我國社區(qū)學院發(fā)展的政策分析與建議

牛楠森　馬金東

【摘要】影響我國社區(qū)學院發(fā)展的國家教育政策有探索期、發(fā)展期、深化期三個發(fā)展階段。從國家教育政策的規(guī)定中，可以發(fā)現我國社區(qū)學院是在發(fā)展社區(qū)教育的背景下發(fā)展起來的，社會建設是我國社區(qū)學院的特殊使命，社區(qū)學院是超越現行教育體系的多功能教育性組織。但缺乏社區(qū)學院專門政策、行政隸屬難以支撐社區(qū)學院的功能、專業(yè)師資隊伍匱乏等問題卻制約著我國社區(qū)學院的發(fā)展。建議：構建社區(qū)學院政策體系、設立專門的行政管理部門、中央與地方聯手加大投入、引導開展中國特色社區(qū)學院的研究。

【關鍵詞】社區(qū)教育；中國社區(qū)學院；教育政策

【中圖分類號】G77【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2014）04-0004-05

【收稿日期】2014-01-05

【作者簡介】牛楠森 （1985-），女，安徽宿州人，北京師范大學教育學博士，助理研究員，研究方向為教育基本理論與教育哲學；馬金東（1962-），男，北京人，北京市朝陽社區(qū)學院院長，研究方向為社區(qū)教育、成人高等教育。社區(qū)學院（Community College）是我國教育領域的新興事物，以1994年上海金山社區(qū)學院的成立為標志，其在我國的存在也僅有二十年的時間。鑒于美國社區(qū)學院在促進美國高等教育發(fā)展、提高國民素養(yǎng)方面的成功經驗，我國教育理論、實踐與行政界皆對我國社區(qū)學院的發(fā)展寄予厚望。然而，成功教育模式的復制未必能夠成功。中國特色的社區(qū)學院應該走什么道路，亦是一個摸著石頭過河的問題。我們知道，雖然會存在一定程度的政策執(zhí)行不力的情況，但總體而言，教育政策始終發(fā)揮著指導和決定教育實踐的作用。因而筆者擬從我國社區(qū)學院發(fā)展的政策演進入手，從國家對社區(qū)學院的政策定位來理解我國的社區(qū)學院，進而尋找我國社區(qū)學院發(fā)展在政策層面的缺陷，嘗試給出相應的建議。

一、社區(qū)學院發(fā)展的國家政策演進

（一）以《中國教育改革與發(fā)展綱要（1993）》為代表的探索期

《中國教育改革和發(fā)展綱要（1993）》指出：支持和鼓勵中小學同附近的企業(yè)事業(yè)單位、街道或村民委員會建立社區(qū)教育組織，吸引社會各界支持學校建設，參與學校管理，優(yōu)化育人環(huán)境，探索出符合中小學特點的教育與社會結合的形式。1994年中共中央推出的《關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》指出：學校要主動同家長及社會各方面密切合作，使三方面的教育互為補充、形成合力……要依靠社區(qū)教育委員會……等各種社會性的青少年教育組織和其他社會團體，動員、組織、協(xié)調社會各方面力量支持學校做好德育工作。

這兩個政策中的“社區(qū)教育組織”，可以視為我國社區(qū)學院的前形式，它向人們展示了學校之外的正規(guī)教育組織的教育作用，其直接和間接輔助學校教育的功能也是后來社區(qū)學院的功能之一。但在這兩個政策中，“社區(qū)教育組織”只是輔助學校教育，尤其是德育工作的一個手段，其作用在于為學校教育創(chuàng)造良好的氛圍，是學校教育的輔助和附屬，沒有獨立的教育功能?！吧鐓^(qū)優(yōu)化學校的社會環(huán)境，包括清除對青少年學生的各種不良影響?！瓰閷W校提供豐富的校外教育活動，各種基地，以及動員社區(qū)力量齊抓共管青少年的道德教育?！盵1]

（二） 以《陳至立在2001年度教育工作會議上的講話》為代表的發(fā)展期

1999年教育部發(fā)布的《面向21世紀教育振興行動計劃》明確提出：開展社區(qū)教育的實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質。2000年《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》提出在推進城市社區(qū)建設過程中，“大力開展社區(qū)教育，引導居民愛祖國、愛城市、愛社區(qū)，可以形成崇尚先進、團結互助、扶正祛邪、積極向上的社區(qū)道德風尚?！?/p>

2000年教育部職業(yè)與成人教育司下發(fā)《教育部關于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實驗工作的通知》指出，社區(qū)教育是“在一定區(qū)域內利用各種教育資源，開展的旨在提高社區(qū)全體成員整體素質和生活質量，服務區(qū)域經濟建設和社會發(fā)展的教育活動……是實現終身教育的重要形式和建立學習化社會的基礎?！边@一解釋可視為我國對社區(qū)教育內涵的官方界定。

2001年，時任教育部長的陳至立在當年教育工作會議上的講話第一次正式提出“社區(qū)學院”，并對設立社區(qū)學院的必要性和重要性加以闡述。她指出：“今后高等教育的發(fā)展，要向有條件的地級城市延伸，大力發(fā)展社區(qū)性高等職業(yè)教育和社區(qū)學院，使高等教育區(qū)域性布局更加合理，培養(yǎng)當地留得住、用得上的人才。社區(qū)學院教育成本相對較低；學生又可就近學習，花費較少；把地方舉辦高等教育的積極性和人民群眾的求學熱情引導到發(fā)展高等職業(yè)教育和社區(qū)學院上來，在地級城市形成一批社區(qū)高等教育機構和職業(yè)培訓中心，并使其成為文化中心和繼續(xù)教育中心，為當地培養(yǎng)一大批生產、管理、服務第一線的應用型專門人才?！盵2]這次講話將社區(qū)學院歸屬于高等教育領域，也將社區(qū)學院的功能定位于培養(yǎng)出服務社區(qū)的人，還提出了社區(qū)學院教育對學生而言總體成本較低的要求。更重要的是，講話把社區(qū)學院比喻為教育體系中的“立交橋”，發(fā)揮連接職教與普教、非正規(guī)教育與正規(guī)教育、?？平逃c本科教育的作用，是我國終身教育體系的重要黏合劑。

2004年12月下發(fā)的《教育部關于推進社區(qū)教育工作的若干意見》要求：各地教育行政部門要把進一步推進社區(qū)教育工作作為全面建設小康社會，形成全民學習、終身學習的學習型社會的重要舉措。為更好地開展社區(qū)教育，《意見》首次提出構建社區(qū)教育實體化的三級網絡結構，“以區(qū)（縣）社區(qū)教育學院或社區(qū)教育中心為龍頭，以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)教育學校為骨干，以居委會（村）社區(qū)教育教學點為基礎的社區(qū)教育網絡”。其中，社區(qū)學院發(fā)揮著龍頭作用，具有組織、指導其他社區(qū)教育機構的領導地位。

這一時期國家集中出臺了很多關于社區(qū)教育的政策文件，這些政策既是對以往社區(qū)教育經驗的總結，也為后來的社區(qū)教育發(fā)展打下了基礎并指明方向。借著社區(qū)教育的東風，社區(qū)學院在這一階段得以名正言順地發(fā)展，并且以其獨特性取得了黨和國家領導人的認可，也得以成為社區(qū)教育的主陣地，成為實體化社區(qū)教育體系的龍頭與核心。endprint

（三）以《國際中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》為代表的深化期

《規(guī)劃綱要》是我國第一個以十年為期的中長期教育規(guī)劃，指明了未來十年中國各級各類教育的走向。關于社區(qū)學院，《規(guī)劃綱要》是在“繼續(xù)教育”條目中提到的，延續(xù)以往的教育政策，繼續(xù)“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育”，“加強城鄉(xiāng)社區(qū)教育機構和網絡建設，開發(fā)社區(qū)教育資源?！盵3]

2012年，《教育部關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的若干意見（征求意見稿）》再次確認了社區(qū)教育的內涵，“社區(qū)教育是在一定區(qū)域內利用各種教育資源，開展旨在提高社區(qū)全體成員整體素質和生活質量，服務區(qū)域經濟建設和社會發(fā)展的教育活動，承擔公民意識和文明素質教育、下崗待業(yè)人員和進城農民工就業(yè)技能培訓、社區(qū)學前教育和青少年校外教育、社區(qū)居民社會文化生活教育以及發(fā)展各種學習型組織等方面的任務?！睘榱藢崿F這些任務，需要加強社區(qū)教育網絡體系建設，完善“以區(qū)（縣）社區(qū)教育中心（或社區(qū)學院）為龍頭，以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)教育學校為骨干，以居委會（村）社區(qū)教育教學點等為基礎，以其他各類教育培訓機構為補充的社區(qū)教育網絡體系?！睘槁鋵嵣鐓^(qū)教育網絡體系建設，《教育部職業(yè)教育與成人教育司2013年工作要點》明確提出“研究制訂社區(qū)教育三級網絡建設評價標準?！盵4]以標準引領社區(qū)教育各級機構的建設。

之所以如此重視社區(qū)教育網絡體系，是因為“社區(qū)教育的發(fā)展依賴于社區(qū)教育實體化建設。為社區(qū)教育尋求一條持續(xù)發(fā)展之路，必須推動實體化進程”。尤其是作為網絡體系龍頭的社區(qū)學院的建設。“據統(tǒng)計，在68個示范區(qū)中有63個區(qū)建立了社區(qū)學院或社區(qū)教育中心，作為區(qū)級的社區(qū)教育業(yè)務管理和實施機構?！盵5]事實證明，社區(qū)學院在社區(qū)教育的有效開展中發(fā)揮了重要作用。

社區(qū)教育作為一種教育活動，其教育者的素質對教育效果具有決定性的影響。所以，教育部職成司在發(fā)布2013年工作要點的前一天——3月14日就印發(fā)了《社區(qū)教育工作者崗位基本要求》，首次對我國社區(qū)教育的工作人員做了細致劃分，并對崗位職責、崗位要求、任職資格等做了規(guī)定。出臺專門的有關師資條件的政策文件，說明中央政府對社區(qū)教育的指導已經進入深化階段。

這一時期的教育政策已經超越了對社區(qū)教育重要性的肯定，而是在再次強調社區(qū)教育重要性的前提下，扎實推進社區(qū)教育。這表現在：首先，《意見（2012）》采用列舉的方式明細了社區(qū)教育的任務，其涵蓋各種類型、面對各種對象的教育形態(tài)，這種表述方式表明每一條任務都至關重要，都是社區(qū)學院必須執(zhí)行的任務；其次是以經驗總結的方式論證了社區(qū)學院（社區(qū)教育中心）這一實體機構對于社區(qū)教育的重要價值；最后是認識到師資力量在社區(qū)教育中的重要性，以專門文件加以規(guī)定和引導。

二、國家政策視域中的社區(qū)學院

（一）社區(qū)教育是我國社區(qū)學院發(fā)展的背景

從政策文本中可以看到，我國社區(qū)學院始終是作為社區(qū)教育的實體化組織機構而存在的。易言之，社區(qū)學院存在的價值乃是服務于社區(qū)教育。這種背景同社區(qū)學院的發(fā)源地美國有著明顯的差異。美國社區(qū)學院最初的名稱是初級學院，主要承擔轉學教育的任務，隨著時間的發(fā)展，才逐漸將社區(qū)教育納入其功能之中。這是我們在思考、研究我國社區(qū)學院時必須要考慮的一個前提。因為，社區(qū)學院的建設與發(fā)展的前提是對社區(qū)教育的研究與認識，“否則，就很可能不自覺地把我們自己的思想束縛于對已有教育形態(tài)、現成教學模式、傳統(tǒng)學校管理的認識桎梏之中?！盵6]

（二）社會建設是我國社區(qū)學院的特殊使命

在我國，中小學校和大學的使命是相同的，都是以人為指向，先把社會建設需要的人培養(yǎng)出來，再由這些受過教育的人去參與社會建設。社區(qū)學院同其他教育機構之間一個最大的區(qū)別在于其承擔著直接參與社會建設的任務。它通過滿足我國全面建設小康社會進程中人民群眾對提高自身素質、提高生活質量的要求，來促進社區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展；通過指導創(chuàng)建學習型家庭、學習型企業(yè)等學習型組織，“為建設人人皆學、處處可學、時時能學的學習型社會奠定堅實基礎?！盵7]所以，認識和理解社區(qū)學院，就不能僅從教育學的視角出發(fā)，也要基于社會學、政治學、經濟學的視角，不能局限于教育系統(tǒng)，要從社區(qū)發(fā)展、精神文明建設和思想政治建設的多重視角去理解和推動社區(qū)學院的發(fā)展。

（三）社區(qū)學院是超越現行教育體系的多功能教育性組織

政策梳理可見，社區(qū)教育的內容是歷史性與現實性的統(tǒng)一。社區(qū)教育的任務從教育類型上可分為普通教育和職業(yè)教育；從教育對象上可分為學前教育、中小學校外教育、成人教育、老年教育；從教育內容上可分為公民教育、文化素養(yǎng)教育、職業(yè)培訓、道德教育、生活教育；從是否獲得文憑上可分為學歷教育、非學歷教育。此外，我國社區(qū)學院一般是由地方政府主辦、社區(qū)各方參與，與民政部門、精神文明辦等非教育行政部門有著密切的關系。所以，社區(qū)學院不同于學校教育，不能納入現有各類教育分類，也難以納入某種特定的教育形態(tài)，即社區(qū)學院已經超越了現行教育體系，是一種多功能的教育性組織，它是社區(qū)內各個部門共有的責任、權利、義務和職能。

三、制約我國社區(qū)學院發(fā)展的政策問題

（一）缺乏社區(qū)學院專門政策

從行文中出現的各種政策文本可以看到，目前我國尚沒有一項專門以社區(qū)學院為主題的國家級政策?，F有涉及社區(qū)學院的政策文本主要關注兩個層面：一是從價值論角度肯定社區(qū)學院的價值，概論發(fā)展社區(qū)學院的必要性和重要性，二是從實踐論將它作為社區(qū)教育的一種手段和平臺。至于最為關鍵的本體論角度——社區(qū)學院是什么，以及在這個問題之下的社區(qū)學院的辦學模式、培養(yǎng)目標、管理體制、經費來源、課程設置等決定著社區(qū)學院建設與發(fā)展的問題在現有的政策文本中并未涉及。所以，不管是20世紀90年代中期，由成人高校和?？圃盒Ｅc地方結合辦起的社區(qū)學院，還是借教育部發(fā)動的社區(qū)教育實驗而組建或掛牌的社區(qū)學院，至今尚無一家由國家教育部批準的社區(qū)學院。endprint

（二）行政隸屬難以支撐社區(qū)學院的功能

當前我國社區(qū)學院的設置與管理主要是地方負責制。其申辦是由社區(qū)學院（教育中心）向社區(qū)所在的區(qū)（縣）教育行政部門提出，同時由所在地區(qū)的區(qū)（縣）教育行政部門和街道辦事處或鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府負責管理。[8]而區(qū)縣級教育行政部門主要負責區(qū)縣內的學前教育、初等教育和中等教育，不具備指導和管理高等教育相關工作的能力和機制，但我國社區(qū)學院在國家政策中卻經常被納入到高等教育領域，且正現實地實施著高等學歷教育。所以，地方教育行政部門實際上是難以支撐社區(qū)學院的發(fā)展的。與此同時，關于社區(qū)學院的政策規(guī)定全部出自教育部職業(yè)與成人教育司。我們知道，職業(yè)教育具有很強的功利性，其培養(yǎng)人就是以就業(yè)為目的，成人教育指向“承擔成人教育以及掃除青壯年文盲的宏觀指導工作”，[9]其對象不涉及走出校門的青少年。這同社區(qū)學院面向社區(qū)全體成員的教育對象的界定又有所區(qū)別。所以，由教育部職成司來對社區(qū)學院的工作進行宏觀指導，實際上也是難以支撐社區(qū)學院的發(fā)展的。

（三）專業(yè)師資隊伍匱乏

我國社區(qū)學院是在整合社區(qū)內各種教育資源的基礎上建立起來的，其專職人員“主要在現有的教育行政管理人員和教師隊伍中統(tǒng)籌安排解決”，[10]這也就意味著社區(qū)學院的師資隊伍是個雜牌軍，其人員構成上多為社區(qū)內其他教育機構，如中小學校、職業(yè)學校及其他教育部門的工作人員。而他們對社區(qū)教育、對社區(qū)學院基本沒有專業(yè)的知識儲備和相應的教育理念。這就導致社區(qū)學院在辦學理念上多以執(zhí)行上級命令、追隨社會熱點、追隨政策重點為導向，缺乏對社區(qū)學院本職工作的認識和堅持；在組織管理上因循中小學校的學校管理方式，致使當前社區(qū)學院的工作看似繁榮、實則無根、難出亮點、缺乏吸引力和影響力，即缺乏專業(yè)性。2013年職成司出臺了《社區(qū)教育工作者崗位基本要求》，對社區(qū)教育工作者的專業(yè)性的制度性保障也僅體現在“具有基本的社區(qū)教育理論知識”，在如何提高現有人員的社區(qū)教育理論知識，以及新引進人員是否要具備社區(qū)教育理論和研究能力上沒有提及。2011年，教育部印發(fā)《全國教育人才發(fā)展中長期規(guī)劃（2010-2020年）》，這是以全體教育人才的發(fā)展與提升的國家級行動，但社區(qū)學院教師的職業(yè)發(fā)展卻成了被遺忘的對象，通篇規(guī)劃不見社區(qū)教育及社區(qū)學院教師隊伍的相關培訓和支持項目。

四、促進我國社區(qū)學院發(fā)展的政策建議

（一）構建社區(qū)學院政策體系

當前我國有不少學者建議建立專門的社區(qū)學院法，如“《社區(qū)學院條例》，應包含社區(qū)學院的定名、性質、設立的條件、申辦的程序、設立的步驟、審批的程序、院內管理體系、教師隊伍、設備設施、圖書資料、實驗實習條件、教務教學管理、學歷與學籍管理等方面的規(guī)定。慎重起見，可先行試點”。[11]但依筆者淺見，若要使社區(qū)學院得到較好的發(fā)展，必須構建社區(qū)學院政策體系。這也是國際經驗的共識。美國于 1974 年制定了《社區(qū)學校發(fā)展法》，確保社區(qū)、學校對教育的重視，1976 年頒布了《終身學習法》，確立了終身學習的法律地位；日本 1947 年至 1951 年相繼頒布《教育基本法》、《社會教育法》、《圖書館法》、《博物館法》，就社會教育機構、人員制度、社會教育與學校教育的關系等相關問題作出一系列規(guī)定，1990 年又頒布了《終身學習振興整備法》，開始在全國各地設立終身教育中心。

它山之石可以攻玉，我們應在社區(qū)教育的大框架中進行社區(qū)學院政策體系的頂層設計。首先，《社區(qū)教育法》應位于最高地位；其次，研究設計具體的專門政策如《社區(qū)學院發(fā)展條例》、《社區(qū)教育工作者資格條例》等；再次，社區(qū)學院發(fā)展的外在支持系統(tǒng)，如社區(qū)內其他相關的社會組織機構應履行其對社區(qū)教育的支持的相關規(guī)定；最后，在確保社區(qū)學院政策體系的獨立性的同時，保持其開放性，以加強與其他教育類政策的聯系。目前，社區(qū)教育、社區(qū)學院在我國方興未艾，其發(fā)展的困境恰恰是政策設計的空間，我們要利用這種起始階段的空白性，加強政策的全面規(guī)劃，避免問題反映性的、修修補補似的政策產生機制。

（二）設立專門的行政管理部門

有學者指出，“社區(qū)教育除名稱以外，它在教育對象、教育功能、教育活動的內容以及教育設施和實施方法方面，都與我國歷史上的社會教育一脈相承，從某種意義上看，社區(qū)教育就屬于地域性社會教育的范疇?！盵12]而社會教育在我國教育史上有專門的管理部門——社會教育司。1911年中華民國成立后，民國政府教育部首任教育總長蔡元培“眼見各國社會教育事業(yè)之發(fā)達，深信教育行政之責任，不僅在教育青年，須兼顧多數年長失學之成人。故草擬官制時，堅決主張于普通、專門二司之外特設社會教育司”。[13]社會教育司的職責是：（1）關于通俗教育及演講會事項；（2）關于感化事項；（3）關于通俗禮儀事項；（4）關于文藝、音樂、演劇事項；（5）關于美術館及美術展覽會事項等9項。從民國社會教育司的職能設置我們會發(fā)現它與今天的社區(qū)教育職能有很大的相似性，其所沒有的只是職業(yè)技術教育（培訓），但要知道彼時的社會還是農業(yè)社會，民眾對現代生產技術的需求并不強烈。以史為鑒，可以興邦。今日中國一樣急切需要社會教育來盡可能地為社會成員提供學習機會，但在教育行政設置上卻并沒有相對應的主管部門，掣肘社區(qū)學院以社區(qū)教育為切入點、發(fā)揮現代化的社會教育之功能。因此，社會教育司的籌建是符合歷史、時代以及人民的需要的。

（三）中央與地方聯手加大投入

“社區(qū)教育屬于‘準公共產品，既具有‘私人產品性質，又具有‘公共產品性質。除了受教育者個人和企業(yè)外，社會是最大的受益者?！盵14]在社區(qū)學院方興未艾之時，其功能與優(yōu)勢還未能充分地被世人所知，因而期望得到社會民間力量的經濟支持是有些奢望的。因此在社區(qū)學院建設的初始階段，中央和地方政府應充當起社區(qū)學院經費來源的主渠道?！笆澜绮煌瑖液偷貐^(qū)社區(qū)學院的發(fā)展都遵循著公益化的宗旨，其學費低廉，除象征性收取一點學費外，辦學經費來源主要是各級政府的資助?！盵15]事實上，當前我國開設社區(qū)學院的地方多為經濟狀況較好的區(qū)域，完全有力量增加在社區(qū)教育方面的投入。鑒于社區(qū)教育多服務于特定的區(qū)域，在經費投入方面，還是堅持“誰受益誰投入”的原則，地方政府為主、中央政府為輔。在這種有利條件下，中央政府只需以獎勵性的、引導性的、較少的經費投入即可。endprint

（四）引導開展中國特色社區(qū)學院的研究

社區(qū)學院在我國該怎么辦這樣一個重大的理論和實踐問題卻沒有得到足夠的關注。源自國外的社區(qū)學院如何在我國落地生根，這在社區(qū)學院大規(guī)模組建之前并未作為一項值得研究和深思的課題展開理論上討論。結果顯而易見，我們查閱中國知網發(fā)現：一方面，關于社區(qū)學院的稍具學術性的文章多以“美國社區(qū)學院”、“日本社會大學”等為主題。但深究起來，美國的社區(qū)學院在其高等教育體系中處于何種地位、發(fā)揮何種功能，相應的地位和功能中國是否具備等深層次的比較研究卻非常缺乏。另一方面，關于我國社區(qū)學院的研究多集中在問題描述、對策建議等就事論事的層面，缺乏對社區(qū)學院置身其中的社區(qū)教育、國家教育體系的整體和立體研究。因而，從政策層面來說，國家社科基金等組織在每年的課題立項中不僅要有社區(qū)學院的主題，更要關注其中國特色的挖掘，引導研究人員開展調查研究、有深度的比較研究和具有整體、立體思維的研究。通過對主題研究的政策引導來調動人文社會科學理論研究界人士的關注，擴充社會教育、社區(qū)教育、社區(qū)學院的研究隊伍并提升起層次。如此，既有助于解決掣肘社區(qū)學院發(fā)展的政策、理論、發(fā)展模式、功能定位等理論與實踐問題，也有助于提升社區(qū)學院現有師資水平，并使補充具有社區(qū)教育知識背景的新入職人員成為可能。

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