政府生態(tài)責任的法律保障機制研究

李明

摘 要：科學發(fā)展觀要求政府必須最大限度地促進人與自然的和諧，進行生態(tài)建設(shè)，履行政府的生態(tài)責任，在生態(tài)責任和環(huán)境責任方面有所作為。然而，政府生態(tài)責任在履行過程中，仍存在主體地位重視不足、追責機制不徹底的法律障礙。對此，筆者認為，應該健全政府生態(tài)責任問責制，完善和加強政府對生態(tài)侵害者責任追究。

關(guān)鍵詞：生態(tài)責任;公益訴訟;賠償機制;生態(tài)補償

一、引言

“高生產(chǎn)、高消費、高污染”這種以破壞自然為代價的經(jīng)濟發(fā)展方式，打破了代內(nèi)、代際利益的平衡，必將導致經(jīng)濟社會與自然環(huán)境的不協(xié)調(diào)發(fā)展。當前，我國日益惡化的生態(tài)環(huán)境迫使政府必須采取強有力措施加強環(huán)境保護，改善生態(tài)環(huán)境，否則嚴峻的環(huán)境問題必將阻礙我國經(jīng)濟建設(shè)的健康、高速、持續(xù)發(fā)展，以及全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)。政府在應對現(xiàn)今的環(huán)境狀況中負有不可推卸的生態(tài)責任，身

二、影響政府生態(tài)責任履行的主要法律障礙

（一）政府在生態(tài)責任中的主體地位重視不足

當前立法在環(huán)境保護責任承擔上存在“重污染企業(yè)職責，輕政府職責”這一問題。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“《環(huán)保法》”）第6條對地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責的義務雖然做了明確規(guī)定，第28條也規(guī)定了地方各級人民政府具有采取有效措施、改善環(huán)境質(zhì)量之責，但是這些義務性規(guī)定的政策性、倡導性較強，缺乏對政府生態(tài)責任的具體履行方式和違反這些規(guī)定應當承擔的法律責任的界定。第24條、第25條有關(guān)環(huán)境保護責任制度的進一步規(guī)定也并非針對政府，而是對制造環(huán)境污染和其他公害單位的企業(yè)責任追究制度。因此，當前環(huán)境法律責任規(guī)定呈現(xiàn)以“規(guī)制污染源企業(yè)為核心”的特點，即關(guān)于排污主體的法律責任條款較多，而關(guān)于政府的法律責任的條款相對較少，關(guān)于其他主體法律責任的規(guī)定更是少之又少。長期以來，政府在生態(tài)環(huán)境問題中的主體地位被忽視了。政府的生態(tài)責任側(cè)重于監(jiān)管責任，不過是在出現(xiàn)問題時采取一些監(jiān)管措施給予解決，是生態(tài)環(huán)境問題中的監(jiān)管方，而不被認為是責任方。這種對各方主體歸責嚴重失衡的立法結(jié)構(gòu)無法與生態(tài)文明建設(shè)所要求的整體性和體系性的模式轉(zhuǎn)型相適應。立法上政府生態(tài)責任的缺失，會直接導致政府工作人員對生態(tài)問題的不重視，進而影響生態(tài)環(huán)境保護。實際上，政府也許可以對一家企業(yè)的污染問題推卸責任，但絕對不能對一個地區(qū)、一個國家的生態(tài)環(huán)境惡化推卸責任，政府應是生態(tài)責任的第一責任主體。

（二）政府對生態(tài)破壞者追責機制不徹底

當前立法在環(huán)境污染責任追究的訴訟制度上也存在缺失與局限，普遍存在著“重環(huán)境污染防治，輕生態(tài)破壞懲治”的問題。盡管在民事法律責任追究上，《環(huán)保法》第64條規(guī)定，以《中華人民共和國侵權(quán)責任法》（以下簡稱“《侵權(quán)責任法》”）的相關(guān)規(guī)定對行為人超越生態(tài)保護紅線并發(fā)生損害的行為追究侵權(quán)責任。但實際上，《侵權(quán)責任法》并沒有體現(xiàn)關(guān)于侵害者對越線實施的生態(tài)破壞行為承擔民事侵權(quán)責任的表述。當前民事制裁的固有模式，對生態(tài)環(huán)境違法行為難以起到有效制裁作用。有關(guān)行政責任，《環(huán)保法》第59條、第60條規(guī)定，對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為可以采取罰款行政處罰甚至處以限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等，甚至是停產(chǎn)停業(yè)的法律責任等。這些規(guī)定主要采取的是補償性原則，這種追責方式也存在不足，如罰款處罰的計算方式上就存在缺陷。當前處罰的數(shù)額往往只是計算已經(jīng)發(fā)生的直接損失，但對有可能暫時沒有出現(xiàn)的間接損失根本沒有涉及。實際上，間接損失在環(huán)境違法所造成的損失里面的比重有可能更大，不過是顯現(xiàn)得晚些，這就導致受害人在真正起訴時很難主張損失的數(shù)額，甚至因超過訴訟時效而失去勝訴權(quán)?！董h(huán)保法》第69條對于生態(tài)保護越線者的刑事責任也做了規(guī)定，卻僅有“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”這樣籠統(tǒng)的規(guī)定。如此不具體的規(guī)定極易導致嚴重污染肇事者難以得到應有的懲罰，對重大環(huán)境污染事件的行為人，刑罰手段只是充當了行政處罰的輔助手段。除此之外，當前污染者的環(huán)境修復法律責任存在缺失。我國污染環(huán)境的損害賠償責任主要是依據(jù)《侵權(quán)責任法》賠償相關(guān)受害人的人身及財產(chǎn)權(quán)益的損害，而對環(huán)境本身的損害的污染治理和生態(tài)恢復的責任一直由政府承擔，這對政府而言是一種既不公平也不合理的現(xiàn)象。因此，《環(huán)保法》這些條文并沒有為生態(tài)保護責任追究制度的落實提供更多的內(nèi)容，生態(tài)保護責任追究制度的不完善是顯而易見的。

三、完善政府生態(tài)責任承擔的法律保障措施

（一）健全政府生態(tài)責任問責制

環(huán)境保護事關(guān)公共利益，政府理應成為環(huán)境保護的第一責任主體。要改善當前政府在生態(tài)責任承擔方面失職的局面，建立健全政府環(huán)境責任的體系和制度是當前立法過程中的當務之急，而其中建立健全生態(tài)問責制，又是保證和強化政府生態(tài)責任的重中之重。因此，必須在《環(huán)保法》中明確政府作為環(huán)境保護的第一責任主體的地位，并明確其責任承擔方式。徹底完成政府從監(jiān)管者到責任人角色的轉(zhuǎn)變，提高政府環(huán)境保護意識，除了加大對政府主管部門的環(huán)境保護責任的規(guī)定，還要積極促進相關(guān)實施細則的通過。比如，進一步完善《環(huán)保法》第26條中確定的環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。建立環(huán)境保護政績考核機制和環(huán)境保護工作問責制，細化政府責任、領(lǐng)導責任和管理責任，對于因怠于履行生態(tài)責任而損害公眾生態(tài)利益或者造成生態(tài)環(huán)境嚴重危害的政府，還應啟動國家賠償，甚至追究主要負責人的刑事責任等。在問責政府生態(tài)責任過程中，應首先明確問責對象到底是地方政府還是相關(guān)責任人，這是落實環(huán)保問責制的基礎(chǔ)。在問責階段，政府機關(guān)在落實責任追究和問責制時，要切實做到以事實為依據(jù)，以法律規(guī)定為準繩，堅持遵循權(quán)責統(tǒng)一、有錯必究、過錯與責任相對應、教育與懲戒相結(jié)合的原則，采取逐級問責的辦法進行。程序上的嚴格必將對督促政府在生態(tài)環(huán)保方面有效作為，規(guī)范各自行政行為起到重要作用。

（二）完善和加強政府對生態(tài)侵害者責任追究

當前立法除了應當強化生產(chǎn)企業(yè)與有關(guān)的行政機關(guān)本身的生態(tài)保護義務與責任外，還要對違反保護義務，造成生態(tài)破壞的責任人在民事、行政與刑事等法律責任的規(guī)定上進一步嚴格化。具體說來，首先，嚴格越線生態(tài)侵害者的民事責任追究。建議在《環(huán)保法》明確要求越線生態(tài)侵害者承擔的民事責任，如要其承擔“停止侵害”與“恢復原狀”的民事責任，以改善當前《環(huán)保法》和《侵權(quán)責任法》中對“生態(tài)破壞行為”不予懲治的現(xiàn)狀，因為立即停止侵害，不致侵害進一步擴大是生態(tài)環(huán)境遭遇損害時，最直接和有效的方法;待侵害狀況得到控制，侵害者就應當承擔“恢復原狀”的法律責任。其次，對生態(tài)侵害者實施并加強行政處罰。一方面，應綜合考慮實施生態(tài)破壞行為的責任人的侵害結(jié)果、危害程度以及侵害者違法所得等情況，在實施行政處罰時加強對行政處罰方式的探索，結(jié)合具體情況采取最適宜的處罰方式。另一方面，加大對生態(tài)侵害行政處罰之力度，擴大行政執(zhí)法權(quán)。糾正當前立法過于偏重對污染處罰的現(xiàn)象，在確保環(huán)境保護主管部門職權(quán)的前提下，將生態(tài)行政執(zhí)法上的執(zhí)行權(quán)擴大至其他環(huán)境執(zhí)法機關(guān)，從而促進行政處罰能夠得到更好的落實。再次，對生態(tài)侵害者嚴格刑事責任。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性與不可逆轉(zhuǎn)性，筆者建議對超越生態(tài)保護的生態(tài)侵害行為適當降低其處罰標準，對嚴重違反生態(tài)保護行為的侵害者施以嚴厲的刑事責任，以發(fā)揮環(huán)境刑事責任追究機制在環(huán)境問題上的最后一道防線的價值，避免類似嚴重的生態(tài)破壞問題的再次發(fā)生。

參考文獻：

[1]彭真明，殷鑫.論我國生態(tài)損害責任保險制度的構(gòu)建[J].法律科學（西北政法大學學報），2013（3）：92-102.

[2]李承亮.侵權(quán)責任法視野中的生態(tài)損害[J].現(xiàn)代法學，2010（1）：63-73.

[3]徐以祥，劉海波.生態(tài)文明與我國環(huán)境法律責任立法的完善[J].法學雜志，2014（7）：30-37.

[4]郭武.論中國第二代環(huán)境法的形成和發(fā)展趨勢[J].法商研究，2017（1）：85-95.

[5]譚冰霖.論第三代環(huán)境規(guī)制[J].現(xiàn)代法學，2018（1）：118-131.

[6]柯堅，吳雋雅.環(huán)境公私協(xié)作：契約行政理路與司法救濟進路[J].重慶大學學報（社會科學版），2017（2）：113-121.