烏克蘭經(jīng)濟(jì)新挑戰(zhàn)

弗拉基米爾·西登科

2014年2月底上臺(tái)的新一屆烏克蘭領(lǐng)導(dǎo)人，面臨著一系列重大挑戰(zhàn)，這將對(duì)他們的合法性程度、公眾支持率、執(zhí)政權(quán)力起決定性作用?，F(xiàn)在烏克蘭所面對(duì)的極端困難是由舊政府延續(xù)下來的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)和金融秩序混亂，伴隨著憲法組織模式方面日益增長(zhǎng)的政治沖突所引致的。由相當(dāng)顯著的文化差異所致的深刻政治分歧，也帶來了危險(xiǎn)的分裂主義運(yùn)動(dòng)的萌芽。

3月16日-30日舉行的由民主衛(wèi)士公共協(xié)會(huì)主辦、IlkoKucheriv民主行動(dòng)基金會(huì)參與的烏克蘭全國(guó)意見調(diào)查顯示，南烏克蘭地區(qū)人口的48%和東烏克蘭地區(qū)人口的35.9%（由頓涅茨克和盧漢斯克地區(qū)組成的頓巴斯人口中有57.7%）之間存在深刻的政治矛盾、語(yǔ)言和文化差異以及經(jīng)濟(jì)地位不均衡，這些原因造成了各自觀點(diǎn)的差異。有高達(dá)42.8%的民眾把烏克蘭分裂的危險(xiǎn)視為真實(shí)的，47.8%的民眾認(rèn)為存在烏克蘭全部或部分領(lǐng)土被占領(lǐng)的危險(xiǎn)。這也被認(rèn)為是烏克蘭目前存在的最高級(jí)別的危險(xiǎn)，緊隨其后的是經(jīng)濟(jì)崩潰的風(fēng)險(xiǎn)（42.3%的民眾認(rèn)為存在）。烏克蘭中部和東部居民更多考慮領(lǐng)土完整問題，南部和西部的居民對(duì)經(jīng)濟(jì)崩潰更為擔(dān)憂。事實(shí)證明，政治分離主義在很大程度上根植于現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)無(wú)序中，而不是地區(qū)文化差異的原因。

經(jīng)濟(jì)有可能崩潰

上屆政府遺留下來的經(jīng)濟(jì)狀況極為嚴(yán)峻。2014年3月27日，烏克蘭總理亞采紐克在向國(guó)會(huì)匯報(bào)的政府反危機(jī)措施計(jì)劃中對(duì)可能即將發(fā)生的經(jīng)濟(jì)崩潰進(jìn)行了詳細(xì)描述，報(bào)告中最令人擔(dān)心的部分如下：

1.巨額財(cái)政赤字。官方公布的716億格里夫納的整體政府財(cái)政支出計(jì)劃只是問題的一小部分。實(shí)際的財(cái)政赤字規(guī)模高達(dá)2890億格里夫納，主要包括：前期對(duì)2014年GDP的錯(cuò)誤計(jì)算造成的對(duì)政府財(cái)政收入預(yù)期的嚴(yán)重高估（340億格里夫納）；對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)計(jì)算錯(cuò)誤導(dǎo)致的社會(huì)保障基金損失（29億格里夫納）；單一財(cái)政賬戶中本國(guó)居民基金的“消失”，實(shí)際就是對(duì)政府公共資金的剽竊（798億格里夫納）；商業(yè)企業(yè)提前過渡繳納的稅收（373億格里夫納）；主要針對(duì)出口企業(yè)已交增值稅的延遲補(bǔ)償（216億格里夫納）；國(guó)有的國(guó)家原油和天然氣供應(yīng)商N(yùn)JSC NAFTOGAS的財(cái)務(wù)赤字（334億格里夫納）；地方政府財(cái)政赤字（92億格里夫納）。

2.嚴(yán)重的資本外逃。發(fā)生資本外逃主要是本國(guó)居民向國(guó)外離岸金融中心進(jìn)行資本轉(zhuǎn)移，過去三年中烏克蘭資本外逃總量達(dá)700億美元。而烏克蘭要求的外國(guó)金融援助只有300-350億美元（約為資本外逃數(shù)量的一半）。

3.目前已高達(dá)8000億格里夫納的政府債務(wù)問題，尤其是國(guó)有企業(yè)債務(wù)問題。例如NJSC NAFTOGAS的債務(wù)高達(dá)850億格里夫納（77億美元），烏克蘭汽車與道路部門（Ukravtodor）的債務(wù)高達(dá)370億格里夫納，國(guó)家鐵路運(yùn)輸局（Ukrzaliznytsia）的債務(wù)高達(dá)240億格里夫納。烏克蘭總債務(wù)水平在過去三年中翻倍，債務(wù)占GDP之比從36%上升至53%。53%的債務(wù)占GDP比重似乎不高，但考慮到烏克蘭的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題和其對(duì)俄羅斯出口份額下降的情況，烏克蘭歸還這些債務(wù)的能力是受質(zhì)疑的。烏克蘭外債超過1425億美元（其中299億美元是政府債務(wù)，18億美元是中央銀行的債務(wù)）。到2014年末烏克蘭政府需要?dú)w還的債務(wù)達(dá)90億美元，短期外債（一年之內(nèi)進(jìn)行償還）總量高達(dá)690億美元。目前烏政府缺少歸還外債的資源，這已經(jīng)導(dǎo)致官方儲(chǔ)備的萎縮。截至3月末，官方外匯儲(chǔ)備為151億美元，僅為1.8個(gè)月進(jìn)口所需水平，一般公認(rèn)的官方外匯儲(chǔ)備最低值為3個(gè)月進(jìn)口所需水平。

4.由于嚴(yán)重的金融壓力和政治風(fēng)險(xiǎn)，烏克蘭貨幣（格里夫納）開始帶有威脅性的迅速貶值，相對(duì)于基本國(guó)際貨幣已貶值50%。烏克蘭國(guó)家銀行對(duì)14家參與投機(jī)行為的商業(yè)銀行采取了強(qiáng)硬的行政措施（關(guān)閉銀行間外匯交易市場(chǎng)），格里夫納的匯率才稍微穩(wěn)定下來。

5.由于面臨巨大金融風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，以及預(yù)期到對(duì)俄出口的大幅下降（2014年前兩個(gè)月對(duì)俄出口同比下降30%，導(dǎo)致同期烏克蘭整體出口下降近10%），對(duì)近期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)嚴(yán)重惡化：政府預(yù)測(cè)在反危機(jī)措施得以全面實(shí)施的情況下，今年GDP將下降3%；如果反危機(jī)措施不成功，GDP將下降10%，并出現(xiàn)政府債務(wù)違約事件。烏克蘭政治經(jīng)濟(jì)研究智庫(kù)（Razumkov中心）的專家預(yù)測(cè)，在樂觀的情形下，GDP也將下降4.5%-5.0%。雪上加霜的是，這次經(jīng)濟(jì)衰退會(huì)伴隨12%-14%左右的通貨膨脹率。

穩(wěn)定措施和改革方案

在極為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)條件下，政府公布了緊急穩(wěn)定措施和改革方案，主要聚焦于如下重點(diǎn)領(lǐng)域：

最緊急的任務(wù)是通過削減政府開支和提高政府收入，把2014年總體財(cái)政赤字降低至17%，從而穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。

為了削減政府支出，烏政府凍結(jié)了早期制定的最低工資和最低生活標(biāo)準(zhǔn)的提升，公布了政府投資支出計(jì)劃的深度削減計(jì)劃，同時(shí)計(jì)劃削減10%的政府支援（意味著削減兩萬(wàn)四千個(gè)公務(wù)員職位）。措施還包括計(jì)劃售賣一半政府擁有的汽車工業(yè)園、政府不動(dòng)產(chǎn)的大量私有化。政府也宣布部分公務(wù)員的特殊養(yǎng)老金計(jì)劃需要節(jié)制，很多政府補(bǔ)貼的費(fèi)用必須大幅削減。

同時(shí)，在能源消費(fèi)和公共事業(yè)補(bǔ)貼即將減少的背景下，政府計(jì)劃擴(kuò)展社會(huì)保險(xiǎn)支付系統(tǒng)。

為提高獲取財(cái)政收入的能力而進(jìn)行的稅制變化和必要政府支出包括：使用自然資源的租金翻倍；生產(chǎn)汽油冷凝物的稅收提高；酒類和煙草生產(chǎn)的特別消費(fèi)稅率大幅提高（提升幅度達(dá)25%，啤酒消費(fèi)稅率提升幅度達(dá)42.5%）；擁有汽車的人會(huì)由于更高的注冊(cè)費(fèi)用和部分商品消費(fèi)稅提高而承擔(dān)更高的出行成本；水資源價(jià)格和生態(tài)稅收提升但是幅度不大；不動(dòng)產(chǎn)（土地除外）稅收計(jì)算基礎(chǔ)改變，土地使用價(jià)格將稍微增長(zhǎng)（大約每平方米土地提高0.02-0.33格里夫納，具體情況根據(jù)人口數(shù)量調(diào)整）；對(duì)于媒體、移動(dòng)手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)非常重要的無(wú)線電頻譜使用稅將提高0.5%，用以為必要的養(yǎng)老金保險(xiǎn)支出融資；購(gòu)買外匯將引入0.5%的特別稅收；對(duì)于新進(jìn)入市場(chǎng)的藥品征收7%的增值稅；國(guó)際郵資免稅額度由300歐元調(diào)低至150歐元。

政府決定恢復(fù)原先的累進(jìn)收入稅制，在此稅制下越富有的人繳納越多的稅收。政府在現(xiàn)有15%的固定稅率體制下增加了17%、20%、25%、30%四檔稅率。超過每月10000格里夫納的養(yǎng)老金支出從現(xiàn)在起也需要納稅。

政府計(jì)劃把銀行賬戶和證券收入納入同樣的稅收體制，消除證券收入者的稅收優(yōu)惠。

政府認(rèn)識(shí)到宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定措施本身并不能帶來預(yù)想的效果，因此同時(shí)采取結(jié)構(gòu)改革措施。如果所有措施都順利實(shí)施，預(yù)計(jì)在2014年末經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所恢復(fù)，在2015年將更為明顯。

另一至關(guān)重要的改革是從憲法上進(jìn)行分權(quán)，地區(qū)和地方政府的權(quán)力將大幅提升，地方政府完全受制于中央政府的制度將被廢棄。這一新制度將在烏克蘭新憲法中進(jìn)行詳細(xì)闡釋和執(zhí)行，其目的是為了更好地重新分配金融資源，使金融資源不再集中于中央政府層面，而是更多地由地區(qū)政府進(jìn)行支配。

對(duì)經(jīng)濟(jì)的大幅自由化和放松監(jiān)管是烏克蘭政府的關(guān)鍵改革優(yōu)先領(lǐng)域。政府已經(jīng)準(zhǔn)備并向國(guó)會(huì)提交了一整套20個(gè)法律草案，將改變?yōu)蹩颂m的商業(yè)環(huán)境，削減和優(yōu)化多種政府注冊(cè)程序。這些措施對(duì)于中小企業(yè)十分重要，對(duì)潛在的外國(guó)投資者也有正面影響。目前外國(guó)投資者由于烏克蘭不利的商業(yè)氣候而對(duì)其敬而遠(yuǎn)之。在由世界銀行和國(guó)際金融集團(tuán)發(fā)布的“2014年國(guó)家商業(yè)氣候指數(shù)”排名中，烏克蘭在189個(gè)國(guó)家中排名112位。

烏克蘭政府還將加強(qiáng)金融發(fā)展的基礎(chǔ)，引入由政府擔(dān)保債券這一新的金融運(yùn)行機(jī)制，這一流動(dòng)性很好的市場(chǎng)工具能夠?yàn)殚L(zhǎng)期貸款提供擔(dān)保。通過這些手段，政府意圖重新恢復(fù)已交增值稅補(bǔ)償機(jī)制的活力，以及出口企業(yè)和投資者的金融活力。這些政府行為必須得到烏克蘭國(guó)家銀行的支持，烏克蘭國(guó)家銀行需要開展針對(duì)商業(yè)銀行的大規(guī)模再融資，解決商業(yè)銀行流動(dòng)性不足的問題，擴(kuò)展其貸款能力。

稅收體制改革也在積極地進(jìn)行。政府計(jì)劃大幅減少稅種，通過消除上任政府設(shè)立的多種稅收保留和稅收優(yōu)惠擴(kuò)大稅基。

為了打擊腐敗，2014年4月10日，國(guó)會(huì)通過了一項(xiàng)新的政府采購(gòu)相關(guān)法律，引入了與歐盟立法兼容的監(jiān)管法規(guī)。其中的非歧視條款規(guī)定參與政府采購(gòu)的本國(guó)和外國(guó)參與者必須在平等條件下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并且都能自由獲取政府采購(gòu)信息。

反腐敗行動(dòng)還包括提高政府反腐機(jī)構(gòu)效率。政府已經(jīng)準(zhǔn)備了創(chuàng)建金融調(diào)查局的法律草案，這一擬建機(jī)構(gòu)將改變反腐工作分散在7個(gè)不同部門的局面。另有法律草案建議設(shè)立全國(guó)性的反貪局。

政府支持機(jī)制的改革必須以創(chuàng)造促進(jìn)創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境為導(dǎo)向，而不是鼓勵(lì)使用過時(shí)的生產(chǎn)設(shè)備和能源效率低下的技術(shù)。在這方面，煤炭挖掘領(lǐng)域有望出臺(tái)深度調(diào)整政策。對(duì)消費(fèi)進(jìn)口天然氣的高度補(bǔ)貼會(huì)逐漸廢除，從而使能源價(jià)格反映市場(chǎng)狀況，刺激市場(chǎng)主體有效利用能源資源。

能源使用效率問題是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)部門現(xiàn)代化措施中的重要一環(huán)。這些措施將通過一系列以新技術(shù)為導(dǎo)向的政府項(xiàng)目逐步實(shí)施。其中，中央供暖系統(tǒng)的現(xiàn)代化通過目前正在談判的項(xiàng)目進(jìn)行融資，涉及到世界銀行3.83億美元和歐洲投資銀行4億美元的貸款。

烏克蘭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向必須是其外部聯(lián)系在地理導(dǎo)向性上的重建，尤其要考慮到俄羅斯聯(lián)邦侵略性政策帶來的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)。烏克蘭商品必須在俄羅斯和海關(guān)聯(lián)盟（CU）之外尋找出口市場(chǎng)。東亞和東南亞在市場(chǎng)替代方面對(duì)烏克蘭非常重要，它可能使在俄羅斯市場(chǎng)、海關(guān)聯(lián)盟地區(qū)出口面臨困難的烏克蘭企業(yè)恢復(fù)元?dú)?。這些企業(yè)由于面臨貿(mào)易限制（食品生產(chǎn)行業(yè)）、進(jìn)口替代政策限制或者供應(yīng)鏈斷裂（機(jī)械制造企業(yè)）而倍受傷害。

外部援助

面對(duì)現(xiàn)在的金融困境，在沒有相當(dāng)規(guī)模援助的條件下，烏克蘭幾乎不可能成功實(shí)施穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)改革政策。目前，烏克蘭政府已通過談判得到頗為“豐盛”的外部金融援助，其中有些需特別注意：

IMF出于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的目的而給出的可隨時(shí)使用的140-180億美元貸款，這項(xiàng)貸款的第一批（大約30億美元）馬上就會(huì)撥付。

世界銀行10億美元的財(cái)政貸款，預(yù)計(jì)2014年金融援助總量規(guī)模達(dá)30億美元。目前世界銀行投資和擔(dān)保的項(xiàng)目涵蓋供水和水收集、能源供應(yīng)、公路基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

歐盟詳細(xì)制定了一項(xiàng)高達(dá)110億歐元的7年期綜合金融援助項(xiàng)目。該項(xiàng)目涉及從歐盟財(cái)政資金中提出16.1億歐元用于宏觀金融援助（貸款）、15.65億歐元用于綜合發(fā)展援助（補(bǔ)助）。歐洲復(fù)興開發(fā)銀行貸款50億歐元，歐洲投資銀行貸款30億歐元。歐洲復(fù)興銀行和歐洲投資銀行共同為烏克蘭天然氣運(yùn)輸系統(tǒng)現(xiàn)代化項(xiàng)目提供合計(jì)3.08億歐元資金支持。3月3日，烏克蘭批準(zhǔn)為該項(xiàng)目提供6.1億歐元，資金來自歐盟宏觀金融援助計(jì)劃。

美國(guó)已批準(zhǔn)政府購(gòu)買烏克蘭在市場(chǎng)發(fā)行的債券10億美元，以幫助烏克蘭宏觀經(jīng)濟(jì)融資。

加拿大為支持烏克蘭可持續(xù)發(fā)展、民主和高效的政府管理提供2.2億美元資金。

日本提供15億美元援助，包括為基輔附近的一個(gè)廢水收集站的現(xiàn)代化進(jìn)行融資的11億美元。

如果這些金融援助計(jì)劃能夠合理使用，會(huì)在很大程度上促進(jìn)烏克蘭經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使其在長(zhǎng)期更富有競(jìng)爭(zhēng)力，朝向均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些措施主要幫助烏克蘭政府解決最為緊急和長(zhǎng)期存在的經(jīng)濟(jì)問題，例如能源使用低效、對(duì)環(huán)境問題的忽視、落后的政府管理和不正確的政府監(jiān)管。

然而，這些措施對(duì)于支持建設(shè)烏克蘭在更為高級(jí)和技術(shù)密集領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力是不夠的。后者需要依靠烏政府自身努力以及烏克蘭的私營(yíng)企業(yè)，這些企業(yè)需要學(xué)習(xí)如何進(jìn)行戰(zhàn)略思考和采取戰(zhàn)略行動(dòng)。

另一問題是烏克蘭與俄羅斯于2013年12月17日達(dá)成的援助協(xié)議的可能命運(yùn)。這一協(xié)議計(jì)劃在兩年內(nèi)向?yàn)蹩颂m提供150億美元的援助，其中只有30億美元被上屆政府使用。烏克蘭并不拒絕使用這一援助，但是只能在分析其他外部融資方法的前提下才會(huì)考慮其可能性。然而，考慮到兩國(guó)之間出現(xiàn)軍事沖突的可能性，目前不太可能使用這一援助。

當(dāng)然，可以想象在2014年5月25日總統(tǒng)大選之后，俄羅斯可能采取努力，在一定程度上改善其對(duì)烏政策，有可能從“大棒”變?yōu)椤疤}卜”。那時(shí)，兩國(guó)之間金融合作協(xié)議可能（在一定的條件下）重新啟動(dòng)。但烏克蘭在尋求大規(guī)模替代金融支持方面已做出如此大量努力，其領(lǐng)導(dǎo)層不太可能向俄羅斯提出的政治條件屈服。

非常清晰和確定的是，在俄羅斯吞并克里米亞、挑起烏克蘭東部地區(qū)暴亂之后，烏克蘭的多面外交政策已經(jīng)走向了盡頭，至少其以往的歐盟-俄羅斯兩面外交政策已徹底失敗。在烏克蘭外交政策中歐盟這一方面似乎占據(jù)了絕對(duì)的統(tǒng)治地位，但實(shí)際上的情況更為復(fù)雜。

當(dāng)然，融入歐盟依然是烏克蘭最為主要的優(yōu)先戰(zhàn)略抉擇。然而，2013年底以來，歐盟在與烏克蘭的關(guān)系方面的政治表現(xiàn)基本低于烏民眾期望。在專家和大眾中都存在著這樣一種認(rèn)識(shí)：歐盟不夠堅(jiān)決，僅選擇低風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)模式，所以永遠(yuǎn)落后于事件發(fā)展態(tài)勢(shì)。這方面，美國(guó)的政策更為積極和堅(jiān)決，但是同樣不夠有效。

美國(guó)在烏克蘭的利益除了安全問題外，主要限制在能源和農(nóng)業(yè)兩個(gè)方面。所以它大規(guī)模的干預(yù)主要在于這兩個(gè)領(lǐng)域。這樣的狀態(tài)已持續(xù)多年，在亞努科維奇率領(lǐng)的上任政府中亦是如此，他引進(jìn)了美國(guó)雪佛龍能源公司在烏克蘭西部頁(yè)巖氣開采的高達(dá)100億美元的投資項(xiàng)目。但是在能源領(lǐng)域的合作也出現(xiàn)了一些新機(jī)會(huì)：其一是烏克蘭核電站核燃料供應(yīng)由俄羅斯部分轉(zhuǎn)向美國(guó)西屋電氣公司；其二是消除美國(guó)對(duì)歐盟出口天然氣的障礙，以降低歐盟對(duì)俄羅斯天然氣供應(yīng)的依賴。烏克蘭將參與到這個(gè)更為遠(yuǎn)大的計(jì)劃當(dāng)中。

盡管困難重重，但一切正在變得更為清晰，尤其是在日內(nèi)瓦對(duì)烏克蘭問題的四方會(huì)談取得了令人半信半疑的成功后。日內(nèi)瓦決議達(dá)成共識(shí)，烏克蘭必須主要依靠自身力量解決各種重要挑戰(zhàn)。在未來外交政策中找到能夠安撫烏克蘭東部和南部地區(qū)抗議運(yùn)動(dòng)的解決方案將是非常重要的。烏克蘭可能將與俄羅斯的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系部分轉(zhuǎn)為與中國(guó)或者與東亞和東南亞其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

在新政府領(lǐng)導(dǎo)下，2013年12月烏克蘭總統(tǒng)對(duì)華正式訪問的成果不會(huì)被廢除，因?yàn)檫@些外交成果代表了兩個(gè)國(guó)家之間的協(xié)議。中國(guó)與烏克蘭合作存在著許多沒有充分利用的領(lǐng)域，如飛機(jī)和火箭制造等高成本機(jī)械制造。另一可能的合作領(lǐng)域是聯(lián)合建造船只和鐵路機(jī)車。一種可能的合作方法是烏克蘭-中國(guó)-歐盟三方合作，新的技術(shù)解決方案、投資以及相對(duì)便宜但是合格的勞動(dòng)力的結(jié)合可能帶來協(xié)同效應(yīng)。

現(xiàn)在真正需要的是根據(jù)新的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)烏克蘭和中國(guó)雙邊關(guān)系既定框架進(jìn)行修正，充分考慮新的優(yōu)先事務(wù)、更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)障礙、更為有利的長(zhǎng)期發(fā)展前景。