我國城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地非農(nóng)化的制度變遷

劉冬泳

內(nèi)容摘要：本文從歷史的維度詳盡闡述了新中國成立以來農(nóng)地制度變遷過程及其經(jīng)營方式的多樣化，歸納與發(fā)掘了其中的歷史背景、現(xiàn)實約束，并對其進行了針對性的分析、梳理和總結(jié)，將對未來農(nóng)地非農(nóng)化制度的創(chuàng)新產(chǎn)生有益的啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化 制度變遷 制度創(chuàng)新

新中國成立以來我國農(nóng)地制度變遷

（一）新中國成立初期的土地改革

1950年《中華人民共和國土地改革法》公布施行，土地法規(guī)定：土地改革的根本目的是要“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”。隨著土地法的施行，土地改革在新解放區(qū)全面實行，1952年底，土改工作基本完成。封建剝削土地制度在全國范圍內(nèi)被進行徹底廢除是這次土改的顯著特點，通過改革，農(nóng)民分到了土地，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被很大地調(diào)動起來，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放。土地改革結(jié)束了土地封建地主所有制，實現(xiàn)了耕者有其田。

（二）社會主義過渡時期的農(nóng)民生產(chǎn)合作社

土地改革后出現(xiàn)了新的貧富兩極分化現(xiàn)象，為了應對這種現(xiàn)象，同時為了適應分散農(nóng)戶勞動的互助和生產(chǎn)資料交流的需要，引導農(nóng)民走合作化道路被提出來。這樣，1951年底各種形式的互助組和合作社被建立起來，1953年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》進一步推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建設(shè)，農(nóng)戶在保留土地所有制的基礎(chǔ)上，將小塊自留地之外的土地交給合作社統(tǒng)一經(jīng)營，遵循自愿互利的原則相互提供幫助，以社員投入土地和勞動的數(shù)量和質(zhì)量進行收益分配，社員擁有土地的處分權(quán)且可以自由退社，這是初級形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，它沒有改變農(nóng)民的土地所有制。隨著農(nóng)業(yè)合作化的推進，高級農(nóng)業(yè)合作社建立起來，在高級社里，土地及其附屬的水利設(shè)施為集體所有，生產(chǎn)隊統(tǒng)一支配勞動力和耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料，農(nóng)民家庭的主體地位被生產(chǎn)隊所取代。1956 年底，全國有96%以上的農(nóng)戶都參加了高級社。隨著高級社的數(shù)量的增多和規(guī)模的擴大，土地私有制被廢除，具有社會主義性質(zhì)的集體土地所有制得以建立。

（三）人民公社制度

農(nóng)村興修農(nóng)田水利設(shè)施需要勞力與財力，1957年冬到1958年春，這些勞力與財力被跨社、鄉(xiāng)、縣甚至省四界無償調(diào)撥，這種現(xiàn)象被中央極大贊揚，同時毛澤東于1958年8月在河北、河南、山東三省的部分農(nóng)村視察時，“人民公社好”被其多次所強調(diào)，及后面政治局擴大會議做出的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，促使了人民公社制度被在全國普遍迅速推廣開來。在短暫的幾個月中，全國有74萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社被改成2.6萬個人民公社。政社合一是人民公社實行的原則，一鄉(xiāng)一社為一般形態(tài)，但也有個別是一縣一社。原來高級社的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為公社所有，由社員私養(yǎng)的牲畜也為公社所有，社員不再有私留地。土改時期，國家只是限制和干預農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的使用、收益和轉(zhuǎn)讓，合作社時期農(nóng)民的土地所有權(quán)被完全否定。對比合作社，人民公社是更大程度上的公有化，人民公社高度集中管理農(nóng)村中的所有生產(chǎn)資料，農(nóng)戶無退社權(quán)。這樣農(nóng)村就成為了一個在統(tǒng)一計劃下為國家提供農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)工廠。人民公社運動也是1959-1961 年間破壞性的農(nóng)業(yè)危機的一個直接誘導因素。此后，為了應對這個危機，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，中央作出改變，使得農(nóng)地制度從初級社、高級社、再到人民公社的公有化程度逐步提高的演變后，又回到生產(chǎn)大隊、再到生產(chǎn)隊，最終相當于初級社的合作化水平被在較長時期中停留住。

（四）改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制

1982年，農(nóng)村工作的一號文件明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制，伴隨著這個文件的出臺家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制被在全國范圍內(nèi)正式地推廣開來。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》對家庭責任承包制以法律的形式進行確立。1998年家庭承包責任制作為農(nóng)村的一項基本制度被寫進憲法。1983年的農(nóng)業(yè)一號文件從理論上對生產(chǎn)責任制進行了總結(jié)。到1985年時家庭責任承包制被進一步系統(tǒng)化。1984年的一號文件《關(guān)于 1984 年農(nóng)村工作的通知》對土地承包期限進行了確定，這個年限一般得在15年以上，緊接著1993年將規(guī)定在原有承包期的基礎(chǔ)上再延長30年。家庭承包責任制的顯著特征是土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，家庭自主經(jīng)營的基礎(chǔ)地位被重新確立起來。農(nóng)民與生產(chǎn)資料的直接結(jié)合，集體統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營并駕齊驅(qū)的機制得以形成。隨著改革開放的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的排他性受到國家、集體經(jīng)濟組織等行為主體的限制而被逐漸削弱，家庭承包制中農(nóng)民集體對土地的擁有權(quán)是法律意義上的，最終所有者是國家。土地收益是農(nóng)村基層政府各種稅費的重要來源，隨著城鎮(zhèn)化的推進，其越發(fā)成為基層政府一項重要稅費來源。各級政府有權(quán)將農(nóng)村土地強制征用為城市建設(shè)用地，從而取得相應收益，這會導致各級政府有動力對土地收益權(quán)分配進行干預，最終導致基層組織擁有的土地處置權(quán)越來越大。這也導致農(nóng)業(yè)增速逐漸放慢的一個因素。

（五）當前時期的土地制度

土地制度不能是一成不變的，為了適應國情的變化不斷而需要向前發(fā)展。我國20世紀 90 年代持續(xù)凸顯的“三農(nóng)”問題，農(nóng)村土地制度因此受到了社會各界的廣泛關(guān)注，引致了相應探索和實踐的產(chǎn)生。只要堅持公有產(chǎn)權(quán)的這個根本原則不變，可以從公有產(chǎn)權(quán)的具體實現(xiàn)形式上進行創(chuàng)新，這是我國未來農(nóng)村土地制度變遷的根本方向。我國人多地少，緩解這種人地矛盾，在最大程度上有效配置土地資源，是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求；我國各地的自然、經(jīng)濟及社會條件存在較大差異，客觀上決定著土地制度創(chuàng)新的方向。

新中國成立以來我國農(nóng)地非農(nóng)化制度變遷

（一）起步階段

新中國成立后，關(guān)于土地征收的法律在我國還沒有，隨著我國第一個五年計劃的實施，各項建設(shè)迅速開展起來，非農(nóng)建設(shè)用地需求大增，因此我國于1953年通過了《政務院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，這是我國第一部比較完整的土地征用行政法規(guī)，該法規(guī)對征地的基本原則進行了規(guī)定。征地補償以土地近3至5年內(nèi)的總產(chǎn)值為標準，特殊情況應酌情處理。對農(nóng)民的遷移補償費、房屋與樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，都應以公平合理的方式進行補償。全國性的建設(shè)性用地由全國政務院批準，地方性的建設(shè)用地則根據(jù)用地數(shù)量多少分別由大行政區(qū)委員會、?。ㄊ?、縣）政府比準。1954年國家建設(shè)征用土地被憲法從國家根本法的層面得到肯定。這個起步階段，以農(nóng)民私有化土地為征地對象，我國各級政府分級限額審批征地，審批的權(quán)限比較寬松。比較充分的照顧農(nóng)民的切身利益，強制性不強，以公平合理的原則進行征地補償。endprint

（二）調(diào)整階段

“一五”時期為了經(jīng)濟建設(shè)的需要，征地制度的審批和補償比較寬松，但也造成了多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費土地的現(xiàn)象。同時隨著農(nóng)業(yè)合作化運動在全國的開展，農(nóng)村土地由農(nóng)民私有變?yōu)榧w所有，原有的法律法規(guī)不再適應新的變化，于是1958年國務院公布施行經(jīng)修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》。為了遏制土地的浪費，這一新辦法對土地征收從法律上進行規(guī)范，因此相當一部分已征收的土地又轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體土地。征地對象不僅包括農(nóng)民的私有土地還包括農(nóng)民合作社的集體土地。補償以土地近2至4年的總產(chǎn)值為標準，意味著補償標準的降低。土地補償費的發(fā)放根據(jù)土地所有人分別發(fā)放給個人及農(nóng)民合作社。這一時期國務院對征地實行了限制，通過上收、下放審批權(quán)以及禁止樓堂館所建設(shè)等方式減少征地審批。

（三）停滯發(fā)展階段

這一時期為文化大革命時期，土地征用制度處于停滯不前的狀態(tài)，1973年對審批權(quán)限作了規(guī)定，但還是以1964年的《國務院關(guān)于國家建設(shè)征用土地審批權(quán)限適當下放的通知》的規(guī)定進行辦理。

（四）基本成型階段

1978年的十一屆三中全會將國家工作的中心由階級斗爭改為經(jīng)濟建設(shè)，國民經(jīng)濟出現(xiàn)全面復蘇的苗頭，相應地對于建設(shè)用地的需求也隨之增大。由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，農(nóng)地非農(nóng)化與之前時期的情況又會有不同。1982年國務院制定頒布了《國家建設(shè)征用土地條列》，由原來的《辦法》轉(zhuǎn)為《條例》，增加了政策的廣度與深度，更具有法律意義。提出節(jié)約土地是我國的基本國策，第一次明確了征用土地的強制性。明確被征土地的權(quán)屬，將土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，用地單位只有使用權(quán)，所有權(quán)屬于國家。以前征用土地時，沒有對農(nóng)業(yè)人口的安置費，首次提出了以安置補助費的形式進行安置，對安置的標準也進行了確立。征用土地補償?shù)膬?nèi)容包括有：土地補償費、附著物補償費、青苗補償費、農(nóng)業(yè)人口安置補助費，目前征地也是使用這個補償?shù)膬?nèi)容。補償標準有所上升，當時為土地年產(chǎn)值的3至6倍，年產(chǎn)值以被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價值進行補償計算。對征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動力提出了安置辦法，比如留地安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)安置等。土地審批仍是各級政府分批的形式，但審批條件對比以前相對嚴格。這一時期企業(yè)征地得到法律上的認可。

（五）初步完善時期

土地管理工作被我國政府所重視，1986年首次就土地管理發(fā)布了《加強土地管理，制止亂占耕地的通知》，此通知要求各級政府嚴格履行征地申請和審批手續(xù)，亂批、濫用土地的問題在一定程度上得到遏制；還規(guī)定為了加強土地的管理工作，需要成立國家土地管理局，縣級以上各級人民政府需設(shè)立土地管理機構(gòu)，該通知對征地過程中的具體職責進行了確定，同時還指出為了控制非農(nóng)用地數(shù)量，可以通過征收一定的土地稅和土地使用費進行調(diào)控。1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布。由于地方政府發(fā)展經(jīng)濟的需要，大量招商引資，征地補償往往被地方政府壓低，這導致了征地帶來的矛盾逐漸加大。因此國家又對征地制度進行了相應改變。1998年對《土地管理法》進行了修訂，將過去分級限額審批制度更改為依據(jù)土地利用規(guī)劃實行以用途管制為核心內(nèi)容的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用審批制度，土地的計劃管理被強調(diào)，增加了土地的預審程序，征地報批的程序更加細化，更為嚴格。為確保我國耕地的動態(tài)平衡，建設(shè)占用耕地實行耕地占補平衡制度，提高了征地補償標準。

（六）進一步探索與改革階段

隨著1999年國土資源部主導的征地制度的改革的繼續(xù)進行，2001年國土資源部在廣東佛山召開了征地制度改革試點工作座談會，第一批9個城市的土地征用制度改革試點工作被啟動，我國土地征用制度開始了實質(zhì)性的前進。這一時期，法律法規(guī)沒有太大變化，但對現(xiàn)行征地制度作出改進。完善了土地補償，進一步提高了補償標準，征地補償安置不僅要使被征地農(nóng)民原有的生活水平得到保持，還要使其長遠生計得到保障。對于被征地農(nóng)民的安置途徑，政策上有了更為明確的規(guī)定，對于城市區(qū)域的征地，由于征地導致農(nóng)民無地，政府要將這些農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，建立社會保障制度。對于非城市區(qū)域的征地，當?shù)卣獮檗r(nóng)民保留相應的耕地、提供就業(yè)崗位或者進行移民安置。補充了征地程序，尤其是報批前的程序，增加了告知、調(diào)查、確認、聽證等程序，被征地農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)被強調(diào)出來。

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