完善縣級政府土地行政責(zé)任 切實保護(hù)耕地資源

■ 郭春華/魯樓樓

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

完善縣級政府土地行政責(zé)任 切實保護(hù)耕地資源

■ 郭春華/魯樓樓

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

縣級政府是我國土地行政管理的重要層級，承擔(dān)著土地資源可持續(xù)利用責(zé)任、維護(hù)土地市場秩序責(zé)任以及維護(hù)土地權(quán)益責(zé)任?？h級政府履行責(zé)任過程中在土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行、耕地保護(hù)責(zé)任、維護(hù)土地市場秩序責(zé)任及土地權(quán)益保障責(zé)任等方面存在問題。其原因在于：對土地財政過分依賴；土地信息公開程度低；土地行政責(zé)任模糊；監(jiān)督體制不健全；責(zé)任落實評估缺乏合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)；責(zé)任追究制度環(huán)境存在缺陷；“官本位”影響責(zé)任履行。政策建議：完善縣級財稅體制；制定和落實土地信息公開制度；完善土地行政責(zé)任的監(jiān)督機制；明晰責(zé)任，完善土地行政責(zé)任評估及追究制度；樹立責(zé)任意識，建立共同責(zé)任機制。

縣級政府；土地；行政責(zé)任

0 引言

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),各行各業(yè)對土地的需求與日俱增。近幾年來,我國的耕地面積以每年數(shù)十萬公頃的速度遞減,人地矛盾非常尖銳。如何有效地開發(fā)利用土地、保護(hù)耕地成為當(dāng)今中國面臨的重要問題。我國各級政府是土地行政管理的主體,而市、縣以下的政府結(jié)合地方實際執(zhí)行國家宏觀土地政策。雖然土地管理法規(guī)定國務(wù)院代行國有土地所有權(quán)主體資格,由于土地的地域性和不可移動性等自然特征決定了地方政府行使著事實上的土地所有權(quán)。縣級政府的土地行政責(zé)任是否明確、能否得到有效履行,關(guān)系到我國土地政策目標(biāo)實現(xiàn)程度,關(guān)系到保護(hù)耕地國策、保障糧食安全的宏觀政策能否落實。明確縣級土地行政責(zé)任能夠更好地實施問責(zé),約束縣級政府違法違規(guī)管地、用地行為,減少土地沖突。

1 縣級政府土地行政責(zé)任的內(nèi)容

根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)、制度政策規(guī)定,我國縣級政府土地行政責(zé)任的主要內(nèi)容見表1。

2 縣級政府土地行政責(zé)任履行存在的問題

2.1 土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行方面

2.1.1 編制文本與事實存在出入

提供準(zhǔn)確的土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是保證土地利用總體規(guī)劃編制合理性和科學(xué)性的基礎(chǔ)。但部分縣級政府對衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)等信息技術(shù)手段運用不夠,土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖依舊采取傳統(tǒng)的手工繪制,數(shù)據(jù)更新跟不上；而且有些縣級政府為了保證建設(shè)用地供應(yīng),即便土地利用狀況發(fā)生變化,也未及時進(jìn)行修改,導(dǎo)致了土地利用現(xiàn)狀圖與實際用地情況存在較大的偏差[1]。

2.1.2 編制主體單一

全國土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）中規(guī)定編制各級土地利用總體規(guī)劃要堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。縣級土地利用總體規(guī)劃屬于基層規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公眾的參與作用,現(xiàn)實中卻閉門編制,很少有社會公眾的參與。

表1 縣級政府土地行政責(zé)任的內(nèi)容

2.1.3 規(guī)劃隨意調(diào)整和修改

《土地管理法》中明確土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后就具有了法律效力,不得隨意調(diào)整和修改。但新增建設(shè)用地指標(biāo)通過逐級分解,到縣級就出現(xiàn)了指標(biāo)過少的情況,無法滿足建設(shè)的需要。為了獲得更多的建設(shè)用地,避免基本農(nóng)田征收上報國務(wù)院批準(zhǔn),縣級政府通過調(diào)整規(guī)劃改變基本農(nóng)田位置,方便項目征地。

2.2 耕地保護(hù)責(zé)任方面

2.2.1 違法占用耕地的面積大

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,城市建設(shè)需要占用大量土地?？h級政府作為土地征用的主體,為了獲得更多的建設(shè)用地,違法違規(guī)占用耕地進(jìn)行建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計, 2005-2011年縣級機關(guān)平均每年違法占用耕地面積約占土地違法總面積的43%。具體見表2。

2.2.2 劃定與補充的耕地質(zhì)量較低

《土地管理法》第34條規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定權(quán)由縣級政府掌握,但法律對基本農(nóng)田的質(zhì)量規(guī)定不明確；《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中第10條,將“可以改造的中低產(chǎn)田”也納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),導(dǎo)致縣級政府往往“劃劣不劃優(yōu)”、“劃遠(yuǎn)不劃近”,方便政府征地。1997年我國就提出并實施耕地占補平衡,但是目前縣級政府為了完成耕地占補任務(wù)往往存在著“占多補少、占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象,導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降,影響耕地生產(chǎn)能力。

表2 2005-2011年縣級機關(guān)土地違法面積 單位：公頃

2.2.3 投資偏好影響耕地保護(hù)的投入

原則上政府在耕地保護(hù)資金的投入與耕地保護(hù)的效果正相關(guān),投入多,有利于耕地保護(hù),反之亦然[2]。但是耕地保護(hù)對地方政府而言為完成國家下達(dá)的糧食訂購任務(wù),而對增加地方政府收入、政績沒有任何作用。因此,縣級政府缺乏對耕地保護(hù)進(jìn)行資金投入的積極性；相反,更加熱衷于土地經(jīng)營帶來的經(jīng)濟快速發(fā)展以及政績的提升,并將土地出讓收入主要用于城市維護(hù)建設(shè)。

2.3 維護(hù)土地市場秩序責(zé)任方面

2.3.1 工業(yè)用地仍大量協(xié)議出讓

在縣域范圍,土地市場發(fā)展相對不平衡。為吸引投資,大量建設(shè)用地仍通過行政劃撥、協(xié)議方式供應(yīng),特別是工業(yè)用地主要采取協(xié)議的方式供應(yīng)。由于協(xié)議出讓的工業(yè)用地價格僅占招拍掛出讓工業(yè)用地價格的1/3[3],協(xié)議出讓工業(yè)用地致使土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

2.3.2 劃撥土地非法入市，干涉土地出讓

土地市場規(guī)范的表現(xiàn)之一就是嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃控制土地進(jìn)入市場。大量劃撥土地非法入市,私下交易；政府機關(guān)與企事業(yè)單位“合作”,將原本劃撥土地改造成商業(yè)用地,獲得土地收益。部分縣級政府在經(jīng)營性土地出讓中假招標(biāo)、假掛牌、假拍賣,出讓結(jié)束前透露底價,使土地招拍掛出讓流于形式,造成土地市場的混亂,破壞了土地市場公平交易的環(huán)境。

2.3.3 限制基準(zhǔn)地價發(fā)揮作用

基準(zhǔn)地價是土地有償使用的重要價格標(biāo)準(zhǔn),并且應(yīng)定期修訂和公布。但是許多城鎮(zhèn)至今未制定基準(zhǔn)地價,而已制定的基準(zhǔn)地價也沒有根據(jù)市場的供求情況進(jìn)行及時更新；不按規(guī)定公開經(jīng)營性土地出讓信息或公開不及時、不充分,甚至部分縣級政府還把基準(zhǔn)地價作為政府的內(nèi)部資料,嚴(yán)格保密。

2.4 土地權(quán)益保障責(zé)任方面

2.4.1 對土地財產(chǎn)權(quán)的侵犯

部分縣級政府無視《土地承包法》中“土地承包期限延長30年不變”,干涉農(nóng)民土地承包權(quán),強迫農(nóng)民在種植糧食作物的土地上種植果樹,甚至為了土地征用,強權(quán)收回家庭承包地；在實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中,為獲得更多建設(shè)用地指標(biāo),強迫農(nóng)民上樓、合村并居,將宅基地變?yōu)檗r(nóng)田。

2.4.2 征地補償不充分

對補償安置款未能及時、足額到位支付,甚至在沒有發(fā)放政府補償款的情況下強行占用耕地。此外,部分縣級政府對征地補償款到位情況缺乏監(jiān)督,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會肆意截留、挪用本來就較低的征地補償,江蘇某鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留農(nóng)民補償款及安置費近5000萬元,將其作為鎮(zhèn)政府的收入[4]。

2.4.3 農(nóng)民參與受限

農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸該集體經(jīng)濟組織的全體農(nóng)民共有,農(nóng)民理應(yīng)參與征地方案和補償方案的制定,并充分表達(dá)自己的意見和意愿。但征地和補償方案僅實施公告,被征地的位置和補償標(biāo)準(zhǔn)都是由政府單方面制定,失地農(nóng)民只能被動接受。個別政府在征地中暗箱操作,與企業(yè)勾結(jié),以公共利益的名義來行私利,由于參與受限,農(nóng)民無法對政府征地行為的合法性提出質(zhì)疑[5]。

3 影響縣級政府履行土地行政責(zé)任的原因

3.1 縣級政府對土地財政過分依賴

1994年分稅制實施后,一方面,縣鄉(xiāng)兩級的稅源分散,且多是征收成本較高的稅種；另一方面,土地相關(guān)稅費由地方政府獨享,土地相關(guān)收入占地方財政收入中的比重越來越高,使得處于財政困境之中的縣級政府對土地的依賴也越來越強[6]。由于土地存在較大的級差收益,土地出讓不僅直接獲得較高的土地出讓收入,而且可間接獲得穩(wěn)定持續(xù)的稅收收入。縣級政府作為征地組織、實施的主體以及土地一級市場的壟斷提供者,通過修改土地利用總體規(guī)劃的辦法擴大建設(shè)用地范圍,加快農(nóng)轉(zhuǎn)非的速度,以致耕地逐年減少。

3.2 土地信息公開程度低

土地信息公開程度低具體表現(xiàn)在以下幾個環(huán)節(jié)：征地報批前沒有將征地的用途、位置和補償標(biāo)準(zhǔn)等事先告知被征地集體和農(nóng)民并征求意見；在征地過程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”,整個征地過程中農(nóng)民始終處于“失語”狀態(tài)[7]。組織征地的縣級政府幾乎掌握了所有的信息,和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)戶之間存在著信息不對稱局面。

另外,由于縣級土地市場起步晚、發(fā)展慢,土地公開交易平臺少,行政權(quán)力在土地出讓中起主導(dǎo)作用,所有的出讓信息由政府壟斷。有些地方政府把基準(zhǔn)地價作為部門的內(nèi)部資料,嚴(yán)格保密,實施尋租,影響土地市場的秩序。

3.3 土地行政責(zé)任模糊

3.3.1 政策法律對土地行政責(zé)任規(guī)定模糊

首先,對于土地行政責(zé)任的規(guī)定分散于各類土地相關(guān)的法律政策中,沒有統(tǒng)一的土地行政責(zé)任法規(guī)；其次,受到傳統(tǒng)的“宜粗不宜細(xì)”立法思想影響,責(zé)任、義務(wù)法律用詞簡單、籠統(tǒng),僅限于原則性規(guī)定,且權(quán)力規(guī)定多于責(zé)任規(guī)定；最后,不同法律對相同責(zé)任界定不一致。如《物權(quán)法》與《土地管理法》對征地補償?shù)馁M用界定不一致,前者不僅包括了土地補償費,還包括被征地農(nóng)民的社會保障費用,后者僅僅包括土地補償費。

3.3.2 不同責(zé)任主體之間的責(zé)任界限不明確

以土地管理部門為主的各有關(guān)涉地部門之間的權(quán)責(zé)交叉,甚至相悖,影響責(zé)任履行的效率；政府與國土資源部門之間的土地行政責(zé)任模糊：縣級政府是本行政區(qū)域土地行政的直接責(zé)任主體,現(xiàn)實中主要由國土資源部門直接承擔(dān)大量本是政府承擔(dān)的監(jiān)督管理職能,導(dǎo)致一旦追究土地違法責(zé)任,往往由國土資源部門代替政府去承擔(dān)；崗位責(zé)任不清,政府和部門內(nèi)部不同崗位職責(zé)不清：正副職之間,行政執(zhí)法人員中承辦人、審核人、批準(zhǔn)人之間表現(xiàn)的尤為明顯,以致“應(yīng)擔(dān)責(zé)任而不擔(dān)、不應(yīng)擔(dān)責(zé)卻擔(dān)”[8]。

3.4 監(jiān)督體制不健全

土地行政信息鏈條過長,中央政府難以準(zhǔn)確、及時地獲得土地利用的具體信息,僅依靠基層政府的層層上報[9],信息的不對稱導(dǎo)致中央政府難以對基層政府進(jìn)行有效地監(jiān)督；政府內(nèi)部的土地監(jiān)督部門,受到同級政府和上級業(yè)務(wù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo),由于在財政、人事方面受到了同級政府的掣肘,難以獨立發(fā)揮監(jiān)督作用。相對來說,由于司法獨立性,司法機關(guān)的監(jiān)督理應(yīng)是最有效的,但司法機關(guān)財政資源仍由當(dāng)?shù)卣畡潛?、受其牽?因此難以對行政權(quán)進(jìn)行嚴(yán)肅審查、追究,失地農(nóng)民也無法獲得有效的司法救濟。社會監(jiān)督太弱,由于土地信息公開不全面,社會公眾難以掌握重要的監(jiān)督信息,難以施展話語權(quán),無法監(jiān)督政府的土地行政行為。

3.5 責(zé)任落實評估缺乏合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)

一是上級領(lǐng)導(dǎo)是下級政府主要的績效評估主體,下級政府把上級政府意愿和期望作為一切工作的出發(fā)點,忽視公眾的要求。二是以經(jīng)濟發(fā)展特別是GDP的增長作為政績考核的主要標(biāo)準(zhǔn),這樣,縣級政府為了在短期內(nèi)取得成績,一方面濫用征地權(quán),加快農(nóng)轉(zhuǎn)非的速度,獲得土地出讓收入；另一方面為吸引投資,促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展,專門制定了土地優(yōu)惠政策,以低價或零地價的方式出讓。三是績效考核缺乏法律和制度的保障,導(dǎo)致績效評估及指標(biāo)設(shè)定時沒有一定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),績效考核隨意性大,影響了績效評估對行政行為的約束力。

3.6 責(zé)任追究制度環(huán)境存在缺陷

一是法律缺失。中央只是在頒布各類法律法規(guī)規(guī)章中穿插了對政府土地行政責(zé)任追究的一些規(guī)定,沒有制定專門性的法律法規(guī)；地方上雖然制定了土地問責(zé)的辦法,但都是暫行規(guī)定,缺乏穩(wěn)定性、權(quán)威性；法律法規(guī)在對土地行政責(zé)任追究的規(guī)定中行政主體的自由裁量權(quán)較大。二是責(zé)任追究和懲罰力度過弱?，F(xiàn)實中由于各類責(zé)任界限不清,以致不同性質(zhì)的土地違法違規(guī)行為都以罰款、引咎辭職等方式進(jìn)行追究,以相對較輕的責(zé)任懲罰代替更為嚴(yán)重的責(zé)任追究。責(zé)任追究的不確定性導(dǎo)致較低的處罰成本,間接縱容了縣級政府土地違法違規(guī)行為。

3.7 “官本位”觀念影響責(zé)任履行

“官本位”觀念的本質(zhì)是對政治權(quán)力的追求與向往,淡化責(zé)任意識,漠視公共利益[10]。我國正處于社會的轉(zhuǎn)型時期,由于傳統(tǒng)政治體制的遺留,民主政治體制還沒完全確立,因而受傳統(tǒng)“官本位”觀念的影響較深,導(dǎo)致縣級政府在土地行政過程中為了多出政績、獲得晉升,出現(xiàn)了濫用行政權(quán)力、忽視責(zé)任,沒有認(rèn)真維護(hù)民眾土地方面的權(quán)益,擴大土地征用的權(quán)力,大量農(nóng)用地被征作建設(shè)用地,并通過低價出讓吸引投資；漠視失地農(nóng)民的生存和發(fā)展的權(quán)利,征地補償標(biāo)準(zhǔn)低,甚至拖欠、挪用農(nóng)民的“保命錢”；壟斷一級市場的供應(yīng),行政干預(yù)土地出讓,影響了土地資源的優(yōu)化配置。

4 完善縣級政府土地行政責(zé)任履行的政策建議

4.1 完善縣級財稅體制

首先,應(yīng)當(dāng)緩解縣級政府的財政壓力,縮小其承擔(dān)財政支出的責(zé)任項目比重。其次,緩解縣級政府對土地出讓金的依賴：一應(yīng)當(dāng)擴大對共享稅的分享比例,發(fā)展土地相關(guān)的稅收,保證財政結(jié)構(gòu)的合理性；二將土地儲備中的土地嚴(yán)格限定存量土地,增量土地不得納入土地儲備的范圍,抑制土地出讓金對縣級政府的誘惑。最后,完善中央對縣級政府的直接轉(zhuǎn)移支付,縮短轉(zhuǎn)移支付的渠道,防止層層截留；同時引導(dǎo)對財政薄弱的縣級政府的資金投入,例如可以加大對縣級政府耕地保護(hù)資金的支援,減輕縣級政府財政支出壓力。

4.2 制定和落實土地信息公開制度

首先,利用現(xiàn)代信息技術(shù),建立土地信息數(shù)據(jù)庫和土地信息公開查詢制度,推廣電子政務(wù),便于土地所有者和使用者能夠利用公開的信息來監(jiān)督政府土地利用和管理。其次,明確要求各級政府將涉及征地的相關(guān)信息作為政府信息公開的重點內(nèi)容。在征地報批前,政府應(yīng)將征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等實施公告,并聽取意見。為避免違法用地,縣級政府應(yīng)出示國家批準(zhǔn)的征地審批手續(xù)。最后,明確土地出讓信息公開為行政機關(guān)的法定責(zé)任,基準(zhǔn)地價應(yīng)及時向社會公開、更新,避免政府暗箱操作、實施尋租行為,創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。

4.3 完善土地行政責(zé)任的監(jiān)督機制

從權(quán)力外部角度,完善公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督：公眾是土地行政中重要的利益相關(guān)者,其監(jiān)督可以約束政府違規(guī)違法行為；媒體監(jiān)督能及時揭露政府違法、腐敗行為,對其構(gòu)成強大的輿論壓力。

從權(quán)力內(nèi)部角度,首先,完善政府的上下層級監(jiān)督；其次,建立專門的土地監(jiān)督部門,并實施垂直管理,擁有獨立的財權(quán)和人事任免權(quán)；最后,建立法院的獨立審判監(jiān)督機制。在土地行政過程中,特別是土地征用中,面對公眾因?qū)φ倪`法征地行為、補償安置行為不滿而上訴法院時,人民法院可以積極、公平地做出判決,督促政府履行責(zé)任,維護(hù)公眾的合法權(quán)益。

4.4 明晰責(zé)任，完善土地行政責(zé)任評估及追究制度

首先,界定不同層級政府、不同部門以及各崗位主體的責(zé)任,制定統(tǒng)一的土地行政責(zé)任法律法規(guī)體系,并且按照不同層級政府土地行政責(zé)任的特殊性,分章概括予以區(qū)別；認(rèn)真界定不同形式的責(zé)任內(nèi)容,特別是行政責(zé)任與法律責(zé)任,實行過罰相當(dāng)原則。

其次,建立合理的土地行政責(zé)任評估標(biāo)準(zhǔn),不僅僅包括GDP的增長、土地出讓收入等經(jīng)濟方面的指標(biāo),還應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)指標(biāo)（本區(qū)域內(nèi)耕地特別是基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量）,以及民生指標(biāo)（失地農(nóng)民社會保障滿意度,主要表現(xiàn)在安置補償方面）；同時,要在評估主體的選擇上注重多元主體共同參與,保證評估的廣泛性、合理性、客觀性。

最后,完善責(zé)任追究制度。①賦予責(zé)任追究主體相應(yīng)的追究權(quán)力和權(quán)利,以便及時發(fā)現(xiàn)問題、追究相關(guān)主體的責(zé)任[11]：建立獨立的土地行政責(zé)任追究機關(guān),專門負(fù)責(zé)對侵占或者破壞土地資源行為的追究及行政處罰,司法機關(guān)則負(fù)責(zé)對嚴(yán)重并觸及刑法的土地行政行為進(jìn)行刑事追究。②完善土地行政追究的法律法規(guī),明確責(zé)任標(biāo)準(zhǔn),縮小自由裁量空間,避免在認(rèn)定和追究責(zé)任的過程中出現(xiàn)處責(zé)罰不相適應(yīng)。③強化責(zé)任追究力度,使土地違法行政的風(fēng)險及成本增大,從而迫使行政主體科學(xué)地行使手中權(quán)力、認(rèn)真履行相應(yīng)的責(zé)任。

4.5 樹立責(zé)任意識，建立共同責(zé)任機制

加強培訓(xùn)教育宣傳,通過職業(yè)道德教育,使行政人員樹立正確的權(quán)力觀和責(zé)任觀,尊重民眾的土地財產(chǎn)權(quán),樹立可持續(xù)的土地利用價值觀。重視組織文化建設(shè),行政組織文化對行政組織中的行政人員具有很大的影響力,通過組織文化建設(shè),可以形成一種道德評價氛圍,使行政主體的行為趨于符合公共利益的價值取向。

建立共同責(zé)任機制。首先,協(xié)同縣級政府與上級土地管理部門的責(zé)任目標(biāo)。在土地管理中,上級國土部門關(guān)注的是土地的可持續(xù)利用,保障其生態(tài)價值；而縣級政府更注重當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展,開發(fā)利用土地的經(jīng)濟價值。受二者牽制,縣級土地管理部門無法樹立明確的責(zé)任目標(biāo)。如果縣級政府與上級土地管理部門建立了一致的責(zé)任目標(biāo),則有利于本級土地管理部門進(jìn)行有效的土地利用和開發(fā)。其次,主要涉地部門分中有合。土地行政責(zé)任的落實,是以政府為領(lǐng)導(dǎo),土地管理部門為主體、各涉地部門共同完成的,在保證各部門責(zé)任清晰的前提下,部門之間相互協(xié)調(diào),形成合力,保證分中有合,如耕地保護(hù)需要國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)部門之間彼此合作,共同完成。

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Improving the Land Administrative Responsibility of County-level Government and Protecting Cultivated Land
in Real Earnest

GUO Chunhua, LU Loulou
(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095,China)

The county-level government, as one of important parts of national land administration, has the responsibilities of the land resource sustainable use, maintaining both the order of land market and land rights and interests. This paper argues that the reasons behind the performance of responsibility lie in the fact that: over-reliance on the land finance, low degree of openness of land information, fuzzy land administrative responsibility, unsound supervision system, lack of a reasonable measure for assesment of the implementation of responsibility, accountability system shortcomings, and official standard thought. This paper expresses some opinions on the above-mentioned problems: improving the fiscal and taxation systems at the county level, and supervision mechanism of land administrative responsibility, as well as the system of evaluation of land administrative responsibility; working out and implementing the land information disclosure system; fostering a sense of responsibility and establishing a common responsibility mechanism.

county-level government; land; administrative responsibility

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）07-0017-06

2014-02-22；

2014-04-06

國家社科基金項目（11BZZ052）

郭春華（1963-），女，江蘇省揚中市人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，理學(xué)碩士，從事土地行政管理研究。