京津冀的“共振點”與“共贏點”

連玉明

2014年02月25日，黎明時刻，河北燕郊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)酒廠公交站，北京上班族在持續(xù)多日的重度霧霾中“跨省上班”。CFP供圖

京津冀一體化發(fā)展提出十多年了，為什么一直難有大的突破，關(guān)鍵就是缺少一個帶動全局的戰(zhàn)略支點。習(xí)近平總書記提出京津同城化、京津冀一體化的戰(zhàn)略思想，增強了京津冀協(xié)同發(fā)展的信心和動力。

以建設(shè)（京畿）自由貿(mào)易區(qū)為切入點，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展大突破

北京新機(jī)場及其臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為京津同城化和京津冀一體化戰(zhàn)略提供了新的戰(zhàn)略支撐，也為京津冀共同申報建設(shè)中國（京畿）自由貿(mào)易區(qū)（即京畿自貿(mào)區(qū)）創(chuàng)造了新的契機(jī)。

（一）新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為探索京津冀跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制打開了突破口。北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是首都經(jīng)濟(jì)圈和京津冀一體化區(qū)域的核心組成部分，是京津冀協(xié)同發(fā)展先行區(qū)，范圍可涉及北京大興、河北廊坊、天津武清部分區(qū)域，可規(guī)劃面積2000平方公里左右。建設(shè)新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)是落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈一體化和京津冀協(xié)同發(fā)展的重要舉措，是疏解和完善新時期首都城市功能，促進(jìn)人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，加快構(gòu)建人口均衡型、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要載體，是推動中國臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，廣泛參與國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)分工和資源配置，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競爭力的重要途徑，是貫徹全面深化改革精神，高標(biāo)準(zhǔn)、大尺度、深層次謀劃首都各項工作，推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐。在京津冀協(xié)同過程中先行推動新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，特別是圍繞體制機(jī)制創(chuàng)新等在這一地區(qū)進(jìn)行先行先試，有利于為京津冀跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，有利于打破行政區(qū)劃束縛，為推動京津冀跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展找到現(xiàn)實突破口。通過把新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為京畿臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，或稱京畿新區(qū)，有利于在這一區(qū)域內(nèi)率先打破行政區(qū)劃束縛，建立和完善以經(jīng)濟(jì)合作為紐帶的跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。通過規(guī)劃、建設(shè)、運行、管理、政策等方面體制機(jī)制的突破與創(chuàng)新，實現(xiàn)跨界、跨區(qū)域、跨行政區(qū)劃的合作，實現(xiàn)跨區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃一體化、機(jī)場建設(shè)與空港園區(qū)建設(shè)一體化、交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和市場一體化。

新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，有利于在體制機(jī)制方面率先突破創(chuàng)新，為京津冀跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展探索制度模式。由于建設(shè)新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)涉及首都機(jī)場建設(shè)集團(tuán)、航空基地公司及北京市、天津市、河北省等有關(guān)單位，可以探索建立“五方三地”聯(lián)動工作機(jī)制和區(qū)域合作機(jī)制。在條件成熟時，可以成立京畿臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理委員會，全面負(fù)責(zé)新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和管理。在這一區(qū)域內(nèi)先行先試，探索跨區(qū)域合作的路徑，有利于為建立健全京津冀協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

（二）新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)是打造中國（京畿）自由貿(mào)易區(qū)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略制高點。京津冀共建中國（京畿）自由貿(mào)易區(qū)的基礎(chǔ)條件得天獨厚。北京新機(jī)場及北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)地處京、津、冀“金三角”區(qū)域腹地，發(fā)展空間廣闊，基礎(chǔ)設(shè)施完備，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展強勁。北京新機(jī)場是京津冀聯(lián)通全球的重要通道，將與首都國際機(jī)場、天津濱海國際機(jī)場等共同構(gòu)建國際航運中心。北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)將以北京新機(jī)場為核心建設(shè)類似于上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)的國家綜合配套改革試驗區(qū)——京畿臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，即京畿新區(qū)。在京津冀沿海地區(qū)，分布有天津東疆自由貿(mào)易園區(qū)、唐山市曹妃甸工業(yè)區(qū)等重要港區(qū)。這為建設(shè)中國（京畿）自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)造了獨特優(yōu)勢和基礎(chǔ)條件。作為京津同城化和京津冀一體化的龍頭和中樞，北京要聯(lián)合天津、河北，積極籌劃位于京畿新區(qū)的京畿自貿(mào)區(qū)核心區(qū)、新機(jī)場空港和順義空港、濱海空港、東疆自由貿(mào)易園區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)等共同申報建設(shè)京畿自貿(mào)區(qū)。

京津冀共建中國（京畿）自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展動力前所未有。京津冀一體化如何破題，需要轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，也需要找到三地攜手合作的“共振點”、“共贏點”。這個“共振點”就是“京畿新區(qū)”，這個“共贏點”就是“京畿自貿(mào)區(qū)”。隨著北京新機(jī)場及京畿新區(qū)建設(shè)的推進(jìn)和上海自貿(mào)區(qū)的運行，特別是習(xí)近平總書記明確了京津同城化和京津冀一體化發(fā)展的戰(zhàn)略思想以來，三地大局意識、服務(wù)意識和合作意識不斷強化，自身定位日益清晰。北京提出“必須高標(biāo)準(zhǔn)、大尺度、深層次思考和謀劃全面深化改革的各項工作”，進(jìn)一步拓寬視野，開闊眼界，破除行政區(qū)劃束縛，從促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、積極融入首都經(jīng)濟(jì)圈、京津冀一體化發(fā)展的新視角審視首都工作，找到功能疏解的新空間，找到產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級梯度轉(zhuǎn)移的承接地，找到首都可持續(xù)發(fā)展的新起點。天津提出，借助和用好首都資源，深化京津冀務(wù)實合作，促進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同發(fā)展。河北提出“把河北放到京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局中來謀劃推進(jìn)，發(fā)揮自身優(yōu)勢，找準(zhǔn)功能定位，堅定不移地走綠色崛起之路，努力促進(jìn)整個區(qū)域的均衡發(fā)展和共同繁榮?！?013年以來，三地主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊互訪，簽署十余項合作協(xié)議。特別是在大氣污染治理、交通互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、資源承載轉(zhuǎn)移等方面建立了合作機(jī)制，京津冀一體化邁出了穩(wěn)健步伐。

京津冀共建中國（京畿）自由貿(mào)易區(qū)的時機(jī)已經(jīng)成熟。北京作為京津冀的龍頭，必須著眼于區(qū)域發(fā)展大局，與天津、河北攜手，高標(biāo)準(zhǔn)、大尺度、深層次謀劃京畿自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展。北京城市總體規(guī)劃修編、首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃編制實施和京畿新區(qū)規(guī)劃編制為京畿自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供了有利時機(jī)。設(shè)立京畿自貿(mào)區(qū)既是國家戰(zhàn)略，又是區(qū)域戰(zhàn)略，影響著京畿新區(qū)、首都經(jīng)濟(jì)圈和北京城市總體規(guī)劃的總體布局和編制修訂，需要納入三大規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展方面，天津濱海新區(qū)東疆自由貿(mào)易園區(qū)、河北唐山市曹妃甸工業(yè)區(qū)已經(jīng)做了大量的研究和論證，基礎(chǔ)工作比較扎實。特別是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對京津冀港口群及城市群發(fā)展是一個重大利好。目前，“十三五”規(guī)劃的研究工作也提上各地重要工作日程，京津冀要緊緊抓住這個時機(jī)，加快溝通、加快研究、加快推進(jìn)。

加強京津冀協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計的九點建議

（一）把推動京津冀協(xié)同發(fā)展盡快上升為國家戰(zhàn)略。以習(xí)近平總書記北京考察為契機(jī)，把京津冀協(xié)同發(fā)展納入中央和國務(wù)院重要決策議事日程。建議在十八屆四中全會或2014年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議上明確提出實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，把部署京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略作為會議的一個重要內(nèi)容，在國家層面設(shè)定明確目標(biāo)。

（二）成立國家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。建議由一位中央政治局常委牽頭成立國務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，中央組織部、宣傳部、外交部、發(fā)展改革委、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、文化部等部委以及北京市、天津市、河北省作為領(lǐng)導(dǎo)小組組成單位。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。辦公室可設(shè)在國家發(fā)改委，負(fù)責(zé)京津冀協(xié)同發(fā)展日常工作，也可以在國家發(fā)改委直接成立京津冀協(xié)同發(fā)展司，承擔(dān)京津冀協(xié)同發(fā)展相關(guān)業(yè)務(wù)職能。同時，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立專門統(tǒng)籌京津冀協(xié)同發(fā)展的分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制改革，可以與國務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組實行“兩塊牌子，一套人馬”的體制。

（三）由國務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)京津冀一體化、首都經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。在規(guī)劃問題上，中央層面要針對京津冀一體化、首都經(jīng)濟(jì)圈、環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展進(jìn)一步明確戰(zhàn)略定位，加快推進(jìn)規(guī)劃的編制實施。一方面，把京津冀協(xié)同發(fā)展納入“國家十三五規(guī)劃”；另一方面，由國家發(fā)改委牽頭編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，爭取國務(wù)院盡快批復(fù)。

（四）加快京津冀協(xié)同發(fā)展的國家政策體系研究和制定。在中央層面要加強政策體系研究，盡快提出建立健全加快京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的有約束力、權(quán)威性的國家區(qū)域政策體系，包括財政政策、投資政策、重大項目安排等。建議國務(wù)院適時發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的若干意見》。

（五）由中央和國務(wù)院統(tǒng)籌推動建立京津冀區(qū)域協(xié)作機(jī)制。要著力構(gòu)建一個包括決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層在內(nèi)的京津冀區(qū)域協(xié)作機(jī)制，關(guān)鍵是在建立中央統(tǒng)籌的決策層的基礎(chǔ)上，推動協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層的機(jī)制建立。協(xié)調(diào)層主要由中央牽頭，各部委及兩市一省主要領(lǐng)導(dǎo)參加，建立“京津冀區(qū)域合作與發(fā)展聯(lián)席會議”，主要任務(wù)是落實中央部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域重大合作事項。執(zhí)行層主要包括聯(lián)席會議辦公室、重點合作專題組，具體推動區(qū)域在功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、基礎(chǔ)設(shè)施、綜合交通體系等方面的合作工作。同時，還要考慮監(jiān)督層的機(jī)制構(gòu)建，重點是改革對兩市一省主要干部的政績考核辦法，構(gòu)建能平衡京津冀地區(qū)利益關(guān)系的財政分配體系。

（六）進(jìn)一步發(fā)揮北京在環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制中的牽頭作用。加強國務(wù)院對京津冀協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)，充分發(fā)揮北京在環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制中的牽頭作用。重點做好以下方面工作：一是優(yōu)化首都城市功能，避免單中心極化布局，促進(jìn)分層輻射的區(qū)域城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)的形成；二是以企業(yè)功能的跨城市分工協(xié)作為先導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)合與融合為依托，著力培育跨國、跨區(qū)域經(jīng)營的特大型企業(yè)集團(tuán)，形成合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系；三是以全球化視野構(gòu)建區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施與區(qū)域交通體系；四是推進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新協(xié)作，構(gòu)建區(qū)域文化、科技、人才高地。

（七）從國家層面加快推動北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，以北京新機(jī)場為核心建設(shè)京畿臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，率先建成京津冀一體化先行區(qū)。北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)涉及京津冀三地，既有體制問題，也有政策問題，既有規(guī)劃問題，也有推進(jìn)問題，需要從國家層面給予更大的統(tǒng)籌、支持和保障，并需要上升為國家戰(zhàn)略。要加快以新機(jī)場為核心建設(shè)京畿臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，率先建成京津冀一體化發(fā)展先行區(qū)，率先打破行政區(qū)劃束縛，探索以經(jīng)濟(jì)合作為紐帶，建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制、資源合理開發(fā)機(jī)制、政府協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制、規(guī)劃有效實施機(jī)制等。

（八）國務(wù)院應(yīng)統(tǒng)籌考慮京津冀聯(lián)合建立自由貿(mào)易區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立后，多地掀起了申請設(shè)立自貿(mào)區(qū)的熱潮，天津、河北（唐山）也都積極籌備申報。作為國家戰(zhàn)略布局，建設(shè)和發(fā)展自貿(mào)區(qū)不僅要考慮國家重點開發(fā)開放或綜合配套改革試驗區(qū)的基礎(chǔ)條件，更需要符合國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和對改革開放頂層設(shè)計的要求。北京、天津、河北不要各自為陣建設(shè)和發(fā)展自貿(mào)區(qū)，而必須著眼于首都經(jīng)濟(jì)圈、京津冀一體化發(fā)展。建議國務(wù)院統(tǒng)籌考慮京津冀聯(lián)合建立自由貿(mào)易區(qū)。在這方面，廣東正積極籌劃粵港澳自由貿(mào)易區(qū)，這種思路更加符合區(qū)域合作發(fā)展大局，值得借鑒。

（九）率先在京津冀地區(qū)構(gòu)建人口均衡型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型“三型社會”建設(shè)示范區(qū)。從中央層面進(jìn)一步明確，推動京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展必須重視統(tǒng)籌解決人口、土地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，率先建立人口均衡型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型“三型社會”建設(shè)示范區(qū)。通過示范區(qū)建設(shè)，逐步探索完善城市群布局和形態(tài)、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展，探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的目標(biāo)。