政府提供公共物品的經(jīng)濟學分析

劉彩禮

【摘要】公共物品的兩大特性——非競爭性和非排他性——為政府供給提供了充分理由。出于對外部性的考慮，公共物品的供給必須兼顧社會成本，這就決定了單單依靠政府供給是不夠的，還需要運用市場和第三部門合作供給才能實現(xiàn)社會最適。

【關鍵詞】公共物品；政府供給；外部性

一.公共物品

在我們的經(jīng)濟中，大部分物品是在市場中配置的，買者為了得到這些東西而付錢，賣者因為提供這些東西而收錢。這看起來來是天經(jīng)地義的。對這些物品來說，價格是引導買者與賣者決策和行為導向的信號，而且這些決策會帶來有效地資源配置。但是，當一些物品可以免費得到時，比如空氣，在正常情況下配置經(jīng)濟中資源的市場力量就不存在了。

上邊出現(xiàn)的難題必定是需要進行清晰地界定的。有兩個特性是區(qū)分二者的根本標志：

1. 該物品是否具有排他性。這里的排他性是指一種物品具有的可以阻止一個人使用該物品的特性。2該物品是否具有競爭性。這里的競爭性是指一個人使用一種物品將減少其他人對該物品的使用的特性。

根據(jù)這兩個特性，我們可以把物品分為四種類型（曼昆的分類方法 ）：

1. 私人物品。在消費中既有排他性又有競爭性。例如一臺筆記本電腦。其排他性表現(xiàn)在，擁有它的人可以阻止別人擁有，簡單說來就是你只要拿著不給他就行了；競爭性表現(xiàn)在，你擁有了這臺筆記本，別人可能擁有的筆記本就少了一臺。經(jīng)濟中的大多數(shù)物品都屬于這樣的私人物品。

2.公共物品。在消費中既無排他性又無競爭性。米爾頓·弗里德曼在1986年定義公共物品“是被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者無法決定誰來得到它”，指出了其非排他性。1954年薩繆爾森（Paul A. Samuelson）在《公共支出的純理論》一文中下的定義為：“每個人消費這樣的物品均不會導致別人對該物品消費的減少”【1】，指出了其非競爭性。例如街上的路燈。其非排他性表現(xiàn)在所有的人都可以是路燈的受益方，也即薩繆爾森的提到的“每個人”；其非競爭性表現(xiàn)在一個人晚上在街上行走中享受到的燈光照明并不會因為別人也在同樣使用而減少。

3.公共資源。在消費中有競爭性但沒有排他性。例如河水。沿河的一個小鎮(zhèn)引河水灌溉可能會使下游可用河水的相對減少，這表現(xiàn)為競爭性；但是，一個小鎮(zhèn)可以引水灌溉并不妨害別的小鎮(zhèn)也引水灌溉的權利，體現(xiàn)為非排他性。

4.自然壟斷的物品。在消費中有排他性但沒有競爭性。例如壟斷全球電腦操作系統(tǒng)的微軟公司的Windows操作系統(tǒng)。其排他性表現(xiàn)在其設計之初就向政府申請了版權，使其擁有排他性地生產(chǎn)和銷售Windows的權利。定價權就掌握在微軟自己手中，你必須付錢才能成為Windows用戶，而除此之外別無選擇，體現(xiàn)為無競爭性。

通過分類分析，我們明確了公共物品區(qū)別于其他物品的內(nèi)涵實質。在概念解析這塊，個人認為已經(jīng)做的較為清晰了。但轉念一想，只有這樣一個概念解析定性距離解決現(xiàn)實問題卻仍然有著不小的差距。為什么呢？舉個例子：

以道路為例。按道路的擁擠程度和收費與否兩項來進行概念套用，我們發(fā)現(xiàn)，單純道路一個詞居然適用上邊全部的四個概念。

擁擠的收費道路是不折不扣的私人物品，不擁擠的不收費道路是公共物品，擁擠的不收費道路是公共資源，而不擁擠的收費道路又是自然壟斷物品。

從這個例子中我們就可以看出純粹的概念在現(xiàn)實背景下落入一個無奈的境地。出于研究方便，在這里權且把公共資源作為一種準公共物品并入公共物品的范疇之中。

二.公共物品由政府供給的原因

公共物品的特性決定了其政府供給的根源。正是由于公共物品具有的這兩種特性導致了以下結果：一是消費者對公共物品的真實偏好無法在市場上體現(xiàn)出來；二是公共物品的強“ 外部性”使“ 搭便車”現(xiàn)象大量產(chǎn)生，即不承擔成本者從中受益。市場失靈屬于被稱為外部性的一般范疇之內(nèi)。因此，提供公共物品從來都是政府不可推卸的責任，甚至從某種程度上可以說，公共物品為政府的存在找到了一個充足的理由。

在這里有必要對外部性進行明確細化。當一個人從事一種影響旁觀者福利，而對這種影響既不付報酬又得不到報酬的活動時，就產(chǎn)生了外部性。如果對旁觀者的影響是不利的，就稱為負外部性；如果這種影響是有利的，就稱為正外部性。在存在外部性時，社會對市場結果的關注擴大到參與市場的買者與賣者的福利之外，以包括那些間接受影響的旁觀者的福利。由于買者與賣者在決定其需求量或供給量時忽略了他們行為的外部效應，因此存在外部性時，市場均衡并不是有效的。這就是說，均衡并沒有實現(xiàn)整個社會總利益的最大化。簡單的舉個例子來說，煉油廠由于利益考慮，主觀上是不會考慮他們在生產(chǎn)過程中所引起的全部污染成本，而汽油消費者也不會考慮他們的購買決策所引起的全部污染成本。因此，除非政府進行阻止或限制，否則煉油廠就會大量排放污染物，而眾多的汽油消費者也成為排放污染物的積極的主體之一，他們更愿意把自己單純地看做消費者，卻并沒有直觀地去感受污染物的排放對環(huán)境造成的損害。

明確了外部性的概念之后，我們就不難想象其對市場結果的效率所造成的影響，這也就是為什么需要政府提供公共物品的原因。以下以鐵的生產(chǎn)為例來分析負外部性的具體影響。（正外部性依此反推即可）。

鐵是社會生產(chǎn)生活所必須的，而在鐵的生產(chǎn)過程中是必然會產(chǎn)生出污染物，體現(xiàn)出一種固定比例關系，成為其負外部性。每生產(chǎn)一單位的鐵，并不僅僅體現(xiàn)生產(chǎn)者的私人成本，還得考慮受污染的旁觀者的成本，也即外部成本，二者共同構成總的社會成本。因此社會成本曲線在供給曲線之上，差別地反映出排放污染物的成本。英明的政府在考慮私人成本并兼顧社會成本之后，會對鐵的生產(chǎn)做出污染與社會最適的決策。

在存在負外部性的情況下，例如污染時，物品的社會成本大于私人成本。因此，最適數(shù)量小于均衡數(shù)量。出現(xiàn)這種無效率是因為市場均衡僅僅反映了生產(chǎn)的私人成本。在市場均衡時，邊際消費者對鐵的評價小于生產(chǎn)它的社會成本。也就是說，在均衡數(shù)量時，需求曲線位于社會成本曲線之下。因此，將鐵的生產(chǎn)量和消費量降到均衡水平之下，就會增加社會的總經(jīng)濟福利。

這項措施如何做到呢？由政府來對鐵生產(chǎn)者銷售的鐵征稅。稅收使得鐵的供給曲線向上移動，移動量體現(xiàn)稅收規(guī)模。如果稅收準確地反映了排入大氣的煙塵的外部成本，新的供給曲線就與社會成本曲線重合。在達到新的市場均衡時，鐵的生產(chǎn)將達到社會最適量。

這種稅的運用被稱為外部性的內(nèi)在化，因為它給市場買者與賣者考慮其行為的外部影響的激勵。鐵生產(chǎn)者因私人成本降低產(chǎn)量，消費者因稅后高價格而刺激其減少消費。

與此相反，在存在正外部性的情況下，政府的適當反應正好與負外部性情況相反，即通過使市場參與者把外部性內(nèi)在化來糾正市場失靈。為了使市場均衡向社會最適移動，需要對正外部性進行補貼。實際上，這正是政府所遵循的政策，比如政府補貼教育、農(nóng)業(yè)等措施。

在分析到這里之后我們再回想負外部性的時候不免會想，為什么不用嚴格的制度管制負外部性的出現(xiàn)，而卻用更加高昂的社會代價來克服負外部性的影響呢？其原因在于，有些負外部性根本無法通過命令或控制來解決。多數(shù)負外部性因素都是人類生產(chǎn)生活中非主觀意愿而產(chǎn)生的副產(chǎn)品，比如工廠的煙塵，廢水，汽車尾氣，植物農(nóng)藥殘留等等。我們不能說為排除這些負外部性因素而因噎廢食停止工廠生產(chǎn)，禁止開車，禁用農(nóng)藥。當然，確實有些非負外部性因素的存在需要政府管制監(jiān)督，比如食品安全，醫(yī)藥品安全，電子產(chǎn)品強制質量認證等等。對于外部性，像解決污染的方法，經(jīng)濟學家對矯正稅的偏愛通常大于管制，因為稅收可以以較低的社會成本減少污染。政府向工礦企業(yè)征收矯正稅，征收汽車消費稅，燃油稅等，一方面使工廠克服硬性規(guī)定而持續(xù)生產(chǎn)，使公眾減少汽車使用，另一方面可以促使改進技術減少排放，而政府也可以用相當?shù)亩惪钣糜谥卫砦廴?，植樹造林等來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

當然，除政府之外，也存在私人的方法解決外部性問題，比如眾多的非政府環(huán)境保護組織，私人建立的科研、教育項目基金會等。這些涉及到社會合作治理的問題，是對政府職能的有效補充。

三.政府提供公共物品的經(jīng)濟學分析

（一）公共物品最優(yōu)供給的一般分析

第一，滿足社會公共需要是有效供給公共物品的首要原則。簡單地說，公共物品就是滿足社會公共需要的物品和勞務。公共物品同其他社會物品一樣，最終要用于消費，滿足人們的消費需要，但它不僅僅滿足某個人的需要，而是滿足社會公共需要。因此，只有根據(jù)社會公共需要來確定提供什么公共產(chǎn)品，才符合效用原則。

第二，公共物品的供給符合效率原則。嚴格意義上的公共物品是指具有消費或使用上具有非排他性和非競爭性的物品和服務。這兩個特征意味著競爭性的市場不可能使其供給量達到帕累托最優(yōu)。一方面，由于它具有非排他性，每個人都有權使用它，付費與否都可享受其好處。那么，使用者就不會有自愿付費的動機，而是傾向于成為免費搭車者，即現(xiàn)在所謂的“搭便車”現(xiàn)象。因此，如果公共物品和私人物品都由市場提供，公共物品的提供將幾乎為零，所有的資源都將用于私人物品的生產(chǎn)和消費。這顯然不符合一個正常社會運行所需的公共物品和私人物品的有效組合，不符合資源配置最優(yōu)的目標。另一方面，公共物品的邊際成本為零，按帕累托最優(yōu)所要求的邊際成本定價原則，這些物品必須免費提供，這顯然不符合市場提供的根本原則———經(jīng)濟利益原則，因此市場不可能提供這類物品。而政府可以憑借其政治權力強制地無償?shù)卣魇斩愂諄硌a償公共物品的生產(chǎn)成本并免費向公眾提供。所以公共物品只能通過政府公共提供的方式來消費，才能避免其供給量趨于零的現(xiàn)象，從而改善資源配置效率。

第三，分級提供公共物品更具有效力。公共物品的受益具有空間層次性，所以公共物品可以由中央和地方政府分級提供。如果所有的公共物品都由中央政府統(tǒng)一提供，就無法體現(xiàn)不同地區(qū)人們的不同需要和愿望，影響這類公共物品在全國范圍內(nèi)的最優(yōu)提供，白白浪費資源。而如果所有公共物品都由地方政府提供，則全國性公共物品和跨省區(qū)的公共物品的提供將趨于零，這也不符合物品組合效率原則。只有中央和地方政府分級提供，才能既保證所有公共物品的供給，又充分體現(xiàn)不同地區(qū)人們的不同需要和愿望。

第四，公共物品最優(yōu)供給規(guī)模條件。一般來說，任何一種產(chǎn)品符合效率原則的產(chǎn)出數(shù)量都由其邊際效用曲線2 需求曲線3 與邊際成本曲線2 供給曲線3 的交點決定。在這一產(chǎn)出水平上，邊際效用等于邊際成本。當公共物品的邊際效用與邊際成本相等時，社會從這一產(chǎn)品所得到的凈效益達到最大化，但這并不能保證每個社會成員都達到自己最滿意的狀態(tài)。只有當公共物品的成本分擔合理，使每個人的邊際效用等于其邊際成本時，才能保證每個人都達到自己最滿意的狀態(tài)。因此，要使公共物品供給規(guī)模最優(yōu)，必須滿足社會邊際

效用等于邊際成本，且每個人的邊際效用等于邊際成本。

第五，公共物品的供給效率還取決于成本和效益的對比關系。要提高公共物品的供給效率同樣要求成本最小，效益最大。在確定了公共物品內(nèi)容后，公共物品的供給效率主要取決于成本的大小。公共物品的供給成本包括籌資成本和生產(chǎn)成本。因此要提高公共物品的供給效率不僅要提高政府辦事效率，而且要選擇合適的稅制和生產(chǎn)方式，要選擇符合公平、效率、規(guī)范、便利、簡潔原則的稅制和生產(chǎn)預算約束較強的生產(chǎn)方式。

（二）政府提供公共物品的分析

前邊我們分析了公共物品由政府供給的原因，相對于市場而言，在公共物品的供給方面，政府顯然有其獨特的優(yōu)勢，如強大的財政支持、對社會整體利益的宏觀考慮、富有權威性的行政權力、各種可供調(diào)配的社會資源等等。但是，我們也必須認識到，公共物品具有正的外部效應，從而導致市場供給的嚴重不足，因此政府有必要進行干預。政府干預雖然在一定程度上解決了公共物品【3】供給不足的問題，但也存在著低效率問題.政府提供公共物品的經(jīng)濟來源主要是財政支持，它不以利潤最大化為目標，因此缺乏降低成本、提高效益的動力。政府在提供公共物品時通常處于壟斷地位，而且以行政權力作為后盾，缺乏競爭性，從而導致行動遲緩、公共物品和服務的質量低下。奉行自由主義的經(jīng)濟學家尤其不愿看到政府完全主導某項經(jīng)濟活動。

那么，綜合公共物品自身特性對于政府供給的要求以及政府供給存在的弊端，我們是否可以整體把握，使公共物品的政府供給能夠限定在一個最優(yōu)的范圍內(nèi)呢？事情要從兩方面來考慮：一方面，公共性特別強的公共物品由政府供給，也即具有普遍而廣闊的受益者或消費者群體，比如國防、基礎研究、反貧困等；另一方面，政府提供公共物品由公共性程度強的逐漸轉向公共性不是很強的類別上，實現(xiàn)一個漸進過程，比如大學生等特定人群的就業(yè)，農(nóng)民工勞動保障等。在總體把握這兩方面的前提下，政府供給公共物品的手段和途徑才能實現(xiàn)健康和諧的發(fā)展，不至于單純地政府供給使社會成本過高的問題出現(xiàn)。

政府在供應公共物品方面的主導性地位不可撼動，但是反觀市場在資源配置方面所具有的先天優(yōu)勢，由市場提供公共物品的方式也普遍得到青睞并積極投入實踐。高效率的市場往往以信息充裕、調(diào)整及時、競爭充分和交易成本適度為先決條件，因此其在供給公共物品的效率方面優(yōu)勢也非常明顯。打個簡單的比方：政府在國慶期間可能會在廣場燃放煙花，煙花作為一種公共物品普通百姓都可以受益并喜聞樂見。但是政府燃放煙花的經(jīng)費的具體使用公眾不很清楚，可能表現(xiàn)為對納稅人稅收使用的沒有效率。因此，一個更好的辦法是政府公開進行招標，然后政府委派中標的人或公司進行煙花的采購燃放事宜。如此一來，效率顯而易見。在現(xiàn)實中公共物品通過市場進行供應非常廣泛，供水、公交、電信等等各方面，政府都采取外包的形式通過市場來進行公共物品的供應，并且是一種非常有效率的供應形式。

公共物品的根源具有多元性，公共物品與私人物品間不存在涇渭分明的邊界【5】。某些物品之所以采用“公共”的方式來提供，是因為不存在合理的私人提供的可選方式。如果這句話反過來說，合理的私人部門是否可以成為公共物品的供給方呢？答案是肯定的。通過第三部門來提供公共物品是對前兩種供給方式的有效補充。第三部門也即非營利性組織。其最突出的特點就在于這些組織并非靠利益而聚合的整體，而是多元化分散的，服務于各自不同的人群主體。因此其優(yōu)于政府，能夠同服務對象保持良好的溝通，更直接地體現(xiàn)群體價值，服務意識更強，并且更自覺執(zhí)行，反應更快速準確，并且可以有效緩解政府的財政壓力。大批的社會慈善機構、工會、基金會、環(huán)保組織、衛(wèi)生組織、行業(yè)協(xié)會，與政府供給和市場供給一起，實現(xiàn)了公共物品供給的多中心合作模式，使公民廣泛受益。