ)，直接孕育了空間規(guī)劃體系的誕生。因此，探索并借鑒國(guó)際規(guī)劃體系的模式具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

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Inspirations that We Gained from the Mode of International Space Planning System

CAI Yumei1,2, WANG Guoli3, LU Ying1, HAN Zenglin3, LI Jingyi4
(1. China Institute of Land Surveying and Planning, Beijing 100035; 2. Key laboratory of land use Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 3. Liaoning Normal University, Dalian 116029, China; 4. Peking University, Beijing 100026, China)

According to the structure-directing, international space planning system can be divided into pyramid-shaped, networkbased, and free-style; while it also can be divided into integrated, land use regulation, regional economy, and urbanization based on aspect-orientation. This paper focuses on analysis of the elements that infuence the formation of the state planning system. Specifcally, the administrative organization system plays a fundamental role in the hierarchy of national spatial planning; political organization form has effects on the main content of the space planning; the function of the national spatial planning at all levels is controlled by economic system; the transformation of national spatial planning system is different at different stages of economic development. Speaking in overall terms, international space planning system shows the characteristics that diversity coexists with identity, and the stability with dynamic. The pyramid and comprehensive spatial planning system represent the main trends in the development. This paper fnally points out that using for reference and researching international space planning system has some realistic meaning for us.

space planning system; land planning; land use planning; model

F301.2；F062.1

C

1672-6995(2014)06-0067-06

2014-03-09；

2014-05-07

“十二五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題(2012BAB11B04）

蔡玉梅（1970-），女，遼寧省鐵嶺市人，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員，理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橥恋乩迷u(píng)價(jià)與規(guī)劃。